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一、公共組織理論

為了提高我國公共組織管理社會公共事務的水平，以有限的公共資源投入產出更多的公共產品和服務，就必須研究公共管理活動的主體。而對公共組織理論的研究恰恰是國內公共管理學界目前研究比較薄弱的一個領域，因此對公共組織理論的研究應該加以強調，以保證公共管理的有效實施。

(一)公共組織的基本理論

目前對于公共組織的內涵學界已基本達成共識，即公共組織是指以實現公共利益為目標的組織，它一般擁有公共權力或者經過公共權力的授權，負有公共責任，以提供公共產品和公共服務、管理公共事務為基本職能。［1］政府經過百年的發展演變，公共部門組織的管理更加廣泛，呈現出公共服務組織再造、公共部門組織變革、公共組織績效管理、公共組織領導能力的提升等多方面的特征。如今的公共組織理論研究的是公共組織性質、結構、設計方式、組織過程或組織行為、組織環境、組織變革與發展一類的組織問題。［2］

(二)公共組織領域的問題研究

在借鑒西方公共組織理論研究成果的基礎上，我國公共組織理論研究的重點是構建中國公共組織理論的基本框架。涉及公共部門的角色、公共部門戰略管理、公共組織中的領導、公共組織人力資源管理、公共組織信息資源管理、公共服務的績效管理以及公共組織文化等方面的主題。2011年1月1日至今，在CNKI上查詢涉及公共組織主題的文章共有242篇，其中行政學及國家行政管理類的占85篇，公共組織領域關注的問題主要有:

1．公共組織沖突

公共組織沖突主要是指以行政組織為主體的公共組織內部以及公共組織與外部環境之間的的緊張狀態。在公共管理領域中，長期缺乏一種能夠激發活力的沖突管理機制，這樣會抹殺公共組織的活力。我國關于公共組織沖突的研究比較缺乏，現階段看來，主要是對國外公共沖突管理概念、模型、策略等的介紹及引進。關于公共組織沖突的代表性的是齊明山等的《論公共組織沖突管理機制的嬗變》，他提出了和諧社會以協作為主導的三元公共組織沖突管理。朱玉芹和朱丹鳳的《公共組織沖突管理研究綜述》梳理和歸納了國內外關于公共組織沖突管理的概念、沖突過程模型、沖突升級模型以及沖突管理策略。

2．公共組織整合

現代社會是一個高度組織化的社會，社會公共事務的管理過程實際上已經成為一種組織活動的過程。張康之教授早在《論組織整合機制中的信任》一文中說到，“關于組織的宏觀理論研究應當集中在組織的整合機制上”。［3］在社會治理中，公共組織整合不僅包括內部的整合即公共組織之間、組織各部門之間以及部門內部各機構之間的整合。［4］楊艷在《公共組織整合機制與行政人格的塑造》一文中認為，公共組織整合是通過行政人員的行為實現的，它與行政人格的生成相伴而行，在權威、價格和信任三維有機的組織整合機制中，行政人員自我同一性與組織同一性達到有機統一。

3．公共組織的績效考核

公共組織及部門的績效管理是一種管理理念創新，一般而言，組織的績效包括投入、過程和產出三部分內容。標桿管理作為改進組織績效的有力工具，其應用領域不斷從企業向公共組織擴展，而標桿選擇問題一直是標桿管理中的關鍵。杜娟在《公共組織標桿管理選桿探新與實證研究》指出將組織有效努力程度作為標桿，以此剔出客觀條件差異因素的影響。張成福等在《公共組織及運行評價的國際經驗與啟示》中則這樣認為，對公共組織而言，運行過程的評價比“結果導向”的績效考核更為重要。卓曉寧以另一種觀點看待公共組織進行自我更新的績效變革，在《績效管理視域的文化再造———公共組織創新之路》中談到，重視績效管理是保證組織存續與發展的核心內容，同時較強的公共組織文化可以形成公務人員對組織的價值觀、行動準則和相應符號的認同，從而協調公務人員、政策受眾和利益相關者之間的相互關系，最終增進政策執行的效果。但上述的成績并不是說公共組織進行績效管理就是完美的，它也存在很多問題。隋欣在《公共組織績效管理存在的問題及對策研究》中進行的歸納，她還提出了對應的建議及對策。

4．合作治理研究

在如今經濟全球化、區域一體護化的大背景下，公共問題的跨界性和關聯性增強，作為對實踐的回應和思考，合作治理問題吸引了不少學者。在合作治理問題上，有很多優秀的文章，比如高建華《區域公共管理視閾下的整體性治理》、麻寶成《中國地方政府間合作的動因、策略及其實現》等等。鄒繼業和李金龍借助集群治理理論進一步加強促進地方政府間合作的機制，以避免區域合作者由于信息不對稱和不完全契約關系而采取的機會主義行為。［5］曹發軍在《大鄭州都市圈政府間合作問題研究》一文中指出，在我國現有的政治體制下，政府合作對于促進都市圈內城市間經濟融合的作用是無可替代的。區域合作的目的是達成組織間的共贏，但是由于合作理念、相關法律、組織機構和合作協調機制等方面的缺失，我國地方政府間的合作存在著很多問題，陳俊星的《我國地方政府間合作問題研究》對上述問題進行了分析。

二、政府改革與治理

現代社會的經濟生活蓬勃發展，擴展的社會的多元需求，這在客觀上要求政府加強公共治理體系的建設，通過不同治理模式與管理自主權的結合，滿足公眾的需求，提高政府的回應性。當前政府改革與治理領域關注的主要問題如下:

(一)關于政府職能轉變的研究

政府職能轉變是深化我國行政管理體制改革的重要任務，就目前而言，我國政府職能并未能實現根本性的轉變，因此，本部分主要關注政府職能轉變的方向及相關理論。遲福林在《以公共服務建設為中心的政府轉型》中指出，下一步改革的重點是以公共服務為中心進行政府轉型，確立民富優先的改革導向。［6］趙聚軍在《兩個平臺、四個支柱:略論構建服務型政府的前提條件》中提出了服務型政府建設的前提條件:較高的經濟發展水平和政府管理水平以及成熟的市場經濟、第三部門的全面成長、法治國家的建成和積極成熟的公眾，這更加明晰了政府進一步改革的方向。朱光磊注意到政府公信力的問題，《在轉變政府職能的過程中提高政府公信力》一文中他指出，要通過制度建設、政府建設、政策制定與管理創新、政府過程改善、提高溝通質量等五個層面進行改革，以此提高政府公信力。魏姝主要關注干部分類的改革，其《從控制到治理績效:中國黨政干部分類制度改革研究》一文就是對干部制度改革問題的探討，指出黨政干部分類改革應當向治理績效導向轉化。

(二)關于政府管理的研究

政府的存在就是要進行一系列的管理活動以達成政府的目標，對于政府管理的研究成果可謂是頗為豐富的，備受關注的有以下幾個方面:

1．網絡時代政府管理

這是一個改變政府管理環境和內容的時代，對信息和信息技術的掌控能力將成為政府管理的重要組成部分，學者們對網絡政府的研究也十分活躍。王繼榮的《網絡問政———互聯網時代的政府管理創新》中關注的是我國電子政務實踐的創新形式網絡問政。劉相謙、于清波的《網絡時代政府創新研究》分析了網絡時代政府管理面臨的機遇與挑戰。中國行政管理學會課題組在《以電子政務創新推進行政改革和政府管理創新》一文中提出了應在電子政務發展方式、資金項目管理、系統建設等諸多方面做整體性規劃，并通過電子政務系統的水平整合和垂直整合，落實國家重大戰略決策，同時還要解決好政府網站的管理，統一互聯網安全出口管理等問題。

2．政府責任公共性缺失

政府管理內在著公共精神品質和內涵，這決定其具有其他機構不可替代的生存空間和管理樣式，而現代政府管理的深層危機在于責任公共性的缺失。荀明俐的《政府管理責任公共性訴求的基本問題》一文就是針對現代社會責任危機的分析。他人文，政府管理責任公共性具有共存性、規范性與社會性的基本特質，其訴求實現了對多元個體性責任與同一的普遍性責任的雙重超越。

3．政府管理績效研究

在借鑒西方國家相關改革經驗在推進行政管理體制改革時，將“政府績效”的概念和政府績效管理的經驗介紹到國內，這引起各級政府及政府各部門的關注。王臻榮和任曉春在《我國地方政府績效模型的構建與分析》中構建了地方政府績效模型的一般形式和特殊形式，并對其分析，得出在能力轉化力為正的情況下，政府的績效才有可能提高，并且在公示政府績效的情況下能夠激勵政府提高其績效。吳建南、馬亮、楊宇謙在進行實證研究分析時得出，效能建設的本質是一項政府績效改進活動，其核心是政府采用和實施的一系列創新組合，其旨歸與服務型政府構建一脈相承。［7］為了在可持續發展訴求下推進公共部門績效管理，評估成為績效管理的關鍵環節，而第三方評估是政府績效管理的重要形式。徐雙敏在《政府績效管理中的第三方評估模式及其完善》中說到，第三方評估作為一種必要而有效的外部制衡機制，彌補了傳統的政府自我評估的缺陷，在促進服務型政府建設方面發揮了不可替代的促進作用。從另一角度對政府績效評估做探討的還有胡春萍的《地方政府績效評估信息來源的未來使用趨勢———基于德爾菲法的研究》，文中認為績效信息是政府績效評估的關鍵因素。

4．政府管理創新研究

中國政府管理創新是推進中國社會發展的重要影響因素，政府管理創新是指用新的思想理念和技術方法對管理系統進行改造與重構，促進管理系統的動態發展，達到不斷提高組織管理效能的目標的活動。竺乾威在《政府管理創新若干問題的思考》一文中探討了中國政府管理改革和創新面臨的一些主要問題，并認為對這些問題的認識影響著中國政府管理改革和創新的未來走向和發展。王燕萍在《探析政府管理創新及其當代思考》一文中從不同的角度分析了政府管理創新面臨的主要問題。王瀾明在《繼續推進政府管理創新進一步建設服務型政府》一文中指出，根據中央精神和新要求，對政府管理創新的研究應當首先著眼如何鞏固發展現有的成果，然后在此基礎上探索適應“十二五”規劃的要求，從而改進政府管理的新理念、新思路、新途徑、新辦法。

(三)關于政府改革的研究

在全球化變革的背景下，面對復雜多變的行政環境和持續顯現的治理危機，政府改革可謂是應對的唯一途徑，這也是各國政府的選擇。因此，我國政府必須深化行政體制改革，改革原有公共部門的管理模式，從而提高政府行政效能。李軍鵬在《論中國行政體制改革的總體戰略》中指出推進中國行政體制改革，必須制定行政體制改革的總體規劃。具體說來，應實施“三坐標的公共行政體制建構戰略”。即以滿足不斷提高的社會公共需求為軸心，分段建設公共服務型政府的建構戰略;以適應社會主義市場經濟發展與國際化進程為軸心，收縮干預權力、提高治理能力的法治政府與效能政府建構戰略;以適應社會主義民主政治發展為軸心，強化政治責任、拓展人民責任的漸進型責任政府建構戰略。薄貴利對此基本持相同的觀點，在《建設服務型政府必須深化行政體制改革》一文中他指出，建設服務型政府是我國行政體制改革的本本質要求。我國地方政府機構改革也是一個熱點問題，在“多元———參與”的當下，將多方參與的公共治理理念引入地方政府機構改革就有重要的實際意義，柳家富和張杰的《公共治理視角下我國地方政府機構改革分析》就對此進行了分析。

三、公共政策的理論與實踐

公共政策是隨著公共權力機關的產生而產生的，雖然它產生的時間不長，但是它的出現儼然代表了解決公共問題，達成公共目標，實現公共利益的一種重要力量，公共政策是科學的、理性的。制定和執行公共政策是政府管理的重要活動，對于公共政策的研究也是公共管理學的一個重要領域。近來，公共政策的研究途徑日益多樣化，政策研究的主題不斷拓展，當前值得關注的理論問題有:

(一)公共政策主體參與的研究

政策主體，是指在整個公共政策運行的周期中，在政策制定、執行、評估和監控上對政策過程乃至政策目標的實施上起直接或間接影響的個人、團體或組織。在現實生活中，公共政策要處理和解決的對象是社會問題或具有社會特性的問題。在處理這些問題時，決策主體會出于各種各樣的自身利益，直接或間接地參與公共政策的制定。金利和劉建國的《試析公共政策決策主體之間的政治互動》討論了決策主體之間的政治互動關系，并指出這種關系是最終公共決策形成的基礎。肖軍飛的《博弈決策視域下的精英與公民參與》在傳統的與公民隔絕的精英決策中融入了“將公民考慮進去”、“與公民一起工作”的新型決策模式。在承認公民參與有助于政策質量提高的基礎上，還必須正視目前公民參與政策制定的局限性，焦占勇的《公共政策制定中公民參與的作用及其局限性分析》一文對此進行了分析。公共政策參與主體多元化是大趨勢，在政策制定的過程中必須要協調各方利益，劉玉和馬樹顏的《淺析社團組織參與公共政策的幾個基本問題》指出了社團組織參與的必要性，吳先寧的《我國的黨際協作與公共政策過程》提出要加強對公共政策過程的黨際協商，以彰顯中國特色政黨制度的價值和優勢，回應時代和形式的挑戰。

(二)公共政策執行力的研究

公共政策執行力就是指在不斷變化的公共政策執行環境中，政策執行主體依據一定的理論、原則和模式，采取一定手段和方法，能動的利用各種資源，把公共政策轉化為預期目標的能力。公共政策執行力作為管理領域的新概念，它不僅決定著政策方案能否實現，以及實現的程度和范圍，也是衡量政策運行質量的重要指標。黃欣的《影響地方政府政策執行力的因素分析》認為影響地方政府政策執行力的主要因素有:政策本身因素、政策執行主體因素、政策目標群體因素、政策工具因素、政策資源因素、政策執行監控因素等。對提高地方政府公共政策執行力的措施事的有許菲的《淺析提高地方政府公共政策的執行力》和朱宇佳的《提高地方政府公共政策執行力的對策》。李莉和楊中衛的《政府公共政策執行力:內涵、困境原因與路徑選擇》剖析了我國政府公共政策執行力失靈困境的原因，同時指出了提升途徑。楊妮娜在《公共政策可行性研究與政策執行力改進》一文中從政策可行性研究的角度出發，提出公共政策執行力提升的路徑。孫楊杰的《從公共價值的視角看政府執行力的提升》認為公共價值的最高戰略原則和執行力的政府施政評價指標已越來越成為各國政府政策過程中的共識，因此要從實現公共價值的角度出發提升政府執行力。宋林霖和彭豐民注意到府際間政府的博弈選擇對宏觀政策實施結果的影響，在《橫向府際間公共政策執行博弈的困境》中是這樣描述的，橫向地方政府自主理性的微觀抉擇必然導致非理性的宏觀惡果。

(三)公共政策評價標準的研究

公共政策評估是政策分析的重要方面，是一種具有特定標準、方法和程序的專門研究活動。它是依據一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據。政策評估主體作為政策評估活動的核心，對評估結果具有主導作用，李曉寧在《淺談完善我國公共政策評估主體體系》一文中指出，當前我國公共政策評估主體體系存在著主體單一、獨立性不足及信息不對稱等問題，因此，要建立多元立體的政策評估主體體系，才能不斷提升我國公共政策評估的科學化和民主化水平。公共政策評估的核心是確立評估標準，李慶浩和蘇建寧在《論公共政策評估標準的價值取向———從“以人為本”的角度出發》一文中探討適合我國國情的科學有效的公共政策評估標準的實現方式以及以人為本價值取向的實現問題。楊存等的《公共政策評價核心指標體系構建的理論及方法》對公共政策評價指標體系構建的理論以及思路方法做出系統的梳理和總結，有利于明確構建公共政策評價指標體系的思路。公共政策實施前，進行社會穩定風險的評估成為逐漸受到重視的新課題，劉曉鵬的《試論公共政策的輿論風險評估》剖析了社會穩定風險的發生過程和不穩定因素的發生過程，提出其中的重要環節是信息傳播，重要因素是公眾輿論對政策產生的壓力，得出輿論風險是政策風險評估的核心問題。利用政策評估來判定政策的質量的好壞也不是萬能的，在評估時也會陷入困境，甚至出現評估失靈。周建國的《公共政策評估多元模式的困境及其解決的哲學思考》通過對政策評估模式發展的歷史考察，分析了政策評估模式由單一向多元轉變的邏輯以及多元評估模式的困境。繆曉慧的《試析我國公共政策評估“失靈困境”》分析了導致我國公共政策評估失靈的六大困境即信息困境、獨立性困境、關系困境、制度困境、人力與物力困境及技術困境。

(四)公共政策終結問題的研究

在理論上，政策終結是政策過程中一種常態活動，它是政策環境和政策屬性相互作用的結果。然而，在政策過程中會有許多阻礙性因素，致使政策終結活動難以開啟，政策終結少有發生，甚至終結的政策死而復生。范紹慶研究了政策終結啟動的障礙，在其《論公共政策終結的啟動障礙》中指出了政策終結的意義，并分析了公共政策終結的心理障礙、利益障礙、組織障礙、法律障礙、成本障礙和意識形態障礙。在另一篇《論公共政策終結的啟動標準》一文中，他提出了政策終結的啟動標準主要包括“政策目標的實現程度”、“政策資源的獲取能力”和“政策情境的變遷方向”等三個方面。

四、公共管理理論的發展趨勢

目前的公共管理研究有很強的實踐性，但不可忽視對其理論的研究，一般來講，理論研究都具有它的超前性。因此要對未來公共管理在一段時間里的發展提供理論上的指導，就要對其趨勢進行研究。然而，未來的發展趨勢并不是憑空出現的，它與當下的現狀密不可分，換而言之，就是以當前的研究熱點為基礎，結合其主要導向來看公共管理理論的發展趨勢。竺乾威在其《公共管理研究中幾個值得關注的領域》一文中進行了分析，他認為在當前及未來一段時間里，主要有三大問題是值得被關注的。一是體制和政府的職能問題，這個問題雖然已經研究了一段時間，但是卻一直沒有得到很好的解決。這包括社會和市場的成長問題以及我國政府運作的核心問題。二是提高領導能力的研究。領導能力是一個寬泛的概念，這是對各種因素共同作用結果的把握能力，就目前的狀況而言，地方發展好壞快慢在相當程度上與領導人的領導能力聯系在一起。三是加強基礎理論的研究。這個難度是最大的，一個理論哪怕是一個概念的建立都是非常重要的突破，但我國目前的現狀是鼓勵應用研究，而理論支撐的欠缺使得這些研究難以獲得實際效用。關于公共管理理論的創新，在《公共管理理論創新三題》一文中，陳振明、張成福等從不同的視角闡述了各自的觀點。陳振明認為，應該重視政府治理與改革的創新研究。他指出，當前我國政府治理與改革產生了大量急需解決的重大問題，這在客觀上要求我國構建新型的公共治理體系，從而適應經濟發展和社會變革的需要。因此，為推進我國政府治理變革必須加強政府治理與改革的創新研究。張成福認為目前要關注學科的核心問題，這些大問題有:公共行政中的公共利益導向;公共行政中的公共責任;公共行政中多重角色間的互動等問題。2011年在程度舉行的公共管理國際會議的主題是“公共管理未來模式與服務型政府價值取向”，參會議題主要是:政府問責和透明度，這部分論文主要探索問責制的經驗和做法以及對政府運作透明化的評論;公民參與治理，為給公民提供一個審議和協作的平臺，這部分主要重視對機構的改革研究;網絡與治理，信息技術的普及使網絡問題備受關注，這部分論文探討了政府績效和共享服務以及城市管理中的行政文化;非政府組織合作，這部分主要關注公共組織與非政府組織、私營企業、政府機構的合作，試圖探索新型合作組織的特征;公務員制度改革，這部分重點關注如何變革公務員領導的公仆價值觀;政府治理，強調了建設統一理論和組織模式的探索歷程;新公共管理，重點關注發展中國家出現的新公共管理理論和廣泛的全球化影響以及世界各國的新公共管理理論和實施新公共管理的挑戰。

作者：劉雅瑋工作單位：延安大學