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摘要：會計核算監(jiān)督是中央銀行防范資金風險的重要環(huán)節(jié)。近年來隨著人民銀行會計核算基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的逐步推進，會計核算方式變革對現(xiàn)行監(jiān)督體制提出了新的挑戰(zhàn)。本文基于人民銀行核算體系現(xiàn)狀的調(diào)研，結(jié)合提升會計管理科學性、標準性和科學性的形勢要求，提出新的會計核算監(jiān)督理念，明確監(jiān)督范疇，并就如何構(gòu)建會計核算全生命周期監(jiān)督體系，在整體架構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)建設(shè)等方面提出建議。

關(guān)鍵詞：中央銀行；會計核算；監(jiān)督體系

一、研究背景

（一）中央銀行會計核算監(jiān)督的概念界定和范疇。中央銀行會計核算監(jiān)督是對營業(yè)、國庫、貨幣金銀和財務(wù)等各項業(yè)務(wù)的會計核算全過程進行審核、控制、監(jiān)督和管理，目標是為“兩張表”管理提供基礎(chǔ)支撐，維護“兩張表”持續(xù)健康。中央銀行會計核算監(jiān)督集事前審核、事中控制、事后監(jiān)督為一體，在廣度上是監(jiān)督所有會計核算業(yè)務(wù)處理的合規(guī)性，檢驗會計核算結(jié)果是否準確無誤，會計信息反映是否真實完整，重點監(jiān)督核算風險環(huán)節(jié)，維護資金安全；在維度上包括核算業(yè)務(wù)發(fā)生前的業(yè)務(wù)受理監(jiān)督，核算業(yè)務(wù)處理過程中采取復(fù)核、審批、控制等方式開展的監(jiān)督，以及核算業(yè)務(wù)發(fā)生后對核算結(jié)果實施審驗、評價和整改監(jiān)督；在深度上會計監(jiān)督不僅是監(jiān)督核算的合法合規(guī)性，更側(cè)重的是從中央銀行履職實際出發(fā)，深度整合、挖掘加工會計信息，提升“兩張表”決策支撐的效用價值。（二）ACS運行環(huán)境對人民銀行會計監(jiān)督的影響。2014年以來，在人民銀行總行的安排下，ACS、TCBS系統(tǒng)都已上線運行，新的會計核算系統(tǒng)顛覆了以往的會計核算方式，對原業(yè)務(wù)處理流程進行再造，其具體特征：一是會計組織架構(gòu)實現(xiàn)了扁平化管理，會計核算層級由“總行-分行（省會中支）-地市中支-縣支行”減少為“總行、省會中支和地市中支作為核算主體—全國業(yè)務(wù)處理中心”，會計管理路徑縮短。二是賬務(wù)數(shù)據(jù)集中存儲，ACS實現(xiàn)了與同級國庫、貨幣發(fā)行等部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)的一點連接，形成會計數(shù)據(jù)信息倉庫，同時滿足了央行與金融機構(gòu)自動核對賬務(wù)和流動性管理等需求。三是資金清算網(wǎng)絡(luò)化，全國各級核算主體都作為間接參與者身份通過ACS或TCBS接入現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，集中處理與外部的資金業(yè)務(wù)往來，實現(xiàn)了“一點接入、一點清算”。四是賬務(wù)處理自動化，在ACS和TCBS系統(tǒng)環(huán)境下，基層央行只需把好數(shù)據(jù)輸入關(guān)，數(shù)據(jù)加工和數(shù)據(jù)輸出按照預(yù)定程序、參數(shù)設(shè)置和操作指令系統(tǒng)自行進行賬務(wù)處理，實現(xiàn)了業(yè)務(wù)處理流程的高效統(tǒng)一和會計核算的標準化管理。在ACS運行環(huán)境的會計核算方式下，業(yè)務(wù)風險和系統(tǒng)風險分別分布于業(yè)務(wù)處理兩頭。扁平化的會計管理架構(gòu)使基層行原有的會計核算和資金清算風險上移至總行業(yè)務(wù)處理中心，業(yè)務(wù)風險呈現(xiàn)上移集中化；ACS作為會計核算的核心系統(tǒng)，匯集貨幣信貸、發(fā)行、金融穩(wěn)定貸款和人民銀行內(nèi)部財務(wù)管理等業(yè)務(wù)的會計數(shù)據(jù)信息，使系統(tǒng)風險相對集中于此，任何一項業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會影響會計業(yè)務(wù)處理的準確性和及時性。同時，人民銀行財務(wù)活動情況也需要通過ACS進行核算和反映。因此，系統(tǒng)架構(gòu)和業(yè)務(wù)流程的變革需要會計監(jiān)督提前介入會計核算的事前、事中環(huán)節(jié)，實時核驗各核算系統(tǒng)之間的核算勾稽關(guān)系，確保會計信息的真實性和準確性，并在此基礎(chǔ)上發(fā)揮監(jiān)督的管理職能，監(jiān)測會計信息異常變動和財務(wù)資源配置使用的合法合規(guī)及效率效益，使監(jiān)督結(jié)果能運用并影響會計核算，實現(xiàn)對“兩張表”的主動管理。

二、人民銀行會計核算監(jiān)督現(xiàn)狀和存在的主要問題

與人民銀行核算系統(tǒng)相對應(yīng)，目前由事后監(jiān)督部門對ACS處理的核算業(yè)務(wù)運用ACS事后監(jiān)督子系統(tǒng)進行事后監(jiān)督，國庫部門運用國庫監(jiān)管事后監(jiān)督系統(tǒng)（TSIS）監(jiān)督TCBS處理的業(yè)務(wù)。這種事后監(jiān)督不能適時深入核算系統(tǒng)和核算業(yè)務(wù)賬務(wù)處理全過程，監(jiān)督發(fā)生在業(yè)務(wù)審批及資金劃轉(zhuǎn)之后，影響了監(jiān)督的效率和質(zhì)量。此外，對貨幣發(fā)行會計核算業(yè)務(wù)仍以手工方式審核通過貨幣發(fā)行業(yè)務(wù)系統(tǒng)形成的紙質(zhì)憑證、賬表，這種以原始的手工監(jiān)督手段不僅遺漏對電子信息化環(huán)節(jié)重要業(yè)務(wù)的核查和關(guān)聯(lián)賬務(wù)勾對，也使核算過程風險高發(fā)環(huán)節(jié)成為監(jiān)督盲區(qū)。（一）制度更新落后于會計核算業(yè)務(wù)發(fā)展，監(jiān)督職能定位受限。一是2010年印發(fā)的《中國人民銀行會計核算監(jiān)督辦法》是指導(dǎo)事后監(jiān)督工作的基本綱領(lǐng)性文件，2014年ACS及其相關(guān)系統(tǒng)上線運行后，系統(tǒng)架構(gòu)和業(yè)務(wù)流程發(fā)生較大變化，監(jiān)督辦法中的部分內(nèi)容過時，業(yè)務(wù)操作中經(jīng)常遇到原制度規(guī)范與ACS運行環(huán)境相沖突的條款，造成日常操作中只能以滿足ACS業(yè)務(wù)處理需要為原則，僅關(guān)注操作是否存在差錯，對業(yè)務(wù)成功的重視大于對內(nèi)控制度的堅持，造成內(nèi)部控制虛化，業(yè)務(wù)管理和系統(tǒng)運行風險隱患長期存在。二是現(xiàn)行會計監(jiān)督體系尚未有效劃分風險等級，缺少與之相匹配的控制措施與預(yù)警機制。三是隨著2014年人民銀行內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置調(diào)整使地市中支不再保留事后監(jiān)督部門后，現(xiàn)行會計核算監(jiān)督模式是各條線會計核算監(jiān)督人員屬于業(yè)務(wù)部門內(nèi)部人員，實際上是“自己監(jiān)督自己”，影響監(jiān)督的權(quán)威性，監(jiān)督效果難以保障。（二）ACS內(nèi)控機制較簡單，監(jiān)督管理效率亟待提高。ACS突出的是系統(tǒng)自身的控制力，在既定的參數(shù)設(shè)置和業(yè)務(wù)處理中心參與的模式下完成業(yè)務(wù)處理，而事后監(jiān)督的實際對象是處理中心已成功辦結(jié)的業(yè)務(wù)，很難實現(xiàn)崗位間的風險預(yù)防及內(nèi)控原則的相互制約。以柜臺發(fā)起業(yè)務(wù)中的支付業(yè)務(wù)為例，操作員將受理的憑證及其附件掃描并選擇業(yè)務(wù)類型，經(jīng)操作主管確認后，通過終端將影像信息上傳業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)，由總行業(yè)務(wù)處理中心記賬。如果操作員和主管協(xié)商一致，則資金匯劃憑證在缺少經(jīng)辦人員受理章、主管復(fù)核章及轉(zhuǎn)訖章的情況下完成了資金劃轉(zhuǎn)，而事后監(jiān)督無法監(jiān)控資金匯劃過程，資金風險監(jiān)測力度明顯不足。在核算管理方面，ACS核算業(yè)務(wù)條塊分割，職能管理橫向分散，ACS系統(tǒng)建設(shè)和運行管理歸口支付結(jié)算部門，核算制度制定權(quán)和核算管理規(guī)制權(quán)歸口會計財務(wù)部門，而具體業(yè)務(wù)操作則在各省級營業(yè)部和總行ACS業(yè)務(wù)處理中心，造成相關(guān)規(guī)制在不同部門間相互割裂，缺少統(tǒng)一標準規(guī)范，管理有效性大幅降低。（三）國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)會計信息傳遞相對滯后，未能及時監(jiān)控國庫資金風險。ACS是人民銀行會計核算系統(tǒng)體系的主體，與國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）、支付系統(tǒng)等業(yè)務(wù)系統(tǒng)相連接。TCBS集中反映了年度內(nèi)轄區(qū)財政與稅務(wù)的稅收與非稅收入、財政支出、與集中支付銀行清算等情況，但這些在TCBS中發(fā)生的國庫收支情況無法在ACS中查詢。人民銀行作為國家的貨幣政策制定及實施的職能部門，需要及時掌握各類財政金融數(shù)據(jù)，國庫資金的會計信息反映不能及時為宏觀決策提供準確的依據(jù)。在國庫資金運動監(jiān)控方面，TCBS對國庫會計業(yè)務(wù)采用全程自動、逐筆實時的處理模式，業(yè)務(wù)處理的事前審核、事中控制由國庫部門工作人員經(jīng)辦，事后監(jiān)督也由國庫部門人員在“國庫事后監(jiān)督系統(tǒng)”中逐一監(jiān)督收入、支出以及退庫等業(yè)務(wù)，國庫資金劃撥過程的風險未能被有效監(jiān)督。（四）財務(wù)監(jiān)督方式較為粗放，未有效發(fā)揮財務(wù)監(jiān)督的風險控制和績效評價職能。從財務(wù)監(jiān)督現(xiàn)狀看，當前人民銀行財務(wù)核算工作集中在會計財務(wù)部門（基層行為營業(yè)室），財務(wù)核算業(yè)務(wù)未納入事后監(jiān)督部門進行審核，分支機構(gòu)財務(wù)監(jiān)督除了會計財務(wù)部門自我監(jiān)督外，只有內(nèi)審部門和上級紀檢巡視及財務(wù)部門的現(xiàn)場檢查輔導(dǎo)，檢查對象為已生成財務(wù)報表的財務(wù)活動，而事后檢查僅能糾正已發(fā)生的錯誤，事前審批和事中風險控制均未能有效監(jiān)控。在監(jiān)督方式上，目前使用的財務(wù)綜合管理系統(tǒng)難以支撐先進的監(jiān)督手段，現(xiàn)場檢查以翻閱憑證、賬表為主，手段落后、方式單一。從財務(wù)監(jiān)督發(fā)展趨勢看，隨著近年來預(yù)算體制改革的深入、財經(jīng)法規(guī)的日益完善和會計財務(wù)工作轉(zhuǎn)型的深化，迫切要求財務(wù)監(jiān)督的目標層極不再局限于財務(wù)核算的合法合規(guī)性，更應(yīng)重視預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行的績效評價和“兩張表”健康性等監(jiān)督內(nèi)容，而當前人民銀行財務(wù)監(jiān)督層級偏低，財務(wù)監(jiān)督的實效性較為薄弱。

三、人民銀行會計核算監(jiān)督體系的構(gòu)建思路

（一）核算監(jiān)督體系架構(gòu)。人民銀行會計核算監(jiān)督應(yīng)覆蓋資產(chǎn)、負債、所有者權(quán)益和損益相關(guān)內(nèi)容的“兩張表”準確性、合規(guī)性與健康性監(jiān)督。監(jiān)督對象包括對人民銀行營業(yè)部、國庫和財務(wù)部門的各項會計核算業(yè)務(wù)實施監(jiān)督，重點監(jiān)督大額資金匯劃、特殊業(yè)務(wù)處理等風險環(huán)節(jié)。結(jié)合會計核算業(yè)務(wù)全生命周期管理需要，本文嘗試構(gòu)建全生命周期下的人民銀行會計核算監(jiān)督管理體系。該體系構(gòu)建關(guān)鍵在于搭建會計核算監(jiān)督管理信息系統(tǒng)，依托該系統(tǒng)有效地將會計核算關(guān)聯(lián)部門職責與會計核算全生命周期各階段的管理信息有機聯(lián)合起來，達到提升會計監(jiān)督管理整體效能的目的。如圖1所示。（二）核算監(jiān)督組織結(jié)構(gòu)。由于人民銀行會計財務(wù)部門是本行會計工作的主管部門，負有對全行會計業(yè)務(wù)實施監(jiān)督的職責，建議將會計核算監(jiān)督業(yè)務(wù)納入會計財務(wù)部門統(tǒng)一管理，實行會計財務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)下的統(tǒng)一監(jiān)督業(yè)務(wù)模式。為解決監(jiān)督的職能定位受限問題，將事后監(jiān)督部門改為會計核算監(jiān)督部門，使其監(jiān)督范圍涵蓋業(yè)務(wù)核算全流程，監(jiān)督對象包括營業(yè)、國庫和財務(wù)部門的核算業(yè)務(wù)。按照“統(tǒng)一管理，垂直領(lǐng)導(dǎo)，同級指導(dǎo)”的原則，“統(tǒng)一管理”指由會計部門組織建立會計核算業(yè)務(wù)事前、事中與事后的協(xié)調(diào)監(jiān)督機制。會計核算監(jiān)督部門運用會計核算監(jiān)督系統(tǒng)實時全流程監(jiān)控人民銀行各項核算業(yè)務(wù)。“垂直領(lǐng)導(dǎo)”指下級分支機構(gòu)接受上級機構(gòu)的監(jiān)督。“同級指導(dǎo)”指利用會計核算監(jiān)督管理信息系統(tǒng)平臺，探索跨省區(qū)域間同級交叉監(jiān)督模式，通過對大數(shù)據(jù)深度分析，挖掘區(qū)域間常見差錯和異常信息，實現(xiàn)同級遠程監(jiān)督和風險預(yù)警，提高監(jiān)督效益。（三）明確核算監(jiān)督的主要內(nèi)容。核算監(jiān)督內(nèi)容為人民銀行“兩張表”的合法合規(guī)性和效益性監(jiān)督，具體內(nèi)容如圖2所示，即將監(jiān)督覆蓋整合進營業(yè)、國庫和財務(wù)的核算業(yè)務(wù)流程中，實現(xiàn)“T+0”的監(jiān)督模式。一是事前通過對各核算業(yè)務(wù)實施審核、批準，同時通過柜面監(jiān)督，審核會計憑證的真實性、合規(guī)性和合法性，使風險管控關(guān)口前移；二是事中通過動態(tài)監(jiān)測審核是否落實各項業(yè)務(wù)操作規(guī)程，關(guān)聯(lián)賬務(wù)是否勾對一致，及時發(fā)現(xiàn)風險點和異常交易信息，發(fā)出預(yù)警信號并采取有效措施予以糾正、處理；三是事后監(jiān)測已生成為報表的重要項目和科目的異常變動，對前期發(fā)現(xiàn)的問題和風險進行綜合評估，對已執(zhí)行完畢的各項活動的合法合規(guī)性、效益性以及“兩張表”的健康性進行評價，在此基礎(chǔ)上完善相應(yīng)風控措施，并將會計監(jiān)督結(jié)果作為業(yè)績考核依據(jù)，提高監(jiān)督結(jié)果的轉(zhuǎn)化和利用。

四、實施會計核算監(jiān)督體系的政策建議

（一）規(guī)范制度建設(shè)，修訂會計核算監(jiān)督統(tǒng)一制度標準。修訂《中國人民銀行會計核算監(jiān)督辦法》，建立統(tǒng)一的監(jiān)督工作制度；修訂《人民銀行分支機構(gòu)內(nèi)部控制指引》，從監(jiān)督內(nèi)容、方法、程序、風險防控等方面健全相匹配的操作流程；配套制定《中國人民銀行會計監(jiān)督評價指標體系》，分別明確營業(yè)部門、國庫部門和財務(wù)部門核算業(yè)務(wù)的監(jiān)督評價指標體系，如財務(wù)核算業(yè)務(wù)監(jiān)督指標按監(jiān)督內(nèi)容可設(shè)為財務(wù)收支監(jiān)督指標、預(yù)算管理監(jiān)督指標和績效管理監(jiān)督三個一級指標，其中：財務(wù)收支監(jiān)督指標下設(shè)收支管理、賬戶管理和財經(jīng)紀律貫徹落實情況等二級指標；預(yù)算管理監(jiān)督指標下設(shè)預(yù)算編制、預(yù)算分配、預(yù)算執(zhí)行等二級指標；績效管理監(jiān)督下設(shè)預(yù)算績效、集中采購管理和基建維修項目管理等二級指標。每個二級指標可以再設(shè)三級指標，并對指標權(quán)重賦值，以此建立科學合理的監(jiān)督評價指標體系，獲得綜合風險評分結(jié)果，為下一步有效掌控監(jiān)督重點提供依據(jù)。（二）優(yōu)化財務(wù)核算模式，為會計監(jiān)督集中化奠定基礎(chǔ)。在市縣支行（地市中支和縣支行）實行報賬制，將原“總行-省會中支-地市中支-縣支行”四級核算模式優(yōu)化為“總行-省會中支”兩級中心模式，市縣支行運用OCR等影像技術(shù)，采用掃描或直接導(dǎo)入等方式，實現(xiàn)票據(jù)、憑證、文本、賬簿等會計資料影像采集、處理、傳輸?shù)娜套詣踊碗娮踊缓笥墒兄Ыy(tǒng)一進行財務(wù)核算。一方面，將傳統(tǒng)的“人工送審-現(xiàn)場審核-集中報賬”模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝跋駛鬏?遠程審核-實時監(jiān)控”模式，最大限度節(jié)省了報賬時間和人力成本，大幅提升了財務(wù)管理效率。另一方面，通過在省會中支增設(shè)財務(wù)核算中心實施省會統(tǒng)一集中核算的模式，可以對轄屬分支機構(gòu)報賬材料的完整性、財務(wù)支出的合法合規(guī)性等進行審查，有效提升財務(wù)核算的準確性，為下一步會計監(jiān)督集中化奠定基礎(chǔ)。（三）加強系統(tǒng)建設(shè)，開發(fā)業(yè)務(wù)流程式監(jiān)督管理信息系統(tǒng)。建議采取“兩步走”系統(tǒng)建設(shè)策略。現(xiàn)階段，開發(fā)建設(shè)業(yè)務(wù)流程式監(jiān)督管理信息系統(tǒng)，通過對接ACS和TCBS，將二者的核算信息采集到監(jiān)督管理信息系統(tǒng)。在系統(tǒng)功能方面，要能實時全流程監(jiān)控會計核算業(yè)務(wù)，并對重點項目和重點賬戶設(shè)立系統(tǒng)報警機制，將監(jiān)督重點由單筆核算業(yè)務(wù)的二次復(fù)核轉(zhuǎn)向業(yè)務(wù)辦理的真實性、合法性、合規(guī)性風險監(jiān)控，實現(xiàn)會計核算全生命周期各階段的監(jiān)督審核。長期而言，統(tǒng)籌規(guī)劃現(xiàn)有核算系統(tǒng)，整合有效資源，將財務(wù)綜合管理信息系統(tǒng)、TCBS和ACS等所有與人民銀行會計核算業(yè)務(wù)有關(guān)的系統(tǒng)運用現(xiàn)代信息技術(shù)進行整合，建成一套基于總賬目標的會計核算系統(tǒng)，并將前述監(jiān)督管理信息系統(tǒng)的功能嵌入該系統(tǒng)，作為總賬系統(tǒng)的子系統(tǒng)。屆時的總賬系統(tǒng)應(yīng)具備大數(shù)據(jù)處理功能，實現(xiàn)對會計核算數(shù)據(jù)的智能化查詢、統(tǒng)計、分析并最終形成監(jiān)督結(jié)果評價，能夠根據(jù)設(shè)定的審核要素和審查標準將監(jiān)督結(jié)果影響會計核算，有效防范資金風險；也可以根據(jù)設(shè)定的指標分析，綜合評價監(jiān)督對象的合法合規(guī)性和效益性，在及時反映會計核算管理中存在的風險和問題同時，滿足人民銀行“兩張表”健康性管理的需要。

參考文獻

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作者:顏蕾等 單位:中國人民銀行海口中心支行