導語：國企環境監管困境及解決措施一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]地方國企具有一定的行政屬性，在我國具有特殊的地位。中央環保督察組所披露的北海鐵山港案件，暴露出地方國企在環境監管方面存在缺乏自律環境管理、行政監管處境尷尬、環境社會監管缺乏實效、司法監管缺位等諸多問題。針對目前地方國企在環境監管方面的困境，可通過加強企業內部環境管理、完善行政監管、重視社會監管實效以及司法監管積極介入四個途徑加以解決。

[關鍵詞]地方國企；環境監管；內部監管；外部監管

一、問題的提出

2018年，中央第五環保督察組進駐廣西，收到群眾舉報反映鐵山港海港碼頭存在違規傾倒堆填、嚴重污染環境的情況。2016年7月第一輪中央環保督察期間，該問題也被群眾舉報過，但北海市核查后回復督察組，“手續齊全、不存在違規堆填傾倒”。據此，中央督察組到北海進行現場檢查發現，北海誠德鎳業有限公司（以下簡稱“北海誠德公司”）自2013年6月投產以來在未經行政部門批準的情況下，將80余萬噸廢渣堆填在北海的鐵山港碼頭的填海區域。廣西瑞德環保科技有限責任公司是利用處置誠德公司精煉爐渣的下游企業，以綜合利用為名，行違規傾倒之實，露天堆存的精煉爐渣約30萬噸。堆填區域的廢渣已經大面積板結，呈乳白色，明顯有鹽堿的析出，嚴重威脅到北部灣近海域的生態環境安全。此外，北海誠德公司的大股東為廣西壯族自治區國有資產管理委員會獨資的廣西北部灣國際港務集團（以下簡稱“北部灣港務集團”）。生態環境部后續公布的信息顯示，北海市環保局2012年以來，針對北海誠德公司廢渣污染問題累計下達整改通知和行政處罰文件多達20余份，鐵山港區政府2016年以來多次約談涉事企業。2017年，北海市環保部門將相關情況書面報告北海市黨委、政府，但并未對企業進行督促整改，反而在同年9月給予北海誠德公司的下屬公司產業扶持資金2968萬元[1]。最終該問題被中央環保督察組披露，造成了極其惡劣的社會影響[2]。該案件被環保督察組披露，反映出地方高行政職級、大經濟規模國企的環境監管出現了問題。前期的公眾舉報曾因政府不真實回函而不了了之，行政部門多次流于形式、缺乏實質的監管，未能切實解決問題。

二、地方國企環境監管困境

地方國企由地方政府或者地方政府的國資委獨資控制。在我國的體制下，地方國企具有行政職級。行政職級與控股地方政府或者國資委的行政職級相關聯。地方國企的環境監管，包括內部監管與外部監管。內部監管依靠國企環保理念的貫徹、環境政策的落實而實施。外部監管則由行政監管、社會監管以及司法監管組成。從鐵山港案件來看，大型地方國企缺乏自律的環境管理，內部監管無從談起。同時，社會監管、行政監管和司法監管組成的外部監管在現實中缺位或者缺乏實效。

（一）地方國企缺乏自律環境管理

地方國企由地方人民政府或者地方國有資產管理委員會獨資控股。鐵山港案件中的違法企業北海誠德公司的大股東北部灣港務集團持有公司51%的股份。北部灣港務集團是廣西壯族自治區資產管理委員會獨資的國企。因此，北海誠德公司在當地是高職級、大規模的國企。國企的一大重要作用，是履行社會責任。2020年11月的《企業社會責任藍皮書（2020）》顯示，國企社會責任發展指數連續12年領先于民營企業與外資企業[3]。國企對地方的社會發展，具有重大的貢獻。2018年廣西壯族自治區工信委、廣西企業與企業家聯合會的“2018廣西制造企業50強”排行榜當中，北海誠德公司以4514142萬元的年營業收入，位列第三[4]。北海誠德公司對當地財政創收有著重要的作用。北海市政府鑒于北海誠德公司對當地GDP的貢獻，對其監管手段不盡嚴格。過于嚴厲的監管手段，可能會導致該企業的生產經營受到影響，從而影響北海市的GDP。因此，這樣的環境下，地方國企的環境管理需要依靠內部自管。然而，企業追求營利，地方國企的環境自管缺失動力。一方面，追求短期利益，企業將環境產業結構政策、環境技術管理政策的落實，置于經濟利益之后的順位[5]。基于對營業利潤的追求，面對經濟利益與環境利益的權衡，國企的天平會向經濟利益傾斜。企業追求短期經濟利益的現實境況下，其自我環境管理難以實現。我國環境管理的立法關注環境的末端治理，對企業的環境管理也不例外[6]。當前的管理狀態是激勵性政策缺乏，環保守法成本高、違法成本低。另一方面，企業環境守法缺乏引導機制[7]。以間接引導為目的的行政監管執法機制欠完善，以直接引導為目的的企業守法激勵機制過于原則化，操作性不強。既追求短期經濟收益又缺乏守法引導的現狀下，國企自律性環境管理難言可觀。國企總體上就環境管理欠缺自律，其內部的環境監管亦是得過且過。董事長、總經理等高管是重經濟利益、輕環境保護決策的作出者，指望他們來實現國企內部的環境監管，自然不可行。同時，國企內部亦欠缺環境監管專員，無法及時發現企業的環境問題。事實上，即使存在環境監管專員，如果不處理好環境專員人事編制歸屬，這一負擔企業內部環境監管職責的人員，亦會因為國企的整體決策、董事等高管的壓力，陷入不敢監管的境地。由內部人員實施的環境監管，在企業內部不重視環境保護的情況下，具體存在的環境問題只能是“關起門來”解決，內部環境監管形同虛設。

（二）行政監管處境尷尬

地方政府缺乏環境監管的動力。《環境保護法》規定，地方政府對行政區域內的環境質量負責，地方環保部門負責該地區環境工作的統一監管。國企入駐地方，將對地方的社會發展提供較大貢獻。從前文提到的數據可知，北海誠德公司對北海市的經濟發展具有重要作用。對北海誠德公司的污染行為采取嚴格的監管措施，會波及北海當地的GDP。經濟考核指標向來是地方政府政績考核指標中的重要組成部分。監管涉及自身利益的情況下，地方環境管理會出現形式監管的問題。分稅制改革后，地方政府財政收入減少，財政支出增長，這樣的現實情況下，地方財政難免陷入困境。地方政府為緩解財政壓力，與企業聯動，吸引大型企業進入地方投資建廠，以獲取足夠的財政收入。企業能夠給地方帶來財政收入，對地方的發展有所助益。因此，地方政府對于企業是缺乏監管動力的。即便《環境保護法》第六條第二款①規定了地方政府的環境責任，但具體的政績考核指標還有待細化。過于原則化、抽象化的環境考核指標，實踐當中會導致地方政府存在“不犯錯、無責任”的心理，不利于環境監管工作的實際開展，對潛在環境事件的發生埋下隱患。同時，環保部門難以作為。從鐵山港案件披露的信息來看，環保部門自2012年起，多次對北海誠德公司下達過整改通知書、行政處罰書等文件，但均無法解決問題。直到2018年鐵山港碼頭傾倒堆填現象被環保督察組披露后，才切實得到解決。可以看到，在長達6年的時間里，環保部門的執法行為并不能切實解決北海誠德公司傾倒堆填損害生態環境的問題。雖然根據《環境保護法》《行政處罰法》《行政強制法》等法律的規定，對于損害環境的企業，環保部門可以作出責令停產停業的處罰決定，但在后續披露的案情里，并未看到環保部門依法實施強制措施。經濟與環境之間的關系是此消彼長的，發展經濟的同時，環境必然會受到影響。以環境保護為職責的環保部門，因此具有“反GDP”的性質。地方政府基于政績方面的考量，將地區經濟利益置于首位。而環保部門的人權與事權受制于地方政府，面對重大污染且涉及當地大型企業的情形，環保部門難以得到地方政府的支持[8]。存在地方政府限制的情況下，環保部門自然不能采取強硬的環境監管措施。同時，對地方國企的環境監管，環保部門還存在行政職級層面的壓力。鐵山港案件涉及的北海誠德公司由北部灣港務集團控股。北部灣港務集團由自治區國資委獨資管理，行政職級是副廳級，而地級市的環保部門的行政職級為正處級。環保部門對國企監管，存在“小管大”的局面。地方環保部門在實踐中迫于行政級別上的壓力，難以實施強有力的環境監管措施。監管措施缺乏實效性，導致環境污染行為無法得到遏止，環境損害持續發生。

（三）環境社會監管缺乏實效

從鐵山港案件披露出的信息來看，案件直到2018年才被中央環保督察組披露。2016年，群眾向中央環保督察組的舉報，因為北海市政府的不真實回復而不了了之。該次舉報環保督察組核實途徑是與地方政府的往來函件。在地方政府隱瞞真實信息的情況下，以公眾舉報、批評和建議等形式表現出來的環境社會監管，難以發揮實質效用。一方面，中央督察組進駐某個地區進行專項督察，基于督察組人員的有限，面對眾多的群眾舉報不可能一一現場核實。另一方面，地方政府面對督察組的發函詢問隱瞞真相，導致督察組對群眾舉報信息真實性的誤判。環境社會監管發揮實效，很大程度上依賴于政府部門的回應與配合。地方政府消極對待公眾的參與監管，社會監管則會表現無力。面對高行政職級、大經濟體量的地方國企，地方政府對社會環境監管的態度尤為冷漠。從鐵山港案例披露的信息來看，北海市政府對于環境非法損害行為的存在是知情的，但鑒于績效考核、利益驅動等原因，對非法損害環境行為監管不力。案件中的責任主體北海誠德公司是大型國企，從前文提及的數據可知，其是北海鐵山港臨海工業區中的重要企業，對北海市的GDP發展、政府財政創收具有重要作用。這樣的模式下，社會公眾向地方政府舉報環境違法行為，會因得不到地方政府的真實回應而缺乏實際效用。

（四）司法監管缺位

司法上對國企進行的環境監管，主要表現為環境公益訴訟。環境公益訴訟包括環境行政公益訴訟、環境民事公益訴訟以及環境刑事附帶民事公益訴訟。環境公益訴訟所保護的是社會公眾的生態利益，為嚴重破壞生態環境等損害公共利益的行為提供了司法救濟的途徑。然而在持續長達五六年的鐵山港案件當中，環境公益訴訟并未發揮作用。在生態環境遭受損害的情況下，無論是適格的行政部門、社會組織還是檢察院，均未能積極行使訴權。面對大型的國有企業，行政部門基于前文所述的原因，自然不會積極行使訴權，啟動環境民事公益訴訟程序。多數社會組織則是迫于資金不足、缺乏訴訟專業知識、搜集證據困難等原因，一般不具備起訴的物質條件。而檢察機關雖屬司法機關，不由地方政府領導，但在涉及地方重大經濟利益的情況下，主動介入監管并啟動司法程序的熱情不高。且《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第一條、第二十八條①的規定，檢察機關提起公益訴訟的前提是履行職責過程中發現污染環境侵害社會公共利益的行為。只要檢察機關履行職責未發現違法行為，就不具備啟動公益訴訟的條件。在鐵山港案件當中，還存在著行政機關怠于行使環境監管職能的現象。遺憾的是檢察機關未能積極履行職責、獲取案源，從而發起行政公益訴訟程序，以督促行政機關履行職責。實踐當中，檢察機關啟動公益訴訟程序，多是通過群眾提供的舉報線索或是其他部門移送的案件信息，其中群眾提供的線索是檢察機關主要的案件來源。在鐵山港案件當中，針對環境問題，社會公眾的信息反饋渠道聚焦于行政部門，而忽略了可以通過檢察機關發起公益訴訟的司法途徑。這也是檢察機關較少通過行政公益訴訟程序介入環境監管的原因之一。

三、地方國企環境監管完善路徑

地方國企現有的環境監管困境，有待從內部監管及外部監管兩個視域加以解決。內部監管層面，需要加強國企內部環境管理，嚴格落實環境政策、環境社會責任，設置環境督察專員。同時，外部監管層面的行政監管、社會監管實效機制有待完善，司法監管應當積極介入。

（一）加強國企內部環境管理

打破地方國企監管僵局，應從源頭上遏制企業實施違法損害生態環境的行為。遏制環境違法行為的實施，內部環境管理是關鍵。國企基于自身特殊的性質，關注的應當是長期利益而非短期收益。履行社會責任不僅包括經濟貢獻，還應當有環境保護的內容。2010年5月財政部的《企業內部控制應用指引第4號——社會責任》強調，企業應當建立環境保護與資源節約制度，防范環保投入不足。環境保護，是企業履行社會責任的重要組成部分。國企較之一般的民營企業，更應切實履行環境保護的義務，將環境保護與企業生產結合起來，切實嚴格按照《環境保護法》等法律的規定進行生產，嚴格落實“三同時”等基本環境制度。為加強國企的內部自管，還應當完善現有的守法引導性機制。行政監管執法方面，應當對部分較為原則性的規定加以具體化。落實行政處罰等監管執法措施的程序性規定，讓監管措施更具操作性。明確具體的行政監管執法措施，治理效果會更明顯。企業的違法成本高，會間接促進企業內部環境自我管理。同時，應當完善各類激勵性政策措施。對企業守法的環保補貼、環保獎勵等激勵性規定，應當具體化，以減少國企的守法成本，讓國企的環境守法得到適當的經濟支撐。在落實環境自律管理的前提下，應當明確國企內部的環境監管主體。存在環境監管困難的多為高行政職級、經濟體量大的地方國企，這類國企規模大，要實現良好的內部環境監管，可以由國資委在國企內部設立環境督察專員，環境督察專員的編制由國資委負責。企業的環境違法行為，會對作為獨資股東的國資委的長期經濟收益和社會聲譽帶來不良影響。國資委通過設立的環境督察專員，及時向社會公眾公布獲取的環境信息，從而進一步完善地方國企的信息公開，避免國資委與大型國企在生產經營過程中獲取環境信息滯后。環境的內部監管應當注重全過程的監管而非污染末端的治理，在企業生產的全過程中注重環境保護理念的貫徹落實，實現經濟效益、社會效益與環境效益的統一。因此，具體的環境監管也應當落實到企業生產的全過程當中。設立環境督察專員，是大型國企生產實現全過程環境監管的一大保障。

（二）完善行政監管路徑

地方政府層面，應當嚴格落實環境責任指標。《環境保護法》第六條強調地方政府的環境保護職責，規定地方各級政府對本行政區域內的環境質量負責。2016年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》提到，要進一步強化地方各級黨委和政府環境保護主體責任，將生態環境質量狀況作為地方領導班子的考核指標。可見，現階段政府環境責任，是改革中的一大重點內容。生態文明建設的大背景下，地方政府應當嚴格履行環境監管職責，在確保環境質量的前提下發展地方經濟。針對地方經濟發展可能嚴重損害地方生態環境利益的情形，要嚴格履行環境監管職責。同時，與環境考核指標相關的法律規定、政策規定應當具體化，具備可操作性。過于原則性的指標，容易導致地方政府只注重環境末端治理，對于不造成重大生態環境損害的行為不會采取嚴格監管措施。地方環保部門層面，一方面逐步實現省級環保部門對地市級環保部門的垂直管理，另一方面構建平等職級的環保部門與國資委間的溝通協調機制。目前環保部門的機構垂改下，縣級環保部門作為市級環保部門的派出機構，不再受縣級政府的行政領導。機構垂改僅僅針對縣級環保部門，不能排除市級政府對市級環保部門的干擾。環保部門受上級環保部門與本級人民政府的雙重管理，而人力、財力又受制于本級政府。環保部門夾在雙重領導者之間，面對環境損害行為的發生，扮演的更多是一種信息傳達者而非實際決策者的角色。在本級政府領導拍板之前，環境監管執法難以落到實處。逐步實現省級環保部門對地市級環保部門的垂直管理，是對地方環保部門獨立執法的切實保障。國企具有行政職級，是我國經濟體制下的產物，短期內取消并不現實。地方環保部門限于職級上的高低關系，面對大型國企的高行政級別，存在不敢嚴格監管的現象。在垂直監管的前提下，由省級環保部門來直接管理，可以避免行政職級上的不平等而帶來的監管效果不良的影響。地方環保部門面對行政職級高于本部門的地方國企，可以上報上級環保部門，由上級環保部門與管理國企的國資委進行協調，從而起到對地方國企的實質性監管作用。我國實施的中央環保督察機制下，中央環保督察組進駐某一地區，先行與該地區的省級環保部門對接。省級環保部門有中央環保督察組作為后盾保障，大大加強了與省級國資委協調機制的實效性。

（三）重視社會監管實效

2015年9月，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》指出，生態文明治理體系的完善，需要貫徹“共治”理念。“共治”理念的貫徹，社會公眾的積極參與十分重要。《環境保護法》第六條亦明確了社會公眾的環境保護義務。公眾參與環境治理，直接目的是保護生態環境，確保生態環境可持續發展。生態環境的好壞，關乎公眾的生產生活以及未來發展。社會監管的完善能夠彌補行政監管的不足，增添環境監管的多元化。在政策、法律均有明文規定的情況下，環境社會監管機制主要存在的問題是缺乏實效。公眾在實施了監管行為之后，無法實現所期待的目的。鑒于此，可從加強環境監管知識普及、發揮社會組織作用等方面來完善社會監管。首先，應夯實公眾參與監管的基礎。社會公眾了解相關知識后，監管路徑不明的問題自然得以解決。社會監管知識包括社會監管法律法規、社會監管途徑等內容。環境社會監管的法律法規包括《環境保護法》《海洋環境保護法》《環境信息公開辦法》等。我們國家對于社會公眾參與環境監管的立法相對完善，不足的是法律的普及不夠全面。此外，社會監管的途徑也應是環境監管知識普及的另一重點內容。為了保障公眾的環境信息知情權、檢舉權和建議權而建立的環境信息公開制度，拓寬了公眾參與環境監管的途徑。對環境違法行為的舉報，可以通過互聯網在政府部門的官方網站上向相應的政府部門反映問題。目前，針對環境違法問題，社會公眾多是向政府部門檢舉，在政府部門消極回應的情況下，缺失后續救濟途徑的了解。面對這一問題，可以加大向社會公眾宣傳環境公益訴訟法律制度的力度。在政府部門消極回應的情況下，可以將環境違法、行政部門消極不作為的信息向檢察機關反饋，為檢察機關啟動環境行政公益訴訟提供線索。其次，應當重視社會組織的作用。存在眾多社會組織的基礎上，如果能夠發揮社會組織在參與社會監管方面的作用，必定可以大大推進環境社會監管的實效。如何發揮社會組織作用，可以借鑒徐州市環保部門聯合社會組織的相關做法[9]。地方環保部門可以聯合高校、社會等方面從事環保活動的社會組織，建立合作機制，為環保社會組織進行環保知識普及、參與社會監管提供資源與平臺。社會組織向公眾普及社會監管知識，可以充分彌補行政部門人力方面的不足。此外，還應關注專門從事環境保護事務社會組織的作用，積極探索適格社會組織啟動環境公益訴訟的路徑。較多從事環境保護的公益組織缺乏啟動公益訴訟的資金及技術，地方環保部門在與社會組織聯動過程中，達成有效的合作，實現地方環境民事公益訴訟與環境行政監管之間的聯動，積極探索地方環境治理的先進經驗。最后，擴寬社會監管的途徑。目前，環境社會監管的實現，一般路徑是公眾發現環境問題后向政府部門檢舉。向政府部門檢舉之后，社會監管在現實意義上已到盡頭。檢舉之后的效果如何取決于政府部門如何處理。在鐵山港案件當中，對于社會公眾的舉報，北海市政府處理不當。究其原因，是涉及地方經濟利益的環境違法線索舉報，地方政府的處理結論，可能不會據實作出。因此，在屬地政府部門處理不當的情況下，應當構建社會公眾對接屬地政府上級部門的監管信息反饋途徑。這方面的信息反饋途徑，可以通過互聯網技術，建立環保舉報APP、環保舉報公眾號。公眾通過互聯網平臺反饋信息，多級環保部門均可接收，為社會公眾的環境監管行為發揮實效提供了一定的保障，一定程度上緩解地方保護主義下環境違法信息隱瞞的問題。

（四）司法監管積極介入

以環境公益訴訟為重點的環境司法，是近年來司法實務界關注的重點。2018年，全國檢察機關共立案辦理民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件[10]。為了讓公益訴訟制度在實踐中更具操作性，最高人民檢察院、最高人民法院先后頒布了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》《關于檢察公益訴訟適用法律若干問題的解釋》《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等司法解釋。這些文件的，讓公益訴訟介入環境監管具備操作性、可行性。司法監管相對于其他形式的環境監管而言，監管主體是國家的司法機關，代表國家的意志，具有權威性。司法監管介入地方國企的環境監管可以切實作用于不同的主體，如可直接對違法企業提起民事公益訴訟、對行政主體提起行政公益訴訟，具有其他形式的監管所不可替代的作用。以環境公益訴訟為表現形式的司法監管，可以通過以下途徑實現：通過訴前程序促使行政機關履行職能。環境公益訴訟介入處理與解決地方國企的環境監管問題，需要重視檢察機關的作用。檢察機關作為法律監督機關，依據《行政訴訟法》的規定，在行政機關存在怠于履職而致公共利益受損時可以啟動行政公益訴訟程序。行政公益訴訟程序包括訴前程序以及訴訟程序。目前實踐當中，檢察機關辦理的公益訴訟案件多采用訴前程序。在地方國企環境行政監管效果不佳的情況下，檢察機關通過公益訴訟的訴前程序介入，能夠積極發揮環境司法的作用，彌補環境行政監管的不足，督促行政部門履職。地方行政機關在面臨被司法機關起訴、陷入行政訴訟風險的境地下，會因為顧及行政績效、社會效應等方面的因素而履行職責。入選2020年最高檢“守護海洋”檢察公益訴訟典型案例的“防城港市污水直排污染紅樹林生存環境”行政公益訴訟案，便是通過訴前程序促使行政機關履行環境監管職責。若訴前程序無法解決問題，訴訟程序則是環境公益訴訟的最后保障。訴訟程序是檢察公益訴訟剛性的表現。向涉事行政機關發出檢察建議，仍無法解決其怠于行使職責的問題，檢察機關可作為原告，將涉事行政機關訴諸法院。在環境民事公益訴訟當中，檢察機關也應積極行使訴權。在行政機關、符合條件的社會組織怠于行使訴權時，檢察機關可以發出訴前公告。在訴前公告限定的時間內若行政機關與社會組織仍不提起訴訟，檢察機關則可作為原告提起環境公益訴訟。同時，可積極發揮82地方環保組織的作用，鼓勵符合條件的環保公益組織作為原告提起環境公益訴訟，從而參與到環境司法當中。社會組織提起公益訴訟時，檢察機關也可視情況支持公益訴訟，以發揮司法機關在環境司法中的作用。此外，要發揮環境司法的作用，還應當完善檢察機關的信息獲取渠道。良好的案件信息來源，是檢察機關積極發起公益訴訟程序的前提。要充分獲取案件信息，檢察機關應積極加強與其他行政機關之間的合作，共享關乎公共利益的案件信息。同時，向社會公眾普及公益訴訟知識，發揮互聯網征集案件信息的渠道作用，鼓勵公眾積極向檢察機關舉報相關案件。在大力發展公益訴訟的背景下，檢察機關可以探索建立專門的案件線索舉報APP或者微信小程序，為社會公眾參與環境監管提供便利。社會公眾信息獲取渠道的多樣性、主體的多元化，能夠為檢察機關獲取充足的案件線索來源帶來巨大幫助。

四、結語

高行政職級、大經濟體量地方國企的環境監管問題由來已久，采取內部監管與外部監管相結合的環境監管模式，能有效解決地方國企監管的困局。強調國企內部環境管理，從源頭上預防國企的環境違法行為，推動國企全面履行社會責任；完善行政監管機制，讓政府部門的監管能夠落到實處，避免行政監管流于形式；社會監管是環境監管的有效補充，社會監管主體的廣泛性、途徑的多樣性，能夠有效助力環境監管工作的實施；具有權威性的司法監管，具備其他形式監管所不具備的作用與效果。從多種形式的環境監管入手、實現多元共治的國企環境監管，對現階段地方國企環境監管問題的解決具有建設性的作用。

作者：李興確 熊超