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一、中國經濟新常態及特征

自2014年5月提及“經濟發展新常態”后，“經濟新常態”成為近年來重要的經濟學術語，意指一個新的區別于過去的穩定狀態，而非激烈的變革狀態，實際上是對我國過去經濟發展理念、經濟發展角度的再調整。根據一些學者的闡釋，中國經濟新常態特征主要有：第一，經濟增長速度放緩，由高速轉向中高速增長。第二，從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。第三，經濟結構的優化升級，第三產業比重逐步增大。第四，經濟發展方式由資源消耗型向綠色低碳循環發展轉化。第五，彌補過去欠下的安全、污染等舊賬。煤炭安全生產監督管理是將安全生產隱患、危險止于萌芽狀態的有效手段，事關經濟發展、社會穩定和諧，也需主動適應經濟發展新常態。面對經濟發展新常態，如何認清新形勢、樹立新理念、施展新作為、抓出新成效，是煤炭安全監管不能不面對的新課題。

二、經濟新常態下煤礦安全生產監管中的問題

1.安全生產監管意識欠科學。監管者習慣于經濟發展高速時期的思維，抱著只要不出大問題、不出人命事故就萬事大吉的心理，甚至認為只要GDP上去了，稅收收上來了，出點小問題也無關大雅。對生產現場的安全工作較為注重，但對企業執行安全生產法律法規的監察重視不夠。對煤炭開采過程的安全比較重視，但對煤炭儲存、運輸過程的安全監管缺位。對顯性的安全隱患較為重視，但缺乏對間接卻隱患危害較大的安全問題的足夠重視。對企業要求的多、管束管制的多、找問題找毛病的多，但缺乏設身處地為企業想方設法解決問題的意識，缺少對企業主動服務的意識。對煤炭開采人員的人身安全比較重視，但對環境安全，特別是對煤炭開采造成的環境污染和破壞沒有足夠的重視，有的認為要發展經濟，犧牲環境就在所難免，還有的認為這不是煤炭安全生產監管的職責范圍。其實，相比煤炭生產本身的安全問題，空氣、水資源的污染對人民生命健康安全的破壞范圍更大、影響更加持久，理所當然應該屬于安全生產的監管事項。以上這些短視、狹義的安全生產監管意識都與經濟新常態的新要求不相吻合。

2.安全生產監管主體顯單薄。2014年底開始施行的新《安全生產法》第三條明確規定，要“強化和落實生產經營單位的主體責任，建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制”，第七條規定，工會依法對安全生產工作進行監督。雖法律明確了安全生產的監管主體，但監管主體的過于局限的局面并沒有多大改觀。目前我國煤炭安全生產的監管主體還是停留在政府或相關職能部門的層面上，企業內部監管、外部監管的主體作用沒有得到充分體現和有效發揮。在煤炭行業行情下滑的情況下，企業的經濟效益不如以往，為追求利益最優，企業往往不可能把生產安全放在經濟效益的前面，致使企業內部監督流于虛化。在當今，企業的工會要聽命于企業，要真正在安全生產上監督企業，找企業安全生產的漏洞且要求企業整改，往往被認為是在給企業找麻煩，在此情況下，工會的生存都將存在困難，更遑論參與監管。群眾合法參與安全生產監督的途徑及程序等尚未完全建立，參與安全生產監管的權利義務不明確，企業大門一鎖，閑人免入使信息不可能對稱，讓群眾監督無從談起。即使負有安全生產監督管理職責的政府部門，在監管中也仍顯監管力量薄弱和監管力度不夠。監管部門監管不嚴，懲戒制裁力度不夠，瞞報事故、庇護非法行為和事故責任，放寬對煤礦的要求和懲罰等現象時有發生。

3.安全生產監管機制不完善。第一，安全監管事前事中機制欠缺。一些煤炭企業的應急預案與政府預案沒有很好地銜接，預案的編制和修訂工作還沒跟上經濟新常態的要求；安全監管部門要求企業及時規范預案的力度也不夠。第二，安全監管行政執法機制缺位。由于經濟發展方式的變化帶來的巨大安全生產壓力，監管執法機制更是難以滿足需要。安全監管的行政執法力度不夠，應對上級檢查時，講形式主義、經驗主義的多，弄虛作假的不少，缺乏一套與經濟新常態特征相適應的行政執法機制。第三，安全監管應急反應機制低效。雖然政府及安監部門都能在煤炭事故發生后的第一時間趕到現場進行指揮布置，但無米難為炊，應急救援缺乏足夠的隊伍和完善的裝備，救援力量滯后。第四，煤炭安全監管資金投入機制缺乏。安全生產的投入機制和資金持續投入的制度尚不完善，缺乏專門的投入計劃、財政撥款等，使安全監管的技術水平難以滿足新常態的要求。

4.安全監管技術水平待提高。互聯網技術、信息技術、勘測預警技術等在煤礦安全生產監管領域的應用是推動科技興安戰略的重要舉措。目前，我國礦山礦井呈點多面廣的形態分布，安全監管仍然是依靠現場監管的要素驅動工作方式，這不僅會花費大量人力物力成本，在效果上也不盡人意，難以滿足經濟新常態下創新驅動的要求。由于我國將像互聯網等現代技術運用于安全生產領域的腳步才邁出不久，在網絡信息技術產品、人員機構、系統建設方面缺乏統一規制，相關部門及專業人才對投身于這一領域的興致和激情不大，使得對現有的安全監管技術成果在推廣應用方面也進展緩慢。既沒有充分利用互聯網等技術實現煤礦企業與安全監管監察部門之間的交流互動，將煤礦安全生產信息實時接通并傳送至監管部門信息系統，也沒有實現安監部門與企業生產實時共享和遠程協助，缺乏以低成本的高效精準執法來提升安全生產監管監察能力以及危險預警、應急救援水平的安全監管技術。煤炭企業內部安全監督的技術也嚴重落后。2015年6月國家安全監管總局下發《關于開展“機械化換人、自動化減人”科技強安專項行動的通知》，要求煤礦生產保障系統實現智能監測控制，要采用主運輸智能管控系統、井下大型固定設備無人值守系統、煤礦安全物聯網等現代技術，以代替或減少固定人員值守。客觀的講，實現這一目標還有待時日。

三、經濟新常態下提高安全生產監管的對策

在經濟新常態下，我國將進入高效率、低成本、低能源消耗、低環保污染、可持續和符合市場經濟發展規律的中高速增長階段，能源消費結構出現新變化，煤炭需求增速將大幅放緩。應對經濟新常態，安全監督管理應見招拆招，在安全監管意識、主體、機制及技術方面問題有新思維、新舉措。

1.樹立科學安全生產監管理念。一是要樹立大安全生產監管的理念。在經濟新常態下，傳統的、粗放的煤炭生產和利用方式將面臨嚴重挑戰，推行煤炭綠色開采，保護和改善礦區生態環境，是必然趨勢。監管者要徹底摒棄唯GDP論英雄的傳統觀念，充分意識到煤炭安全生產不僅是關涉煤炭開采人員的人身安全，還要認真權衡安全與效益的輕重緩急；在尋求經濟利益時必須意識到環境安全、社會穩定安全的重要性，努力減少對環境的污染和破壞。二是要樹立對煤炭生產技術進步工作的重視就是最好的安全生產監管的觀念。當前全國煤礦安全生產的突出問題是不符合安全生產條件小煤礦多、災害嚴重礦井多和下井作業人員多，要解決這些問題，實現煤礦“零死亡”，必須依靠科技進步，推進煤炭企業機械化、自動化、信息化和智能化“四化”建設，實現減礦、減量、減面和減人，這是提高煤礦本質安全水平、有效防范遏制重特大事故、實現煤礦安全生產狀況根本好轉、促進煤礦安全生產的必由之路，也是提高安全生產監管效率的最佳路徑。三是要強化服務意識。要進一步轉變作風，既要簡政放權，又要強化為企業安全生產服務、為企業的可持續發展服務的意識。《能源發展戰略行動計劃（2014-2020年）》指出，國家加快構建清潔、高效、安全、可持續的現代能源體系，逐步降低煤炭消費比重，推進煤炭清潔高效開發利用。安全生產監管主體要深刻領會經濟新常態的要求，認清煤炭行業科學發展、安全發展、清潔發展、綠色發展的趨勢，積極適應這一變化，主動幫助煤炭企業加快淘汰落后產能，實現產業轉型升級，推動煤炭安全、綠色、集約、高效發展。要改變為監管而監管的短視觀念，為企業綠色開采、提質改造提供盡可能多的方便，大力支持煤炭企業裝備現代化、系統自動化、管理信息化等方面的探索與創新；既堅持原則，又堅持以人為本，體諒企業的難處，幫助企業發展。還需特別強調的是，要改變重責重罰就能實現生產安全的監管意識。其實，各種生產安全違法行為有其特別的社會根源，簡單化地重責重罰，不僅導致了安全管理效果不佳，還激化了管理者和員工的矛盾，挫傷了員工進行安全生產的積極性和主動性。

2.擴充提質安全生產監管主體。生產安全不只是政府一方所能完全把控的，還需要企業與職工群眾的參與與配合。根據《安全生產法》的規定，除政府有關監管部門是企業安全生產監管的主體外，生產單位、生產單位的從業人員、工會、有關協會、為安全生產提供技術管理服務的機構也具有一定的安全生產監管的責任。《安全生產法》第五條還明確規定，生產經營單位的主要負責人對本單位的安全生產工作全面負責。煤炭安全服務中介機構與組織為企業安全管理提供更好的技術與方法支持；煤炭行業協會管理本行業的安全管理狀況；一些非強制性的認證體系，例如旨在改善工人勞動條件、并通過市場壓力保障實施的企業社會責任認證，成為企業生產安全狀況不斷改善的持續動力；保險業介入安全管理以后，因為事故賠付涉及其自身的經濟利益，所以能夠提供一種外在的安全監管力量；公民進行違法舉報也是安全監管的有生力量。此外，事實表明，新聞媒體對安全生產的輿論監督力量較大，作用不小。政府安全生產監管部門要充分調度和挖掘企業內部監督和外部監督的力量，讓各方監督主體有序共存，督促落實《安全生產法》中規定的各監管主體的責任，進一步明確權利義務，促進安監部門、企業內部和群眾齊心協力，在監督工作上提供更完善的補充和互助，減少監管漏洞及監管斷層現象的發生。同時，政府安監部門和煤炭企業要完善煤炭安監人員的選拔機制和激勵機制，加強倫理道德和管理能力的培訓，提高職業道德水平和識別、解決問題的能力，滿足新常態下對煤炭安監隊伍數量與質量的需求。

3.不斷完善安全生產監管機制。安全生產監管機制包括對安全生產監管的事前事中控制機制、行政執法機制、應急反應機制及資金投入機制。要建立分析預測預警工作機制，及時研究煤炭行業的苗頭性、傾向性、潛在性安全生產問題，提出前瞻性和針對性強的工作建議。要加強煤炭生產安全隱患排查、危險源控制以及對安全生產全過程的管理。行政執法需摒棄以往的經驗主義和主觀臆斷，堅持依法執法、嚴格落實政策。應急反應機制要求有備無患，切實在救援設備和人員配備方面下功夫，提高應急反應的技術和能力。要通過配備各類先進的救援器材和裝備，提高應急裝備和技術水平，制定應急處置專業技術方案，提高組織協同和各專業保障單位的能力，提高快速反應和執行任務的能力。要督促企業制定科學的安全生產監管的投入計劃，增強安全生產基礎設施的有效供給，加強安全生產資金落實情況的檢查，強調專款專用。同時，充分利用安全保證金制度，對于那些長時間內保持良好安全生產狀態的企業，適度降低其安全生產保證金予以鼓勵，反之，則要提高生產保障金直至其改善為止。要完善各個機制并協調機制與機制之間的能動作用，全方位、多角度的完善經濟新常態下的安全生產監管機制。

4.提高安全生產監管技術水平。安全生產監管也要實現創新驅動。數字治理、智慧政務、應急管理、風險評估、科學決策、績效治理等技術能為安全生產監管提供工具性保障。要改進僅僅依靠人力進行現場勘查監管的傳統工作方式，加強安全生產先進技術的推廣應用，創新煤炭安全監管的技術方法，把移動互聯網技術、物聯網技術、GIS技術、公共危機預警技術等緊密結合，運用到煤炭監管領域，進一步提高監管的科學化水平。要建立安全監察機構與煤礦企業信息交流的技術平臺，升級改造完成集瓦斯(一氧化碳)實時監測與主原煤運輸、泵房排水、局扇通風、高低壓供電等遠程網絡視頻操控系統。同時，將其濃縮至地面調度指揮中心統一設置的數字化大屏幕上，一體化全程掌握安全、生產狀況。要依據井下采場規劃、系統布局分別設立規范化的監測分站與具體相關的測量點，24小時對工作面實施溫(濕)度、風速、煙霧、粉塵等項技術數據動態監控，為全面系統有效覆蓋、優化礦井安全管控流程提供技術支持，讓煤礦企業的生產現場、生產過程、狀態與安全生產監督管理機構實時共享，依靠科學技術提高監管的前瞻性、精準性和高效性。

作者:鄧云 劉穩豐 單位:湘潭大學公共管理學院