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我國現行公共圖書館法人治理存在的問題

在我國，公共圖書館作為事業單位法人是國家和地方政府出資建設，這就意味著政府作為公共圖書館的建設者有權對公共圖書館的活動進行制約。然而在我國大部分地區的現狀是政府對公共圖書館實行全面的管理，公共圖書館也對政府部門產生依賴，不能獨立自主地實行組織的管理。針對公共圖書館存在的治理機制方面的問題，筆者簡要總結了以下幾個方面。2雖然我國的公共圖書館法正在建立的進程中，北京、深圳等省市公共圖書館都有本地區單獨的公共圖書館管理條例、規章和辦法等，然而這些地方的公共圖書館在規劃建設和管理機制方面上缺乏科學標準，呈現出無序管理狀態，這一切都亟待通過立法加以保障。2008年文化部將制定一部完整的公共圖書館法提上日程，但是，時至今日，只形成了《中華人民共和國公共圖書館法征求意見稿》，尚沒有確定一部完整的具有法律效力的公共圖書館基本法律。沒有立法對公共圖書館的保障就會產生公共圖書館的的地位模糊、管理不善和經費不足等問題，所以法制的建立是我們首要面臨的、亟需解決的問題。在我國公共圖書館的概念被定為“由國家中央或地方政府管理、資助和支持的免費為社會公共服務的圖書館”[5]。從這一概念中可以看出公共圖書館的建設者是國家中央或地方政府，這就導致政府對圖書館無所不管，包攬一切，而公共圖書館也對政府產生依賴，獨立性差，不能自主的管理館內重大事務，例如購書類別也須得到政府的批準等，這就模糊了公共圖書館的社會地位定位。同時，在政府的庇佑下，公共圖書館的競爭環境也出現弱化的局面，使得公共圖書館不能積極主動的進行創新服務，不能以讀者的利益為核心，模糊了公共圖書館的職能定位。我國公共圖書館現行的管理制度實行館長負責制，館長對圖書館擁有決策權、財務權和任免權等[6]。這種制度雖然明確了館長的法人代表地位和職責權力，明確了公共圖書館是具有法人資格的辦館實體，但是另一方面卻容易產生館長對圖書館事業不作為，不利于圖書館服務效率的提高；還容易造成館長對圖書館事業發展獨斷，濫用職權的現象，長此以往就會造成圖書館內部民主思想和民主機制的缺乏，不利于圖書館事業的發展。總之，館長負責制有利也有弊，我們要承認缺陷的存在，揚長避短，完善公共圖書館管理機制。據調查，我國大部分地區現行公共圖書館內部沒有建立起專門的監督約束體系，對圖書館館長和工作人員的監督主要依靠政府部門和上級主管單位，其約束僅靠各圖書館內部的管理條例和規章，顯然這是明顯不健全的。監督機制不健全就會導致圖書館內部腐敗和工作低效的產生。公共圖書館作為獨立的事業單位法人，其工作宗旨就是為讀者服務，沒有一個有效的監督約束機制就很難滿足讀者的需求，引起讀者的不滿，造成圖書館公眾失信的局面。上述問題的存在歸根結底是因為公共圖書館法制不健全、參與公共圖書館管理的各利益主體關系不明確、公共圖書館內部治理機制不完善。因此，要構建一個完善的公共圖書館治理機制就要針對存在的各種問題找到解決思路，進行改革，實現其可持續發展。

優化公共圖書館法人治理機制的措施

公共圖書館作為社會大系統中的一員，其法人治理機制是否完善決定著其發展進程。上文論述了公共圖書館存在的各種問題，這些問題的存在使公共圖書館不能有效地實現自身的社會價值。因此，筆者構建出一種新型的公共圖書館法人治理機制模型（如圖1所示），通過模型來闡述優化公共圖書館法人治理的一系列措施，以期完善其治理，實現其價值。政治學家告訴我們民意是使一個事物合法化的基礎。因此，完善圖書館立法的前提就是要確立圖書館在社會民眾中的地位，贏得公眾的尊重和認可。這就需要圖書館提供優質的服務，擴大立法宣傳力度，加強同社會各界的交流。完善圖書館立法建設的另一個重要條件，就是建立一個高素質的研究圖書館立法的專業隊伍，做好立法的組織領導工作，統籌各個地區發展現狀來制定一個普適性的法律規范，才能使公共圖書館走向法制化管理的軌道。最后還要借鑒國外圖書館立法的成功經驗，例如英國于1850年就頒布了《公共圖書館法》，這是世界上第一部全國性的公共圖書館法，后經幾次修改，不斷完善[7]。我們應結合我國國情，有選擇地吸取國外成功經驗，來完善我國圖書館的立法。公共圖書館處在社會大系統下，與其相關的利益主體有政府、上級圖書館、讀者和相關競爭者等。這些主體都在影響著公共圖書館的運作，只有理順情彼此之間的關系才能更好地完善法人治理。政府作為公共圖書館的建設者，為其提供經費來源，這就決定了政府在公共圖書館的管理體系中處于主導地位。這種主導地位主要體現在政府的“掌舵”職能中，即對圖書館實行宏觀管理，確定公共圖書館的各種發展戰略，制定其事業規劃，指導并協調各級圖書館之間的關系，做到統籌規劃，而不是事無巨細的管理，要做到政事分開，管辦分離。公共圖書館也要在政府的大政方針下對內部實施有效的組織與管理。公共圖書館作為事業單位，上下級之間屬于業務指導關系。上級公共圖書館應該本著普遍均等惠及全民的原則，協調地區之間的圖書館事業，對下級公共圖書館開展的業務進行指導，以建立覆蓋全社會的公共圖書館服務體系。借鑒國外的總館分館治理模式，上下級公共圖書館應加強業務交流，實現文獻資源共享，例如我國深圳實行“圖書館之城”的治理模式，加強了上下級圖書館的溝通和聯系，做到集中管理。讀者作為公共圖書館服務的對象，公共圖書館應本著全心全意為讀者服務的宗旨開展各項工作。讀者也應樹立納稅人意識，意識到自己是公共圖書館的所有者，理應得到優質的服務，當對服務不滿意時應該提出自己的意見，維護自己的權益。隨著知識經濟的發展，人們對知識的需求不斷增加，加上公共圖書館在館藏和服務方面的缺陷，各種提供知識服務的組織開始出現，其中包括各種民辦圖書館、私人圖書館和科技檢索中心等。例如號稱全球最大的中文網上實體書圖書館———青番茄圖書館，實行免費借閱、送還和上門服務等，這些服務內容比公共圖書館提供的服務質優，這就對公共圖書館造成一定的壓力。公共圖書館應及時改進自身管理和服務，并與競爭者進行溝通，爭取實現文獻資源共享，促使兩者和諧發展。鑒于我國單一的館長負責制存在的缺陷和國外對公共圖書館管理的有效措施及成功經驗，我們應對我國的公共圖書館管理機制進行變革，使其更有效率地運行。在此，筆者建議在公共圖書館館長負責制基礎上建立理事會[8]，理事會可以對公共圖書館內部的重大事務進行決策，館長領導館內人員執行，并對其進行管理，從而形成一個三級管理體系，即高級決策層—理事會、中級管理層—館內領導和基層執行人員。—理事會在公共圖書館法人治理結構中，重大事務的決策權由理事會來承擔。理事會成員由政府部門杰出代表、社會知名人士和館內重要領導組成[9]。理事會成員應由政府相關職能部門提名候選人然后經過館內工作人員選舉產生，成員在受聘期間需了解圖書館的使命、政策和服務內容，及時做出決策應對不斷變化發展的環境；理事會應對自己做出的決策負責，實行問責制。中級管理層作為公共圖書館的管理機構，具體負責館內日常運行與業務的管理，其成員包括館長及其副職。館長作為公共圖書館的法定代表人，一方面作為理事會成員參與理事會的決策，定期向理事會匯報館內運行情況，另一方面館長可以下達理事會的各種決策，領導館內人員執行理事會決策，為其工作提供便利和保障。基層執行人員即公共圖書館內基層職位的工作員工，分布在館內各個不同的部門，這部分人員作為館內工作的主體，是通過考試選拔程序產生的，其工作內容是執行管理領導層的決策，完成自己的工作任務，并與其他館員進行協作，發現圖書館內存在的問題并提出完善意見上傳領導層，不斷優化圖書館工作。綜上所述，公共圖書館的法人治理結構是一個金字塔形的三個層級的運行機制，理事會根據不斷變化的環境開會討論制定公共圖書館的戰略決策，下達中級管理層，由其領導基層工作人員執行決策。基層執行人員在執行決策后將問題反饋給中級管理層，中級管理層通過整合意見上傳理事會，以使理事會可以有效地監督并完善其工作。當遇到突發的嚴重危機事件時，基層工作人員可以通過“法約爾橋”[10]（意指在管理機構中遇到特殊情況時，可以跨越等級進行溝通，以保持信息傳遞的時效性），直接與理事會進行對話，確保理事會及時采取措施予以應對。如圖2所示，我們可以看出公共圖書館法人治理應是一個具有反饋機制的上下不斷溝通的運行機制。激勵約束機制可以刺激員工工作的積極性和主動性，一個有效率的組織一定有相應的激勵約束機制的存在，公共圖書館也不例外。公共圖書館應實施績效工資制，針對不同的崗位明確績效評價的標準和程序，刺激員工發揮個人潛力，提高工作績效，以使公共圖書館更好地為讀者服務。公共圖書館的監督機制作為法人治理不可缺少的環節，可以保證法人治理的有效性和科學性，可以發現問題不斷完善法人治理機制。按照監督主體的不同，筆者把公共圖書館的監督分為政府監督、上下級監督、專門監督和讀者監督等[11]。政府可以通過其職能部門對公共圖書館開展的工作進行監督發現問題予以批評指正；上級公共圖書館可以對下級公共圖書館進行工作業務的監督，在一個公共圖書館內部上級領導也可以對下級工作人員進行工作監督；理事會可以設立專門的監督委員會，對公共圖書館內部各項工作進行監督；讀者作為其服務對象有權利對其開展的各項服務工作進行監督，并提出意見。

本文作者：祝淑君工作單位：安徽大學管理學院