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[內(nèi)容摘要]憲法效力及對憲法效力的研究具有重要的實(shí)踐和理論意義。認(rèn)為憲法效力具有直接法律效力或間接法律效力都不科學(xué)，憲法具有效力即意味著憲法可以被直接適用或憲法具有“直接”法律效力，不存在憲法具有間接法律效力問題。憲法效力具有最高性、權(quán)威性、穩(wěn)定性、全面性以及保障制度專門化與多元化的特點(diǎn)。憲法遵守和憲法適用是憲法效力實(shí)現(xiàn)的兩種基本方式，而憲法效力的充分實(shí)現(xiàn)有賴于優(yōu)化憲法實(shí)施的環(huán)境和完善憲法自身內(nèi)容。

[關(guān)鍵詞]憲法效力憲法遵守憲法適用

前言：憲法效力的意義

憲法的效力，是指憲法的法律強(qiáng)制性和約束力，是憲法作為國家根本法對整個(gè)國家生活和社會生活進(jìn)行調(diào)整所具有的最高法律效力。具體而言，它是指憲法在屬時(shí)、屬地、屬人、屬事四維度中的國家強(qiáng)制作用力[1]。憲法效力問題，是憲政實(shí)踐和理論的核心問題之一，也是立憲和行憲所面臨的首要問題。其意義在于：第一，憲法具有法律效力是立憲主義理念即限制政府權(quán)力、保障人權(quán)的基本假定，也是制憲、行憲的正當(dāng)性基礎(chǔ)。憲法沒有效力，則立憲主義理念不能實(shí)現(xiàn)，制憲淪為政治標(biāo)簽，行憲則只是政治與權(quán)力獲得合憲性的工具。第二，憲法的效力是憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實(shí)相統(tǒng)一的表現(xiàn)。憲法效力是憲法的普適性價(jià)值落實(shí)到社會實(shí)際的橋梁，是紙上的憲法轉(zhuǎn)化為實(shí)際規(guī)范（活的憲法）的中介。憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實(shí)處于動態(tài)平衡之中，一方面社會現(xiàn)實(shí)的發(fā)展要求憲法規(guī)范與之相適應(yīng)，另一方面憲法規(guī)范又要規(guī)范社會現(xiàn)實(shí)，校正“越軌”行為。因此，憲法效力既體現(xiàn)了憲法的適應(yīng)性，又體現(xiàn)了憲法的權(quán)威性。第三，憲法具有普遍效力，是憲政國家、法治社會的基本前提和重要特征。一切憲政國家、法治社會的制度措施的落實(shí)都最終依賴于憲法效力。憲法具有效力，是現(xiàn)代國家的道德基礎(chǔ)和合法性源泉，也是現(xiàn)代社會生活方式或生存狀態(tài)的理性根據(jù)。第四，法律效力的實(shí)質(zhì)是國家強(qiáng)制作用力的實(shí)現(xiàn)，憲法是國家根本大法，其效力自然是國家強(qiáng)制作用力的根本實(shí)現(xiàn)形式。因此，憲法有無效力以及其效力的實(shí)現(xiàn)程度反映了國家強(qiáng)制力的實(shí)現(xiàn)程度，憲法效力關(guān)乎國家安危和社會穩(wěn)定。

對憲法效力的研究也具有極為重要的意義。研究憲法效力的目的是更好地、更充分地實(shí)現(xiàn)憲法的效力。由于種種原因，我國憲法學(xué)界對憲法效力的研究尚不深入，鮮有系統(tǒng)而專門的論述，當(dāng)前通行的憲法學(xué)教材也幾乎都不涉及憲法效力問題。本文擬就憲法效力問題作一些基礎(chǔ)性探討，以期引起學(xué)界進(jìn)一步深入的研究。

一、直接效力與間接效力之爭及評述

憲法的直接效力與間接效力之爭起源于德國。其背景是歐洲大陸公法與私法劃分傳統(tǒng)。憲法直接效力說的代表人物是尼伯泰。直接效力說認(rèn)為，憲法的約束對象不僅僅指國家權(quán)力，而且也應(yīng)涉及到公民間的私人法律關(guān)系的領(lǐng)域，要把傳統(tǒng)的私法領(lǐng)域納入憲法的直接約束范圍之內(nèi)，以便切實(shí)維護(hù)公民的基本權(quán)益。直接效力說產(chǎn)生的社會根源在于，20世紀(jì)以來特別是第二次世界大戰(zhàn)后，各種民間組織規(guī)模擴(kuò)大，影響力增大并成為公民生活中第一依賴因素，其對公民基本權(quán)利的壓抑和侵犯之可能性及現(xiàn)實(shí)性大為增加。但是，這種觀點(diǎn)受到質(zhì)疑，將公法（憲法）效力擴(kuò)展到私法領(lǐng)域，包含著不能容忍的弊端：這將導(dǎo)致公法與私法的混淆、憲法與其他部門法的功能重疊，并抹煞了憲法所固有的基本屬性[2]。于是，德國學(xué)者迪利赫、馬溫茨等提出了憲法的間接效力說，認(rèn)為，“憲法規(guī)定雖然不對私人之間關(guān)系產(chǎn)生直接效力，但也不是沒有關(guān)系，而是間接產(chǎn)生效力?！绻霉絹肀硎镜脑挘蔷褪牵汗竦母黜?xiàng)自由權(quán)利減去私法保障的部分等于憲法保障的領(lǐng)域”[3]。德國關(guān)于憲法直接效力與間接效力之爭的焦點(diǎn)是作為公法的憲法在私法領(lǐng)域是否有效。

我國憲法學(xué)界關(guān)于憲法直接效力與間接效力的爭論與此并無直接關(guān)聯(lián)。目前，在我國主張憲法具有直接效力（簡稱為“直接效力論”）的學(xué)者是在以下兩種意義上界定所謂“憲法的直接效力”的，一是指“憲法可以直接地在國家社會生活中發(fā)揮作用，不必通過其它部門作為中介”[4]。一是指憲法在法院的直接適用，“憲法應(yīng)當(dāng)具有直接的法的效力，這里法的效力的約束力或強(qiáng)制力是指在法院它有沒有約束力，也就是指在發(fā)生了糾紛以后，它有沒有被作為判斷違法與否的標(biāo)準(zhǔn)”[5]。實(shí)際上，上述關(guān)于憲法直接效力的含義可進(jìn)一步抽象為：憲法具有直接適用性（不止于法院）。也有學(xué)者不承認(rèn)憲法具有直接效力（簡稱為“間接效力論”）。主要理由包括：憲法規(guī)范比較原則，有待于其他一般法加以具體化和補(bǔ)充，如果不制定相應(yīng)的普通法律加以補(bǔ)充，使之具體化，便無法據(jù)以為判斷行為正確的標(biāo)準(zhǔn)，無法付諸實(shí)施。因此，憲法的效力是間接的而不是直接的，表現(xiàn)在，一是在處理具體案件中，憲法條文不能被直接引用；二是對于違憲行為，不能直接追究其法律責(zé)任[6]。

針對我國學(xué)界關(guān)于憲法直接效力與間接效力的論爭，筆者認(rèn)為：

第一，憲法“直接效力論”值得商榷。論者認(rèn)為，“憲法的直接效力”，意味著憲法不通過部門法作為中介而直接在國家社會生活中發(fā)揮作用。這暗示：憲法通過部門法在國家社會生活中發(fā)生作用就是憲法具有間接法律效力。“直接效力論”者否認(rèn)憲法具有間接效力，而意指憲法將完全不通過中介（部門法）直接在國家社會生活中產(chǎn)生法律效力。這一觀點(diǎn)是不科學(xué)的，也難與實(shí)踐相符。事實(shí)上，許多憲法條文并不直接作用于國家社會生活，而必須通過其它法律、法規(guī)的具體化才能實(shí)現(xiàn)。但我們并不能因此就說憲法僅具有間接法律效力。因?yàn)椋袛鄳椃ㄊ欠窬哂兄苯臃尚ЯΦ臉?biāo)準(zhǔn)不是看憲法能否直接在國家社會生活中發(fā)揮作用，而只能是看它相對于憲法調(diào)整對象而言是直接的還是間接的。部門法本身應(yīng)該是憲法調(diào)整的對象，憲法規(guī)定的原則、精神及其他具體內(nèi)容在部門法中得到遵從、維護(hù)即實(shí)現(xiàn)了憲法的效力，憲法就具有效力（即所謂“憲法的直接法律效力”），而不能認(rèn)為必須在實(shí)際社會生活或具體社會關(guān)系中直接發(fā)生作用憲法才具有效力。以在法院直接適用作為憲法具有直接效力的唯一標(biāo)準(zhǔn)顯得更不科學(xué)。因?yàn)椋胺ú恢皇窃u價(jià)性規(guī)范，它也將是有實(shí)效的力量。而從理念王國進(jìn)入現(xiàn)實(shí)王國的門徑，則是諳熟世俗生活關(guān)系的法官。正是在法官那里，法才道成肉身”[7]。憲法也不例外，它不僅僅是一種評價(jià)性規(guī)范，而必須為法官即法院適用，否則，憲法就不能稱之為法律。

第二，憲法“間接效力論”也難以成立。首先，不制定相應(yīng)的普通法律加以補(bǔ)充，使之具體化，憲法規(guī)范便無法付諸實(shí)施，這一說法是不正確的。普通法律“依據(jù)憲法制定”，本質(zhì)上就是憲法的實(shí)施，即憲法效力的實(shí)現(xiàn)，而不是待普通法律在具體社會生活中發(fā)生效力后才間接地實(shí)現(xiàn)了憲法的效力。其次，即使以下說法是符合我國實(shí)際的，即憲法條文在處理具體案件中不能被直接引用，這也只是我國憲政建設(shè)中的不正?，F(xiàn)象，表明我國早期憲政實(shí)踐背離了法治的普適性原則，并不能成為憲法僅具有間接法律效力的依據(jù)。而事實(shí)上，盡管憲法條文在處理具體案件中不能被直接引用這一中國特有現(xiàn)象至今仍未得到根本改變，但憲法在法院的適用近年來獲得了很大的進(jìn)展。一方面，憲法學(xué)界對憲法在法院的適用

即所謂憲法司法化傾注了極大的熱情，對憲法司法適用性的研究取得了極富價(jià)值的成果[8]。另一方面，2001年最高人民法院就山東齊玉苓案的批復(fù)，被認(rèn)為是中國憲法司法化的第一案，雖然這一說法并不確切（許多學(xué)者的研究表明，在此之前的地方法院早有依據(jù)憲法進(jìn)行裁判的先例），但它徹底否定了“憲法不具有直接適用性”的觀點(diǎn)。有學(xué)者對最高法院的這一批復(fù)提出了不同的意見，認(rèn)為關(guān)于教育權(quán)根本無須依據(jù)憲法[9]。最近成都某法院又受理了完全以憲法條文為依據(jù)的平等權(quán)案?？梢哉f，憲法在法院的全面適用目前僅僅是技術(shù)和時(shí)間上的問題，在理論上已不存在任何障礙。再次，間接效力論者認(rèn)為，對違憲行為不能直接追究法律責(zé)任。這是一種完全錯(cuò)誤而且有違事實(shí)的說法。不僅許多國家憲法都對違憲責(zé)任及追究作了具體而明確的規(guī)定，而且也有大量的實(shí)證案例。我國憲法雖未明確規(guī)定違憲構(gòu)成但仍有追究違憲責(zé)任的原則規(guī)定，如現(xiàn)行憲法第5條規(guī)定：一切違反憲法的行為必須予以追究。

第三，以憲法的原則性和綱領(lǐng)性否定憲法的法律效力是不正確的。一些憲法學(xué)者認(rèn)為，由于憲法具有原則性、概括性、綱領(lǐng)性和無具體懲罰性，因此憲法不能進(jìn)入訴訟。這實(shí)質(zhì)上是以憲法的原則性、概括性、綱領(lǐng)性和無具體懲罰性，否定了憲法的法律效力。因?yàn)?，法律效力的一個(gè)重要方面便是司法效力，即能夠進(jìn)入訴訟。不能進(jìn)入訴訟或不具有司法效力，意味著憲法沒有法律效力?！胺芍贫ǔ鰜砭褪且粚?shí)施、被執(zhí)行的；沒有不是為了實(shí)施、為了執(zhí)行而制定法律的”[10]。憲法亦然。通過正式程序制定的憲法，其最直接的目標(biāo)就是要具有法律效力，這是所有立憲主義理論的前提性預(yù)設(shè)。因此，憲法中的原則性、綱領(lǐng)性條款也應(yīng)當(dāng)具有法律效力。有學(xué)者認(rèn)為，憲法中的原則性、綱領(lǐng)性條款是為了彌補(bǔ)具體法律之不足或漏洞的，甚至“在成文法國家，憲法存在的一個(gè)重要的理由就是彌補(bǔ)一般法律的漏洞，避免出現(xiàn)法律真空”[11]。這意味著，即使憲法的綱領(lǐng)性、原則性條款，也能夠、應(yīng)當(dāng)而且必須進(jìn)入訴訟，即必須獲得適用。

第四，筆者認(rèn)為，根本無須提出憲法直接效力或間接效力的學(xué)說，憲法具有“直接效力”是無須論證的。筆者在這里說的“直接效力”與前述直接效力論者的“直接效力”有質(zhì)的區(qū)別。我所謂憲法直接效力即是憲法針對自身調(diào)整對象所具有的法律效力，而非針對社會現(xiàn)實(shí)和具體社會關(guān)系。因此，和其他任何部門法一樣，說憲法具有效力即意味著憲法具有直接效力。說憲法具有間接法律效力，不僅存在理論上的荒謬性，而且具有極大的誤導(dǎo)性，似乎憲法不能直接適用。法律效力只能是直接的，不存在僅具有間接效力的法律。因此，主張憲法僅具有間接法律效力即主張憲法沒有法律效力。

第五，憲法具有最高法律效力的本質(zhì)含義在于憲法的直接適用性?！白罡叻尚ЯΑ币馕吨涸谛ЯΣ灰坏囊?guī)范等級體系中，憲法居于最高地位，其效力比其他規(guī)范高。在其他規(guī)范與憲法規(guī)范相一致的情況下，直接適用其他規(guī)范。直接適用其他規(guī)范隱含著其他規(guī)范不能違憲，憲法在此仍然具有法律效力，憲法實(shí)現(xiàn)了對其調(diào)整對象——一般法律的約束，而不是直接作用于具體的社會關(guān)系。在其他規(guī)范與憲法規(guī)范不一致的情況下，應(yīng)當(dāng)直接適用憲法規(guī)范。因此，憲法具有最高法律效力即表明憲法可以被直接適用，具有所謂“直接”法律效力。

總之，筆者認(rèn)為，憲法具有法律效力即意味著憲法的直接適用性，一部真正有效的憲法不可能具有間接法律效力。從世界范圍看，有的國家為避免實(shí)踐中所謂直接效力與間接效力的論爭，在憲法中明確規(guī)定憲法具有直接法律效力。如俄羅斯聯(lián)邦憲法（1993年）第15條第1款規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦憲法具有最高的法律效力和直接的作用，適用俄羅斯聯(lián)邦全境”[12]。俄羅斯聯(lián)邦憲法的直接效力表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是俄羅斯聯(lián)邦憲法法院直接依據(jù)俄羅斯聯(lián)邦憲法條款和有關(guān)法律條款，審理憲法訴訟案；一是國家立法機(jī)關(guān)的立法活動，因?yàn)槎砹_斯聯(lián)邦現(xiàn)行憲法的許多條款要求制定頒布普通法律，立法活動使憲法條款得以執(zhí)行[13]。

二、憲法效力的特點(diǎn)

與一般法律效力相比，憲法效力具有如下特點(diǎn)：

（1）最高性。這是憲法效力最重要的特征。憲法效力的最高性，一方面根源于憲法作為國家根本法的地位，有人甚至認(rèn)為，憲法的效力就是“指在一國法律體系中憲法的地位”[14]。另一方面根源于憲法是由人民制定的這一理論預(yù)設(shè)[15]。憲法效力的最高性表現(xiàn)在：第一，憲法處于一國法律規(guī)范體系的最上層，是其他法律規(guī)范的最終依據(jù)，而且，其他法律法規(guī)都不得與憲法相抵觸，任何違憲的法律不得生效或者須經(jīng)由特定機(jī)關(guān)宣告其無效。在沒有成文憲法的國家，如英國，議會有無上權(quán)威，它所制定的法律都是最高的，它的法律制度把一切法律（包括憲法法律）提高到了其他國家中憲法應(yīng)有的高度[16]，這是英國憲法效力最高性的特殊表現(xiàn)。憲法效力的最高性是相對于其他法律而言的，有人將憲法的效力高于普通法律，稱之為憲法的至上性[17]。憲法效力具有最高性的實(shí)質(zhì)意義在于：一般法律規(guī)范與憲法條文相抵觸時(shí)，一般法律規(guī)范失去效力，憲法條文可成為直接適用的依據(jù)。第二，憲法是一切組織和個(gè)人活動的根本準(zhǔn)則，任何行為都不得違反憲法的規(guī)定。

（2）穩(wěn)定性。憲法效力的穩(wěn)定性不同于憲法的穩(wěn)定性。憲法的穩(wěn)定性，是指它比一般法律規(guī)范變動少，能在較長的時(shí)間內(nèi)適用，能適應(yīng)較大限度的社會變化[18]，它主要是指憲法的內(nèi)容不輕易的修改、變化。憲法的穩(wěn)定性是通過憲法效力的穩(wěn)定性來實(shí)現(xiàn)的，但憲法效力的穩(wěn)定性不涉及憲法內(nèi)容的修改、變化，僅意味著一部生效的憲法在一段時(shí)間內(nèi)無論在形式上還是事實(shí)上都保持著同等的效力，它表明了一部憲法有效規(guī)制社會生活的連續(xù)狀態(tài)。我國1954年憲法存在了大約20年（在內(nèi)容和形式上呈現(xiàn)出憲法的穩(wěn)定性），但在1957年后其實(shí)施受到削弱，十年遭全面破壞，被不宣而廢[19]，在以后的時(shí)間里憲法雖仍保持形式的穩(wěn)定性，但憲法效力喪失了穩(wěn)定性，并進(jìn)而導(dǎo)致了社會的混亂。因此，憲法效力的穩(wěn)定性直接體現(xiàn)了憲法的秩序價(jià)值，使人們能夠依據(jù)憲法的“提示”理解自己及他人行為的性質(zhì)與后果，從而對未來的生活作出有效的預(yù)測、規(guī)劃、安排，促進(jìn)社會的有序化。憲法作為國家根本大法，除了其內(nèi)容和形式應(yīng)具有穩(wěn)定性即不輕易修改、變更外，其效力也必須保持穩(wěn)定性，這是確保憲政價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)的一般前提條件?！耙徊坑行У膽椃梢砸l(fā)人們對政治進(jìn)程的穩(wěn)定寄以期望的規(guī)則體系。穩(wěn)定可行的憲法是社會穩(wěn)定的制度和法律前提”[20]。

（3）全面性。也可稱為覆蓋面的廣泛性。在成文憲法國家，憲法是特殊部門法。其特殊性表現(xiàn)為：一般部門法僅調(diào)整社會關(guān)系的一個(gè)或幾個(gè)領(lǐng)域，而憲法調(diào)整的是全面的社會關(guān)系，即對本國社會關(guān)系的各個(gè)重要領(lǐng)域都作了原則的規(guī)定。[21]憲法調(diào)整社會關(guān)系的全面性，決定了憲法效力也具有全面性，即憲法在本國社會關(guān)系的各個(gè)領(lǐng)域都全面有效，這構(gòu)成了憲法效力區(qū)別于一般法律效力的重要特點(diǎn)。憲法效力的全面性，即憲法在各個(gè)社會關(guān)系領(lǐng)域中的有效性，使由此形成的憲法秩序成為一國社會的基礎(chǔ)性秩序，整個(gè)社會都受到憲法的規(guī)制和指引。

（4）憲法效力保障的專門化與多元化。憲法效力保障的專門化，是指各憲政國家對其憲法的保障呈專門化趨勢，包括專門的保障機(jī)構(gòu)、保障制度。雖然憲法學(xué)者對憲法效力的最高性應(yīng)否具有一種有效的保障仍存有分歧[22]，但在實(shí)踐中，越來越多的國家不僅承認(rèn)憲法的效力高于一般法律，而且對憲法效力的最高性設(shè)置了一系列保障制度，包括：明確規(guī)定憲法是國家根本法，在整個(gè)國家法律體系中處于最高法律地位；明確規(guī)定修改憲法的特別程序，以保證憲法效力的穩(wěn)定性；建立憲法訴愿制度，使任何認(rèn)為自己憲法權(quán)利受到侵犯的公民，在窮盡其他一切救濟(jì)方法之后，被允許向憲法法院或其他類似機(jī)構(gòu)提起憲法訴訟，并由司法機(jī)關(guān)依憲法作出裁決；建立違憲審查度制度，由特定國家機(jī)關(guān)對立法和行為進(jìn)行合憲性審查，排除違憲的法律、行為。但各憲政國家對憲法效力保障的具體制度、措施并非單一模式，而是呈多元化發(fā)展趨勢，其中最為典型的是違憲審查制。違憲審查制是憲法效力保障制度中最為重要的專門的制度性保障，起源于美國1803年的馬伯里訴麥迪遜案。從實(shí)踐看，各憲政國家都是根據(jù)自身實(shí)際來建立違憲審查制的。根據(jù)審查機(jī)關(guān)及審查程序不同，大體形成了三種類型：第一種類型是立法機(jī)關(guān)或國家權(quán)力機(jī)關(guān)審查制，即由立法機(jī)關(guān)或最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使違憲審查權(quán)。第二種類型是司法審查制，即由普通法院行使違憲審查權(quán)。第三種類型是特設(shè)機(jī)關(guān)審查制，即由專門設(shè)立的機(jī)關(guān)如憲法法院、憲法委員會等行使違憲審查權(quán)。三種類型并無高下之分，其實(shí)質(zhì)都在于排除違憲的法律和行為，使憲法的普遍效力不受損害，并在立法和行為中得以持續(xù)貫徹。憲法效力保障制度多元化發(fā)展因于各國的傳統(tǒng)理念和制度背景，是憲政主義普遍原理民族化、各別化的重要體現(xiàn)。

我國憲法的效力存在如下特點(diǎn)：

（1）憲法效力存在區(qū)際差異。根據(jù)“一國兩制”原則，香港、澳門及未來臺灣實(shí)行各自獨(dú)特的法律制度，我國已形成不同的“法域”[23]。在特別行政區(qū)，憲法是否當(dāng)然地具有普遍效力？有兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，除憲法第31條關(guān)于設(shè)立特別行政區(qū)的規(guī)定外，其它的憲法條文都不適用特別行政區(qū)[24]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國憲法作為國家的根本大法，應(yīng)適用于香港和澳門特別行政區(qū)。只是由于“一國兩制”的基本方針，在適用時(shí)有其特點(diǎn)，憲法在特別行政區(qū)的適用原則包括：憲法作為一個(gè)整體對特別行政區(qū)適用；憲法在特別行政區(qū)的適用，需要遵循“一國兩制”的基本方針；凡是憲法關(guān)于維護(hù)國家主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整的規(guī)定，必須適用于特別行政區(qū)；在“兩種制度”方面，憲法關(guān)于社會主義制度和政策的條文規(guī)定，不適用于特別行政區(qū)[25]。應(yīng)當(dāng)說后一種觀點(diǎn)更為可取。但無論如何，憲法的絕大多數(shù)條款不能在特別行政區(qū)實(shí)施是不容置疑的。因此，憲法在特別行政區(qū)的效力不具有普遍性，這與憲法在大陸地區(qū)的效力相比較，具有很大的不同。憲法效力在不同特別行政區(qū)也存在差異，我把憲法效力的這一特點(diǎn)稱之為憲法效力的區(qū)際差異[26]。

（2）強(qiáng)調(diào)憲法抽象效力，忽視憲法規(guī)范的實(shí)際效力。這表現(xiàn)在：第一，在我國憲政實(shí)踐中，強(qiáng)調(diào)作為整體的憲法的政治功用，即權(quán)力及其運(yùn)行過程的合憲性，而憲法規(guī)范對具體社會關(guān)系的規(guī)制（即憲法的社會功用）、對其他法律規(guī)范的違憲（或合憲）審查（即憲法的法律功用），既少程序措施，又無制度保障。這必然導(dǎo)致憲法效力法律特征的弱化。第二，憲法規(guī)范以國體、政體、權(quán)利義務(wù)等實(shí)體規(guī)范為重心，殊少程序性規(guī)范，至今未確立正當(dāng)法律程序原則。程序及正當(dāng)法律程序的觀念、價(jià)值的缺席，使憲法喪失了實(shí)踐的品性[27]，“實(shí)體”憲法淪為紙上的憲法，憲法僅具有一種抽象的整體效力，難以在具體的社會關(guān)系中發(fā)揮實(shí)效。第三，憲法在香港、澳門特別行政區(qū)同樣有效和適用，是重抽象效力、忽視憲法規(guī)范實(shí)際效力這一憲法效力特征的典型實(shí)例。憲法在特別行政區(qū)的有效性，是就憲法的抽象效力而言，而非指具體憲法規(guī)范的實(shí)效。我國憲法效力的這一特征也可以概括為重效力而輕實(shí)效[28]，或者重應(yīng)然效力而輕實(shí)然效力。

（3）憲法效力的保障制度不健全。我國1982年憲法在序言中規(guī)定，憲法“是國家的根本法，具有最高法律效力?！钡?條進(jìn)一步規(guī)定，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”，“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”，“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”?？梢姡覈鴳椃▽ψ陨硇Яψ髁吮容^明確的規(guī)定。但正如有學(xué)者警告的，“世界上沒有一部憲法，它的效力只是來自于自己的規(guī)定”[29]。憲法并未規(guī)定保障憲法效力的專門機(jī)構(gòu)及其工作程序，也未建立憲法訴愿制度。因此，實(shí)踐中，我國憲法的效力并未得到有效保障?？梢哉f，憲法效力的保障制度在我國基本上還是一種待建的制度。

三、憲法效力的實(shí)現(xiàn)

憲法效力的實(shí)現(xiàn)，是指憲法得到社會公眾和組織的普遍遵守和有權(quán)機(jī)關(guān)公正而適當(dāng)?shù)膶?shí)際執(zhí)行，從而實(shí)現(xiàn)憲法條文的預(yù)設(shè)目的和憲政秩序的動態(tài)過程及最終結(jié)果。憲法效力的實(shí)現(xiàn)不同于憲法的效力。憲法的效力，僅僅標(biāo)示著憲法依據(jù)合法程序得以在立憲機(jī)關(guān)獲得通過并予以公布，表明一種規(guī)范狀態(tài)的憲法的客觀存在，意味著憲法規(guī)范被適用、被遵守的可能性。說憲法具有效力并不意味著憲法規(guī)范實(shí)際上為人們所遵守、服從和適用。憲法效力的實(shí)現(xiàn)不僅表明了憲法規(guī)范的客觀存在，而且更進(jìn)一步揭示了憲法規(guī)范對具體個(gè)案的實(shí)際規(guī)制，體現(xiàn)為公民、社會組織和國家機(jī)關(guān)行為的合憲性和對違憲行為的有效校正。憲法效力的實(shí)現(xiàn)，意味著人們就像憲法規(guī)范規(guī)定的應(yīng)當(dāng)那樣行為而行為，憲法規(guī)范實(shí)際上被適用和被服從。憲法效力的實(shí)現(xiàn)，是憲法效力的實(shí)證化，是立憲的根本目的所在，是憲政價(jià)值由理想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的關(guān)鍵。

憲法效力實(shí)現(xiàn)的根據(jù)有四。其一，是國家權(quán)力。一方面，同法律效力一樣，憲法效力的獲得或喪失依據(jù)國家權(quán)力。另一方面，憲法效力的實(shí)現(xiàn)也以國家權(quán)力為基礎(chǔ)。人們對憲法的遵守與服從，固然與他們對憲法的信仰和對秩序社會的自我認(rèn)同有關(guān)，但更主要的仍是對國家權(quán)力的敬畏。人們一旦不遵守或不服從憲法規(guī)范，國家權(quán)力就以制裁等方式所體現(xiàn)的強(qiáng)制作用力對這種行為予以校正。憲法規(guī)范的每次適用與遵守，都以國家權(quán)力為后盾。其二，是民眾意志。憲法效力的實(shí)現(xiàn)同憲法所體現(xiàn)的民眾意志密切相關(guān)。憲法效力的實(shí)現(xiàn)更多地依賴于憲法主體的自愿遵守和適用，對憲法的自愿遵守和適用要求憲法在最大程度上體現(xiàn)民眾意志即憲法的民主化。其三，是知識和經(jīng)驗(yàn)。一方面，對憲法特別是憲法規(guī)范內(nèi)容的理解是人們遵守、服從與適用憲法的前提，因此，憲法要具有實(shí)效，它首先就應(yīng)當(dāng)為人們所認(rèn)知。另一方面，對憲法的遵守和適用也因于經(jīng)驗(yàn)。人們之所以遵守和適用憲法，是因?yàn)閼椃ㄔ谝欢ǔ潭壬象w現(xiàn)了社會發(fā)展的客觀規(guī)律，具有真理性，憲法是經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)物；同時(shí)也因?yàn)?，人們在長期的社會生活中認(rèn)識到不遵守、不適用憲法是錯(cuò)誤的，其錯(cuò)誤在于它不僅是一種應(yīng)受“制裁”的行為，而且是一種對社會秩序有損害的行為。因此，對憲法的遵守和適用本身也是理性經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果[30]。其四，是憲法的科學(xué)性。憲法的科學(xué)性是憲法效力實(shí)現(xiàn)的前提，因?yàn)樗钌畹馗灿谏鐣l(fā)展的客觀規(guī)律。違背客觀規(guī)律而不具有科學(xué)性的憲法，雖可在一時(shí)為強(qiáng)力所推行，但不為民眾所認(rèn)同，最終將失去其效力。

憲法效力實(shí)現(xiàn)的基本方式有兩種：一是憲法遵守。憲法遵守是指一切國家機(jī)關(guān)、社會組織和公民個(gè)人嚴(yán)格依照憲法的規(guī)定從事各項(xiàng)行為[31]，包括對憲法禁止性規(guī)定的服從、憲法權(quán)利的行使和憲法義務(wù)的履行。憲法遵守是憲法效力實(shí)現(xiàn)的最基本的方式，它意味著憲法規(guī)范在憲法主體行為中的貫徹和落實(shí)。憲法為憲法主體遵守的普遍性程度是憲法規(guī)范產(chǎn)生實(shí)效的核心指數(shù)。遵守憲法的普遍性程度越高，憲法效力的實(shí)現(xiàn)也就越充分。如果不遵守憲法成為一種普遍現(xiàn)象，則表明憲政機(jī)制失靈，憲法的效力難以實(shí)現(xiàn)。在成熟的憲政法治社會，憲法效力的實(shí)現(xiàn)主要依賴于憲法主體對憲法規(guī)范的全面遵守。這首先就要求憲法主體對憲法規(guī)范的認(rèn)知，因此，加強(qiáng)普法宣傳，提高民眾對憲法的認(rèn)知水平，是當(dāng)務(wù)之急。二是憲法適用。憲法適用是指特定國家機(jī)關(guān)依據(jù)法定職權(quán)和程序，將憲法規(guī)范運(yùn)用于具體的法律事實(shí)的專門活動[32]，它包括立法機(jī)關(guān)的適用、行政機(jī)關(guān)的適用和司法機(jī)關(guān)的適用。憲法適用實(shí)質(zhì)上是特定國家機(jī)關(guān)憑借國家權(quán)力使憲法規(guī)范在處理具體法律事實(shí)中得以強(qiáng)制落實(shí)，這是憲法效力實(shí)現(xiàn)的最重要的方式。同時(shí)，違憲審查和違憲責(zé)任的追究作為憲法適用的核心內(nèi)容，又有力地促進(jìn)了對憲法的遵守。因此，憲法適用既是憲法效力實(shí)現(xiàn)的方式，又是憲法效力實(shí)現(xiàn)的保障。在憲法適用中，司法機(jī)關(guān)的適用最為關(guān)鍵，“憲法的司法適用性是憲法法律性的本質(zhì)要求和體現(xiàn)，憲法的司法化是憲法獲得實(shí)在法性質(zhì)的根本標(biāo)志和途徑”[33]。

如何使憲法效力更為充分地實(shí)現(xiàn)？筆者認(rèn)為，應(yīng)從兩方面入手：一是優(yōu)化憲法實(shí)施的環(huán)境。包括，（1）政治民主化。憲法是民主政治的制度化、法律化，民主政治既是憲法產(chǎn)生的前提，又是憲法在實(shí)際社會生活中產(chǎn)生實(shí)效的民眾基礎(chǔ)。民主政治愈是健全、完善，憲法的效力便愈是能更充分地實(shí)現(xiàn)。（2）經(jīng)濟(jì)自由化?！皯椃óa(chǎn)生于近代市場經(jīng)濟(jì)”[34]。這是因?yàn)椋鳛閼椃ㄋ枷牖A(chǔ)和價(jià)值訴求的平等自由，最初根源于自由競爭的市場經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，只有經(jīng)濟(jì)的自由化即市場經(jīng)濟(jì)下，平等自由的觀念才會普及并為全社會所接受，憲法本身也才會為全社會所普遍認(rèn)同，憲法的效力才能真正實(shí)現(xiàn)。（3）文化理性化。所謂理性文化，是隨著商品經(jīng)濟(jì)、民主政治的發(fā)展而發(fā)展起來的民主的、大眾的和科學(xué)的文化，它是憲法產(chǎn)生的思想文化條件。同時(shí)，它也為憲法效力的實(shí)現(xiàn)提供觀念支持，它一方面構(gòu)成了社會主體憲法行為的文化根據(jù)，另一方面又構(gòu)成了社會主體憲法觀念、憲法信仰的邏輯基礎(chǔ)，它使憲法效力及其實(shí)現(xiàn)保持著某種穩(wěn)定性。二是完善憲法自身的內(nèi)容。包括：（1）增強(qiáng)憲法的科學(xué)性。這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，憲法指導(dǎo)思想要科學(xué)。一方面，作為社會主義國家的憲法，其指導(dǎo)思想要概括、抽象，只須明確社會主義性質(zhì)和方向即可；另一方面，我國政府分別于1997年和1998年簽署《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》（全國人大常委會已于2001年2月28日批準(zhǔn)）和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，憲法的指導(dǎo)思想要與憲政性結(jié)合起來，應(yīng)將民主、人權(quán)、法治一同確立為憲法指導(dǎo)思想。第二，憲法規(guī)范結(jié)構(gòu)要科學(xué)。憲法規(guī)范結(jié)構(gòu)包含假定條件、行為模式、法律后果三個(gè)部分。我國現(xiàn)行憲法規(guī)范結(jié)構(gòu)欠嚴(yán)謹(jǐn)，須進(jìn)一步明確規(guī)定違憲構(gòu)成和違憲責(zé)任。第三，憲法內(nèi)容要科學(xué)?，F(xiàn)行憲法中經(jīng)濟(jì)制度、社會文化政策內(nèi)容太多太詳細(xì)，可考慮憲法中只規(guī)定根本性、全局性的問題，且盡量只規(guī)定原則[35]。（2）確立正當(dāng)法律程序原則，使憲法規(guī)范具有可操作性。一方面，要增加憲法中程序性條款的規(guī)定，使憲法程序更健全、更完善。另一方面，要樹立程序本位觀念，使憲法程序具有價(jià)值上的獨(dú)立性，在實(shí)踐中排除違反憲法程序的立法和行為的有效性。正當(dāng)法律程序已經(jīng)成為許多國家憲法的基本原則之一，其價(jià)值和理性基礎(chǔ)被證明具有普遍性。在我國未來的修憲中，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定這一原則。（3）健全憲法效力保障制度。主要內(nèi)容包括：在憲法條文中明確規(guī)定憲法是國家根本法，在整個(gè)國家法律體系中處于最高法律地位，具有最高法律效力，而不僅僅是在憲法序言中闡述；增加憲法修改難度，明確規(guī)定修改憲法的更為嚴(yán)格而規(guī)范的特別程序，以憲法內(nèi)容的穩(wěn)定促進(jìn)憲法效力的穩(wěn)定性；建立違憲審查的專門性機(jī)構(gòu)，確立違憲審查制度，制度性地排除違憲的法律和行為，使憲法的效力在法律和行為領(lǐng)域徹底貫徹；建立憲法法院，確立憲法訴愿和憲法審判制度，認(rèn)為其憲法權(quán)利受到侵犯的任何公民，在窮盡其他一切救濟(jì)方法之后，應(yīng)當(dāng)被允許向設(shè)立的憲法法院或類似機(jī)構(gòu)以憲法有關(guān)規(guī)定為依據(jù)提起憲法訴訟。憲法法院或類似機(jī)構(gòu)依據(jù)憲法規(guī)定作出的裁決，實(shí)質(zhì)就是憲法效力的實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

[1]憲法效力的概念參考了張根大著：《法律效力論》（法律出版社1999年版）中法律效力的概念，參見該書第21頁。

[2][3][4][18]李步云主編：《憲法比較研究》，法律出版社1998年版，第172—174頁；174頁；175頁；41頁。

[5][6]王磊著：《憲法的司法化》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第27頁；25頁。

[7]（德）古斯塔夫·拉德布魯赫：《法律智慧警句集》，舒國瀅譯，中國法制出版社2001年版，第8頁。

[8]2001年下半年，以最高法院關(guān)于山東齊玉苓案的批復(fù)為契機(jī)，對憲法司法化的研究成為憲法學(xué)界空前的熱點(diǎn)，出現(xiàn)了一大批以此為主題的論文。（因其太多，在此無法列舉，可參見當(dāng)時(shí)有關(guān)期刊）。實(shí)際上，在此之前也有學(xué)者就這一主題做了富有成效的研究，其中前引王磊著《憲法的司法化》一書及《中國憲法的司法適用性探討》（胡錦光，載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》1997年第5期）一文可為代表。

[9]童之偉：《“憲法司法化”引出的是是非非》，《中國律師》2001年12期。

[10][11]王振民：《法院與憲法：論中國憲法的可訴性》，載張衛(wèi)平主編：《司法改革評論》（第一輯），中國法制出版社2001年。

[12]《世界憲法全書》，青島出版社1997年，第826頁。

[13]劉向文、宋雅芳著：《俄羅斯聯(lián)邦憲政制度》，法律出版社1999年版，第39—40

頁。

[14]《北京大學(xué)法學(xué)百科全書—憲法學(xué)行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1999年版，第504頁。

[15]朱?；葜骸稇椃ㄖ辽希悍ㄖ沃尽罚沙霭嫔?000年版，第51頁：“憲法的最高法律效力與憲法制定權(quán)密切相關(guān)，”“憲法由人民制定是其產(chǎn)生最高法律效力的直接依據(jù)。”

[16][22]龔祥瑞著：《比較憲法與行政法》，法律出版社1985年版，第17頁；第18-19

頁。

[17]前引《憲法至上：法治之本》，第45頁。

[19]韓大元主編：《新中國憲法發(fā)展史》，河北人民出版社2000年版，第73頁。

[20]劉軍寧著：《共和·民主·憲政—自由主義思想研究》，上海三聯(lián)書店1998年版，第129頁。

[21]沈宗靈主編：《法理學(xué)》，高等教育出版社1994年版，第329頁。

[23]法域是指一國內(nèi)部各個(gè)具有各自獨(dú)特法律制度的地區(qū)。參見文正邦：《關(guān)于“一國兩制”的法哲學(xué)思考》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1997年3期。

[24]焦洪昌、唐彤：《論“依法治國”的憲法效力》，載《中國法學(xué)》1999年5期。

[25]參見王叔文主編：《香港特別行政區(qū)基本法導(dǎo)論》，中共中央黨校出版社，1990年版，第69頁；《澳門特別行政區(qū)基本法導(dǎo)論》，中國人民公安大學(xué)出版社1993年版，第96頁。轉(zhuǎn)自前引《論“依法治國”的憲法效力》一文。

[26]正因?yàn)槲覈鴳椃ㄐЯΥ嬖趨^(qū)際差異，有人主張有必要和實(shí)際可能制定出一部體現(xiàn)和確認(rèn)祖國統(tǒng)一，并鞏固統(tǒng)一成果的“大憲法”來，以作為大陸和各特別行政區(qū)均一體遵行、普遍實(shí)施的共同母法，從而改變現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》基本上（多數(shù)條款）不在特別行政區(qū)實(shí)施的狀況。參見前引《關(guān)于“一國兩制”的法哲學(xué)思考》。

[27]相關(guān)分析參見謝維雁：《程序與憲政》，載《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社科版）2000年4期。

[28]凱爾森認(rèn)為，法律的效力與實(shí)效是兩個(gè)不同的概念。法律的效力是指規(guī)范的特殊存在，意思是法律規(guī)范是有約束力的，人們應(yīng)當(dāng)像法律規(guī)范所規(guī)定的那樣行為，應(yīng)當(dāng)服從和適用法律規(guī)范。而法律實(shí)效是指人們實(shí)際上就像根據(jù)法律規(guī)范規(guī)定的應(yīng)當(dāng)那樣行為而行為，規(guī)范實(shí)際上被適用和服從。效力是法律的一種特性，而實(shí)效是人們實(shí)際行為的一種特性。（參見[奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年，第32頁、第42頁）埃德加·博登海默也認(rèn)為，“探究效力是力求確定，某項(xiàng)行為規(guī)則是不是被看作一項(xiàng)有權(quán)被遵守和執(zhí)行的法律規(guī)則”，而“實(shí)效涉及一項(xiàng)行為規(guī)則是不是在社會秩序中真正起了作用，它是不是被它的受件人遵守，并被公眾機(jī)構(gòu)執(zhí)行。”（見[美]埃德加·博登海默：《法理學(xué)—法律哲學(xué)和方法》，張智仁譯，上海人民出版社1992年，第310頁）

[29]（荷）亨克·范·馬爾賽爾，格爾·范·德·唐：《成文憲法的比較研究》，陳云生譯，華夏出版社1987年，第14頁。

[30]相關(guān)論述參見前引《法律效力論》，第43—48頁。

[31]周葉中主編：《憲法》，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2000年第1版，第349頁。

[32]關(guān)于憲法適用，目前有四種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)取廣義，認(rèn)為憲法適用“是指在社會

實(shí)際生活中的運(yùn)用，它主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）凡公民和國家機(jī)關(guān)都須遵守憲法；（2）憲法在司法活動中被適用?！保ㄇ耙稇椃ū容^研究》，第337頁）第二種觀點(diǎn)取狹義，認(rèn)為憲法適用“僅指司法機(jī)關(guān)對憲法的適用?！保ㄇ耙稇椃ū容^研究》，第338頁）第三種觀點(diǎn)是前兩種觀點(diǎn)的折中，即本文所采用觀點(diǎn)，相似的觀點(diǎn)還有：“憲法適用是一定國家機(jī)關(guān)對憲法實(shí)現(xiàn)所進(jìn)行的有目的的干預(yù)。它一方面是指國家代議機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)對憲法實(shí)現(xiàn)的干預(yù)?！薄傲硪环矫鎰t指國家司法機(jī)關(guān)在司法活動中對憲法實(shí)施的干預(yù)。”（前引《憲法》，第349頁）第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，“憲法適用”是指特定的國家機(jī)關(guān)，依照法定程序，具體運(yùn)用憲法處理違憲案件的專門活動。“（李龍：《憲法基礎(chǔ)理論》，武漢大學(xué)出版社1999年，第249頁）第一種觀點(diǎn)失之寬泛，第二種觀點(diǎn)和第四種觀點(diǎn)過于狹窄。

[33]謝維雁：《論憲法的司法化》，載《西南民族學(xué)院學(xué)報(bào)》（哲社版）2000年12期。

[34]前引《憲法基礎(chǔ)理論》，第63頁。

[35]關(guān)于憲法要具有科學(xué)性，可參見謝維雁：《憲法的適應(yīng)性問題研究》，載《社會科學(xué)研究》2000年1期。