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一、科技創新體系、制度和政策完善

科技創新體系、制度和政策完善，是我國提高自主創新能力和建設創新型國家的重要保障。科技創新體系、制度與科技政策息息相關，而科技政策則可以理解為“促進科學技術發展以及用科學技術為國家目標服務而采取的集中性和協調性措施，是科學技術與國家發展的有機結合”［1］32。我國相關法律、政策和重大規劃等確立了科技政策的導向，指出應通過科技創新體制完善和科技體制改革，推進我國創新體系建設和技術創新活動。例如，2007年修訂的《科學技術進步法》第2條規定的我國科技政策指導方針是，“國家堅持科學發展觀，實施科教興國戰略，實行自主創新、重點跨越、支撐發展、引領未來的科學技術工作指導方針，構建國家創新體系，建設創新型國家”。《國家中長期科學和技術發展規劃（2006—2020）》則指出，“必須把提高自主創新能力作為國家戰略，貫徹到現代化建設的各個方面，貫徹到各個產業、行業和地區，大幅度提高國家競爭力”。我國“十二五”規劃綱要指出，要“完善科技創新體制機制。深化科技體制改革，加強科學研究與高等教育有機結合，建設國家創新體系，強化基礎性、前沿性技術和共性技術研究平臺建設，加強軍民科技資源集成融合，推進各具特色的區域創新體系建設，鼓勵發展科技中介服務，深化科研經費管理制度改革，完善科技成果評價獎勵制度。重點引導和支持創新要素向企業集聚，加快建立以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系。”在黨的十七大報告中，總書記明確指出，要“深化科技體制改革，優化科技資源配置，完善鼓勵技術創新和完善鼓勵技術創新和科技成果產業化的法制保障、政策體系、激勵機制、市場環境。實施知識產權戰略，充分利用國際科技資源，進一步營造鼓勵創新的環境．努力造就世界一流科學家和科技領軍人才，注重培養一線的創新人才，使全社會創新智慧競相迸發、各方面創新人才大量涌現。”2011年“兩會”政府工作報告指出，要大力推進科技創新，堅持自主創新、重點跨越、支撐發展和引領未來的方針，完善科技創新體系和支撐政策。科技體制改革是進一步激發創新活力，推進科技進步與創新的重要手段。總理在2011年《求是》雜志中撰文指出：應實施知識產權戰略，激發全社會創新活力，依靠科技創新經濟社會發展方式。加快科技發展必須深化科技體制改革，尤其需要在科技管理體制、決策體制、評價體系以及科技系統組織結構、科技人事管理制度深入推進改革，建立與社會主義市場經濟體制相適應的現代科技體制。在2011年9月下旬達沃斯論壇與企業家座談中，總理則指出，應大力推進科技改革，其實質在于解決科技與經濟兩張皮的現象，實現以企業為主體，產學研相結合。我國科技管理體制改革的一個重要方向是逐步擺脫主要依靠行政手段管理科技工作的狀況，重視市場機制的作用，激發科技創新活動，加強科技人才培養并優化配置科技人才。同時，逐步建立科技管理與知識產權管理有效融合的新型科技管理體制，確立科技管理中的知識產權導向機制也是未來科技管理體制改革的重要方面。科技管理體制不僅關系到我國整體的“科教興國戰略”的實現，也直接關系到我國企業科技創新，因此也是建立適應企業技術創新與知識產權戰略的法律保障體系的重要組成部分。總體上，我國科技管理體制改革需要建立以市場機制為基礎，以激勵創新和知識產權保護與管理為重點的模式。

（一）建立有利于科技人員流向企業的政策和制度機制

科技人員作為重要的人力資源和人力資本，是實現企業技術創新的主體。企業科技人員特別是創新性強的科技人才的數量、結構和狀況在很大程度上決定了企業技術創新的成敗。從我國從事研究開發的研究人員在勞動力中所占的比重看，盡管絕對數量不低，但與發達國家相比相對數量非常落后。西方國家從事研究開發活動的科技人員大都來自于企業，由于企業面向市場經濟第一線，研究開發成果能夠緊跟市場行情，從而能夠比較好地實現技術創新。在科技體制和科技資源配置方面，我國科技資源配置存在不合理現象，特別是企業科技人才比重過低。據統計，我國科技工作者280多萬人，其中高級科技人才90％以上分布于高校和科研院所，只有7％分布于企業。再從企業研究開發人員所占比例來看，我國企業研究開發人員所占比例在企業職工總數中所占比例相當低，以2006年國有大中型企業為例，當年比例為1．63％，而發達國家相應比例則為8％～20％，甚至達到30％［2］231。結果，每年的科技成果只有30％左右來自于企業。這樣的科技資源配置和科技成果產出結構，很容易造成科研與生產脫節、研究開發技術與市場脫節、研究開發成果難以及時轉化為生產力、科技成果實施效率低下等缺陷，不利于促進企業技術創新，不利于從根本上解決經濟科技兩張皮問題。又據武漢市政協科教文衛體委員會和武漢市知識產權局調研提供的數據，武漢地區科技人才集中于高校和科研院所，2006年高校38579人，占45．7％，獨立研究開發機構11631人，占13．8％，工業企業34272人，占40．5％。在企業技術人員分布方面，地區之間也存在很大差異。以對廣西壯族自治區企業的抽樣調查為例，2008年該區代表性企業技術中心科技活動人員平均179人，其中研究開發人員96人，擁有高級技術職稱者18人，擁有博士學位者僅1人［3］。在國家創新研究的項目中，面向企業的比例偏低，這在一定程度上也是由于科技人員在企業的比例偏低造成的。未來科技體制改革的思路之一，應是建立鼓勵科技人員向企業流動的政策、制度和機制，從源頭上保障企業獲得科技創新資源。早在2006年，中共中央、國務院《關于實施科技規劃綱要增強自主創新能力的決定》即指出：要繼續推進科技體制改革，充分發揮政府的主導作用，充分發揮市場在科技資源配置中的基礎性作用，充分發揮企業在技術創新中的主體作用，在實踐中走出中國特色自主創新道路。2010年國務院《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》也要求，“建立科研機構、高校創新人才向企業流動的機制，加大高技能人才隊伍建設力度”。為此，需要完善企業科技人才成長環境，建立和完善科技人才和管理人才的培養機制、激勵與獎勵機制、利益分配機制和人才流動機制。具體而言，應特別重視以下對策：第一，改革現有科技管理體制，特別是科技人才管理體制，建立有利于向企業流動的科技人才政策體系和制度。進一步深化應用開發類科研機構企業化轉制改革，鼓勵和支持其在行業共性關鍵技術研究開發與推廣應用中發揮骨干作用。第二，加強對企業科技人才培養的力度，健全企業科技人才培養機制，根據企業技術創新、技術改造、技術引進、產業轉型升級等需要，加強對新技術、新產品、新工藝、新材料等創新活動的研究，提升科技人才在企業生產經營戰略實施中的地位。第三，建立企業科技人才的激勵機制。例如，對在技術創新、技術改造、技術引進以及完成國家和地方重大科技計劃項目中作出突出貢獻的企業科技人才實行重獎，探索激勵企業科技人才投身于科技創新的路徑和方法，對完成國家科技計劃和重大專項人才采取重點措施保障計劃的完成。以企業科技人才激勵措施為例，根據調研的情況，目前我國很多企業對科技人才未予足夠重視，科技人才的收入與其對企業的貢獻不成正比，分配和激勵制度不夠合理，影響了科技人才從事創新的積極性。為此，需要探討對企業在創新活動中作出重要貢獻的科技人員采取的激勵創新措施，如晉級、技術職稱聘任、收入分配等方面建立長效激勵機制。第四，建立企業科技人才考核評價制度，將考核評價的情況與科技人才的職稱、工資待遇等結合。

（二）建立企業科技創新組織與運行機制

在我國，企業科技創新人員的缺乏直接影響了企業創新活動的開展和技術創新的實現。同時，企業缺乏高效運轉的研究開發機構和創新部門，沒有建立起促進創新的運行機制，也是當前我國很多企業缺乏自主創新能力，技術創新成效不佳的重要原因。特別是就一些國有大中型企業來說，隨著我國經濟社會發展，其科技創新隊伍、技術儲備與創新機制反而落后了。例如，在減員增效中一些企業向研究開發部門開刀，研究開發機構和人員不僅沒有強化或充實，反而遭到削弱。由于創新特別是原始創新活動面臨的風險大、周期長、投資高，加之企業科技創新人員和研究開發經費不足，很多企業不大愿意投入自主創新活動，而是熱衷于直接購買設備和技術，甚至認為獨立研究開發不如爭取科研經費購買國外設備和技術快，直接購買產生的收益更大。其結果是，大量企業采用的是國外進口技術、設備、儀器儀表等，對組建創新機構、投入創新資源和培養創新隊伍興趣不大，從而缺乏健全的創新組織體制和創新運行機制。這必將嚴重制約我國企業整體技術能力的提高，從長遠來說將危及我國經濟安全和可持續發展，不利于實現建設創新型國家目標。為此，建立企業科技創新組織與運行機制是當務之急。其中，企業科技創新組織以適應市場經濟體制為基本原則，以建立創新中心、研究開發中心、工程中心等為具體表現形式；企業科技創新運行機制則應以建立開發新技術、新產品、新工藝，擁有具有自主知識產權的核心技術，實現技術創新，提高技術能力為目標，以激勵創新的制度和政策為基礎，以創新組織為依托，以科技創新資源和人才隊伍為保障，以創新文化建設為精神支柱的內在有機聯系、相互作用的系統。

（三）進一步改革我國科技管理體制，建立科技

管理體制的技術創新與知識產權導向機制，強化企業在科技創新中的重要地位黨的十七屆五中全會指出，要“深化科技管理體制改革，優化科技資源配置，完善鼓勵技術創新和科技成果產業化的法制保障、政策體系、激勵機制、市場環境”。我國科技管理體制改革涉及科技管理組織、科技資源分配、科技成果歸屬與利益分配、科技成果商業化與產業化、科技管理制度與政策、創新激勵與科技創新環境等諸多內容，其中重點應是消除計劃經濟體制下科技經濟兩張皮、忽視科技成果的知識產權確權與管理、企業在科技創新中重要的地位沒有受到應有重視的弊端，建立科技管理體制的技術創新與知識產權導向機制，強化企業在科技創新中的重要地位。一方面，科技管理體制中應改變過去那種單純的成果管理模式，將科技管理與技術創新和知識產權管理緊密結合起來，實現科技管理與知識產權管理的有效融合，在科技管理中引入知識產權管理理念和內容，以技術創新目標為指引，通過有效的知識產權管理促進科技創新主體的科技成果及時獲得知識產權，實現技術創新目標。另一方面，科技管理體制改革需要大力加強企業在我國科技創新中的地位，使企業真正成為科技創新的重要主體。這就要求科技體制改革應重視以下幾項內容：一是建立科技創新人員流向企業的機制，對此前面已作論述，在此不贅述；二是建立企業科技創新的激勵機制，以此激發企業科技人員和全體員工投身于科技創新的積極性；三是在科技創新政策上，將其與知識產權制度與政策掛鉤，尤其是在科技管理制度中融入知識產權管理的內容，避免科技政策、科技管理與知識產權脫鉤的現象；四是將企業視為科技創新的重要主體，在國家科技中長期計劃、國家科技創新計劃、國家重大攻關項目，以及涉及財政、金融、投資、貿易、稅收等政策和制度中，充分體現樹立企業科技創新重要主體的思想。

二、知識產權公共政策的完善

知識產權公共政策屬于國家創新系統中的重要組成部分，也是國家創新政策的重要內容。關于知識產權政策的內涵，有學者認為，從狹義的角度看是指通過對知識產權制度的調整來影響個體的行為決策，實現對效率的改進或者協調利益沖突。廣義上則可以將知識產權權利行使產生直接影響的各種政策措施看成知識產權政策［4］38－39。還有學者則將知識產權政策從知識產權制度體系結構的角度加以劃分，即分為法律形態的知識產權政策和非法律形態的知識產權政策，其中前者是以法律規范性文件的形式體現出來的制度安排，如法律法規、司法解釋、規章、條例等，具體體現于知識產權法律制度和其他法律中的知識產權條款，后者是指知識產權法律形式以外的涉及知識產權創造、保護、管理和運用進行指導和規制的配套措施，如政府出臺的與知識產權有關的遠景目標。知識產權公共政策應從后者的角度加以認識，即“政府為實現與知識產權相關的經濟社會目標而對知識產權創造、保護、管理、運用進行指導和制約的各種社會政策的總和，它通常表現為一系列的規定、規劃、計劃、措施、項目及戰略等。”［5］筆者認為，上述對知識產權政策的理解是妥當的。具體言之，知識產權公共政策包括了對知識創新成果的產權界定和保護政策，市場競爭和管制政策以及涉及激勵知識產權創造、促進知識產權運營的各類稅收、財政、金融政策等。

知識產權公共政策之所以具有必要性，是因為知識產權法律制度對知識產權法律關系的調整、對市場經濟關系的調整具有一定的局限性，需要由知識產權公共政策予以彌補。一般而言，調整市場經濟關系的手段有法律制度調控手段、政策調控手段和權力調控手段，由于市場經濟是法制經濟，人們一般主張盡量限制行政干預和權力調控。但是，法律制度對經濟關系的調整存在一定的滯后性，加之法律制度在實施中因受多方面因素制約而難以達到理想的效果，公共政策調整輔之以一定的權力調控規制市場經濟關系就具有必要性［6］168。從這一原理看，知識產權公共政策也存在必要性。當然，知識產權公共政策與知識產權法律制度并不是孤立的，二是具有一脈相承的關系。總體上，知識產權公共政策屬于知識產權政策的范疇，它最終需要通過知識產權法律制度加以固定和實現。另一方面，知識產權公共政策對知識產權法律制度運行具有重要的指引和保障作用，一定時期的知識產權法律制度也可以說是知識產權公共政策的體現和反映。當然，兩者畢竟屬于不同的范疇和概念。知識產權公共政策還與知識產權戰略具有內在的聯系。有學者甚至認為，所謂知識產權戰略，就是“公共政策的法治化和法制的公共政策化的共同過程。知識產權戰略的興起是主權國家（政府）在全球化時代新角色的重要表現。這一角度就是政府作為主權者在全球化條件下，出于國家利益而對傳統私的財產權利的干預和調整”［6］2。從知識產權戰略的角度理解和研究知識產權公共政策，可以更深入地認識知識產權戰略的目標以及知識產權公共政策在實施知識產權戰略和技術創新方面的重要地位。知識產權戰略作為公共政策的法治化與法制的公共政策化，其對于實現知識產權公共政策具有關鍵作用；與此同時，知識產權公共政策也是實現國家一定時期的知識產權戰略的重要指引和保障，一定時期的國家知識產權戰略的目標、內容和戰略重點通常在知識產權公共政策中得以體現和規范。正是在這一意義上，我國有學者提出知識產權戰略的實施需要“三個統籌”：統籌知識產權各領域的公共政策，使知識產權制度成為一個整體性較強的制度，消除法律制度、管理制度和其他制度的矛盾；統籌知識產權與其他各領域的公共政策，建立知識產權制度與創新、貿易、公共衛生、市場競爭等領域政策的體系化和有機統一，發揮知識產權制度在其他領域的積極作用；統籌國內知識產權制度與知識產權領域的外貿外交政策，將有利于中國發展的知識產權制度建設成果轉化為國際規則［6］169－170。這幾方面的統籌，能夠真正使知識產權制度通過戰略性地運作而在國家的經濟社會各個領域發揮其獨特的作用，實現“知識產權強國”之目標。

基于知識產權政策在我國知識產權戰略實施和知識產權事業發展中的重要地位，《國家知識產權事業“十二五”規劃》提出，健全知識產權政策體系是重點工作之一。為此，需要“加強產業、區域、科技、貿易、競爭政策與知識產權政策的銜接。利用財稅、金融、科技、貿易等政策杠桿，促進知識產權創造和運用。制定適合戰略性新興產業和傳統產業重點領域發展的知識產權政策，引導創新主體搶占相關產業的知識產權戰略制高點。加強科技創新知識產權管理能力和政策體系建設，健全國家科技計劃和國家科技重大專項知識產權管理制度以及行業知識產權工作機制”。該規定揭示了知識產權政策豐富的內涵，特別是其與國家相關政策的密切聯系，為提高我國知識產權政策水平，充分發揮其在推進知識產權事業中的重要作用提供了指引。當然，知識產權戰略除了與知識產權公共政策這種密切關系外，還與國家的創新政策、發展政策以及其貿易、文化、教育等政策密切相關，尤其是國家的創新政策與知識產權戰略之間具有高度的融合性，國家創新政策可以在一定程度上彌補知識產權制度和知識產權戰略實施對創新激勵的不足，通過作用于外部競爭，促使創新主體利用知識產權制度以創新為先導獲取競爭優勢。在這個意義上，知識產權戰略的實施既需要與知識產權公共政策結合，也需要整合知識產權法律制度、國家創新政策和發展政策，以知識產權法律制度為依托，立足于對知識產權這一私權的保護，維護知識產權制度需要保障和實現的廣泛的公共利益，這就需要建立融知識產權制度與公共政策、創新政策、發展政策于一體的一體化的國家知識產權制度與政策體系，其中最重要的則是建立技術創新與知識產權戰略融合的法律運行機制。這一點在地方性的知識產權政策性文件也有體現。例如，云南省科技廳、知識產權局2001年聯合的《關于進一步加強知識產權工作促進技術創新的若干意見》指出：要創造條件建立知識產權體系，使知識產權既是技術創新的指標體系、評價體系，又是技術創新的法律保護體系、政策保障體系。從以上論述可以看出，建構和完善知識產權公共政策也是推進我國技術創新與知識產權戰略實施的重要保障。當前我國知識產權公共政策總體上還存在內容不夠協調、體系不夠完善、執行不夠到位等諸多問題。為此，需要通過改革和完善與知識產權有關的各類公共政策，提高知識產權公共政策水平，完善知識產權公共政策體系，以促進我國技術創新與知識產權戰略實施，為提高我國創新能力、建設創新型國家提供堅實的保障。

作者：馮曉青工作單位：中國政法大學無形資產管理研究中心