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一、合同管理工作的重要作用和意義

（一）市場經濟發展的產物

隨著我國市場經濟機制的發展和完善，要求政府管理部門轉變政府職能，更多地應用法律、法規和經濟手段調節和管理市場，而不是用行政命令干預市場。市場經濟是競爭經濟，通過市場競爭國家從客觀上實現資源配置的最優化，從微觀上實現效益最大化。市場經濟也是契約經濟，合同則是市場主體最基本的行為，市場主客體的關系就是合同關系，主客體的權利義務通過合同明確，合同是界定市場主客體利益的重要依據。可以說市場經濟競爭機制的形成，是以合同秩序的健全為提前，沒有健全的合同制度，就沒有健全的市場機制。

（二）項目建設管理的核心環節

建設項目一般具有周期較長、涉及面較廣、內容繁多、一次性投資大等特點，如果不依照一定的規范規則操作，必然會導致項目管理的混亂。合同的作用就是把一個交易過程規范化，同時合同的訂立和履行均應符合法律法規的要求。合同也是一個交易法制化的過程，因此，合同管理的本質在于規范市場交易行為。合同管理是工程項目管理的重要組成部分，其本質和作用決定了無論是對承包商的管理，還是對項目業主本身的內部管理，始終是建設項目管理的核心。

（三）水利工程特殊屬性的內在要求

水利工程一般具有公益性的社會屬性，工程投資基本以政府投入為主體，水利工程建設的市場化程度和管理水平更能體現出政府管理的水平。水利工程一般還具有規模大、技術復雜、工期較長和投資多等特點，這就要求水利工程興建時必須按照基本建設程序和有關標準進行。水利工程的特殊屬性和特點要求其在建設過程中更需要發揮合同管理的作用。隨著多年來大規模水利工程的建設實施，水利工程建設水平不斷提升，水利工程合同管理的重要性也日益凸顯。

二、存在的主要問題

（一）合同管理意識淡薄

合同意識是市場經濟意識、法律意識、工程管理意識的綜合體現。從工程實踐來看，目前還存在合同簽訂較為隨意，招標后不重視合同審查等問題，往往導致一些合同要件缺失或者信息不準確等問題；合同簽訂后，在工程建設中遇到問題和爭議沒有按合同約定解決的意識，合同文本被束之高閣；工程建設后不能及時按照合同約定及時組織驗收等。水利工程建設中存在的以上諸多問題和現象反映出履約雙方依據合同履行建設管理職責義務的意識比較淡薄。

（二）制度體系不夠健全

當前與合同訂立關系緊密的招投標和政府采購已有了較為成熟的法律法規，但是合同簽訂后的有關管理政策法規還不完善，特別是水利工程建設領域執行期間合同管理相關的制度法規相對缺乏。例如水利工程建設合同履約監管、合同變更管理以及履約評價等沒有相關的制度依據；水利工程咨詢服務類的合同，目前尚沒有明確的驗收規定。

（三）合同管理不系統

合同是業主與承包商在實施工程建設過程中的一切行為的主要憑證，與工程建設相關的設計、施工、設備以及各類服務均通過合同實現目標，應該說合同管理貫穿水利工程建設管理各個環節各個方面。然而當前水利部門的機構職能設置里，沒有專門負責合同管理的對應職能機構，合同管理有關工作零散分布在不同的部門里，缺少以合同為基礎的監督管理機制。

（四）合同履約水平較低

合同是民事主體之間設立、變更、終止民事法律關系的協議，但是水利工程建設項目有著一定的特殊性，其委托方大多為政府委托授權的項目法人，一定程度上合同簽訂雙方的權利是不對等的。以水利工程施工合同為例，自合同簽訂后，業主和承辦單位應當按照合同約定各自履行職責義務。當工程建設過程中發生與合同約定不一致的內容，應當通過協商一致并變更合同相關內容后再行實施。而實際情況往往是在實施過程中的變更變化在合同變更中體現得較少，反映出合同履約水平較低。

三、合同管理與水利建設管理各環節的關系

（一）招標采購

《中華人民共和國民法典》規定合同是民事主體之間設立、變更、終止民事法律關系的協議，當事人訂立合同，可以采取要約、承諾方式或者其他方式。要約是希望與他人訂立合同的意思表示，其中要約邀請是希望他人向自己發出要約的表示。拍賣公告、招標公告、招股說明書、債券募集辦法、基金招募說明書、商業廣告和宣傳、寄送的價目表等為要約邀請。這就說明，招標采購是以要約方式訂立合同的一種方式。招標與投標作為水利建設工程的市場交易過程，其實質應是一種公開、公平、開放式的簽定合同的方式，招投標過程就是水利工程合同談判與簽訂的過程。招標采購的目的是訂立合同，合同簽訂后的履約與執行情況才能真實體現招標采購的效果，才能依此實現工程建設質量、投資和工期控制的目標。

（二）投資計劃

水利是國民經濟和社會發展的基礎和命脈，水利工程是國民經濟基礎設施的重要組成部分，也是水利經濟的載體。保障水利建設有穩定的投資來源，是經濟穩定、持續和健康發展的需要。據水利部公布的2019年全國水利發展統計公報顯示，從2007年以來，全國水利固定資產投資完成情況呈跨越式發展態勢，特別是2017年當年完成投資就達7000億元。如此龐大的投資規模，如何準確計量投資完成情況,，如何評估投資的成效，對投資決策有著重要意義。當前，投資統計主要由計劃部門依據形象進度測算，缺少具體的計量依據，數據準確度有一定的偏差。如果完成投資情況與合同價款計量緊密銜接，建立在合同價款支付基礎上形成的完成投資則更為真實準確，可以為投資決策提供更為扎實的依據。

（三）驗收工作

依據《水利工程建設項目驗收管理規定》，水利工程建設項目驗收，按驗收主持單位性質不同分為法人驗收和政府驗收兩類，法人驗收是政府驗收的基礎。工程建設完成分部工程、單位工程、單項合同工程或者中間機組啟動前，應當組織法人驗收。其中合同工程完工驗收是為了完善合同管理而新增加的內容。在工程實踐中，合同工程與單位工程（分部工程）驗收兩者之間該如何銜接在驗收中容易產生混亂。在《水利水電建設工程驗收規程》（SL223-2008）中規定，當合同工程僅包含一個單位工程（分部工程）時，宜以單位工程（分部工程）驗收名義結合合同工程完工驗收一并進行，但應同時滿足相應的驗收條件。對于一個單位工程（分部工程）包含若干合同工程或者一個合同工程包含若干單位工程（分部工程）的情況，則需要分別組織單位工程（分部工程）和合同工程完工驗收。因此，筆者認為但凡涉及有合同的，合同工程完工驗收是必經環節。

（四）合同變更與設計變更

水利工程一般具有投資規模大、涉及面廣以及公益性強的特性，決定了水利工程具有施工情況復雜、不可確定因素多和管理困難多等特點，這些特點導致在工程實施過程中設計變更的情況在所難免。設計變更往往會對工程質量、工期以及投資效益產生影響，因此水利主管部門高度重視設計變更工作。2012年水利部印發了《水利工程設計變更管理暫行辦法》，使水利工程設計變更工作得到了有效的規范和加強。一個水利工程的實施，合同范圍內的設計變更必然導致合同的變更，但是導致合同變更的因素不一定是設計變更，但凡有導致業主與承包商權利義務發生變化的情況發生都應在合同變更中體現。目前尚沒有專門的水利工程合同變更制度辦法。因此，制定適應水利行業特點的合同變更管理辦法十分必要和迫切。

四、加強合同管理工作的幾點建議

（一）加大基層人員培訓力度

水利工程建設主體大多為縣級水利部門，這一層級建設管理人員的建設管理和合同管理能力直接影響到水利建設管理水平，關系到水利投資效益的發揮。因此加強基層人員合同管理培訓，增強合同管理意識，提高合同履約水平，不斷提升合同管理能力意義重大。

（二）完善水利工程建設合同管理制度辦法

根據水利工程建設自身特點，逐步建立和完善水利工程建設合同管理制度辦法十分必要。首先應當根據發展需要設立主管合同管理的部門，統籌協調合同管理各項工作。其次是研究制定和完善水利工程建設合同管理相關制度辦法，如水利工程咨詢服務類合同驗收、合同變更管理以及合同履約評價等。

（三）建立合同執行情況跟蹤常態機制

工程建設管理的核心是質量、工期和投資的控制，具體到每一個工程其核心內容均應通過合同來實現。水利工程的公益屬性決定了它的投資以政府投資為主體，水利工程建設質量和投資控制關系到政府投資效益的發揮。因此，水利工程在建設過程中是否依照合同約定執行，是否實現了對工程質量、工期和投資的控制，是水利行業建設管理監督的重點。

（四）加強合同履約評價及其成果運用

為保障履約評價結論的真實客觀，為后續成果運用提供扎實基礎，履約評價應建立在合同履約過程中的日常管理中。為使評價工作規范有序，水利行業主管部門應制定適應本地區特點的統一的評價標準，日常評價以項目法人自評為主，行業主管部門可以不定期開展第三方評價。履約評價的成果應與招投標相銜接，以“獎優罰劣”的方式予以體現。長此以往，逐步達到凈化市場環境，提高資源配置效率，實現水利行業建設市場良性發展的目標。

五、結語

市場經濟是競爭、誠信的經濟，在市場經濟條件下，合同是實現商品交換的重要手段，是維系主客體關系的基礎和紐帶。以政府投資為主體的水利工程，在工程建設管理中加強合同各環節的管理，提高資源配置效率是水利行業主動適應市場經濟發展要求的應有之義。

作者：賈燕