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當前宅基地制度的公平性分析

一般來講，一種制度只要能有效保障其社會成員的基本權利，促進效率的持續穩定快速提高，那這種制度就是公平的。但我國現行的法律制度對城鎮住宅用地和農村宅基地流轉采取區別對待的規定，體現的是城鄉土地產權和居民之間權利的不平等，是嚴重失衡和有失公平的。（一）不符合平等保護的理念“公平”包含著“公”和“平”兩方面含義。一方面，“公”內含著公正、正義的價值判斷；另一方面，“平”則要求在處理各種關系時，雙方必須遵循對等和平衡原則。《物權法》第四條在明確提出物權平等保護原則的同時，也明確了國家、集體、私人等不同物權主體享有平等的權利。盡管農民的宅基地使用權還不是一種所有權意義上的財產權，但由于宅基地使用權和房屋所有權的不可分割性，限制其對外流轉必然會損害房屋所有權的價值，這樣就導致了城市居民和農民對其享有的房產權利事實上的不平等。作為基本人權之一的財產權是實現和保障生存權的條件，而以保障生存權為目的，來限制財產權，本身就是一個偽命題［3］。（二）城鄉不平等的土地使用制度我國生產資料社會主義公有制的經濟制度，決定了我國土地制度的特殊性，即在社會主義公有制的前提下，土地作為重要的生產資料，分別屬于國家所有和農村集體經濟組織所有，實行城鄉二元土地所有制度。城鄉二元土地所有制度決定了政府必然采取二元的管理政策，《物權法》第三十九條規定，“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利”。同時，城鄉一體化的實質要求城市居民和農村居民不僅擁有同等的民事權利能力，而且享有的具體權利也要達到平等。然而在我國城鄉二元土地機制下，宅基地使用權制度在賦予農民權利的同時，卻限制了農民自由交易的權利，使其無法享受經濟發展帶來的土地增值收益，侵害了農民的土地權益。在國有土地上，房屋所有權的流轉伴隨著土地使用權的同時流轉，即任何購買城市住宅的公民，在取得房屋所有權的同時，也擁有了房屋所占土地的使用權。而在農村，宅基地只能在本集體經濟組織內轉讓，本集體經濟組織以外的人購買農戶的房屋無法獲得宅基地的使用權。因此，在我國現行的城鄉二元土地所有制度的背景下，雖然我國《物權法》把宅基地使用權定義為用益物權，但農民對宅基地實際上根本沒有自由處分和支配的權利，因此，從一定意義上講，宅基地使用權是一種殘缺的物權。

當前宅基地制度的效率性分析

由于人類社會需求的無限性和資源的有限性之間的矛盾，要求立法者在進行制度設計時應充分考慮資源的有效利用，實現優化配置，從而獲得最大的解決效果和物質利益。針對財產權制度效率的價值評判波斯納提出了三個標準：財產權的普遍性、排他性和可轉讓性。凡是越符合這三個標準，財產權就越有效率［4］。在現有的市場經濟體制條件下，土地資源的有限性決定了作為用益物權的宅基地使用權應當追求效率，應在保障社會成員公平地享有社會利益的前提下，實現充分發揮財產效用、優化資源配置的物權功能［5］。但現行法律和政策對宅基地制度的制約已引發了許多現實問題，其結果導致了我國土地資源的嚴重浪費和資源配置的不合理。（一）宅基地超標與“空心村”并存1.農村“一戶多宅”中的住宅閑置。這一現象出現的原因有多方面：一是根據我國《土地管理法》第六十二條規定，“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準”。但實踐中因我國宅基地審批程序不規范，加之政府以權謀私、違規審批的現象大量存在，導致農民興起建房熱，建新不拆舊，再加上我國宅基地制度采用的是無償取得、無償和無期限使用，人們又沒有認識到節約土地資源的重要性，使得宅基地閑置浪費現象嚴重；二是我國現行法律和政策對宅基地對外流轉的限制，導致土地資源不能得到充分利用，土地價值不能充分體現；三是我國現行法律允許宅基地在本集體內的成員之間流轉，即通過繼承、接受贈予或者遺贈等流轉方式，村民可以獲得額外的房屋所有權和宅基地使用權，導致“一戶多宅”現象的發生。2.原農村農民“農轉非”進入城市后，原農村住宅閑置。隨著我國市場經濟不斷的發展，人口流動的速度和數量在逐年增加，也因此加快了城市化的進程。自上世紀90年代以來，我國農村人口成為城市居民的數額每年大約有1500萬，伴隨著我國2億多農村人口成為城市居民，他們遺留在農村的通過合法途徑取得的宅基地閑置下來的也越來越多。導致這一現象的原因在于：一方面農村集體經濟組織沒有權利輕易將農民通過合法途徑取得的宅基地予以收回和處置；另一方面由于受我國現行法律的限制，閑置下來的宅基地不能通過公開、合法的渠道轉讓給本集體以外的成員。從我國城市化進程發展的速度看：到2020年全國每年轉移到城鎮地區的農村人口有1200多萬，而以目前農村居民點人均用地為153m2的速度發展，今后每年將約有18.36萬㎡農村宅基地可能閑置不用［6］。（二）農村金融事業發展緩慢目前，大多農村家庭在從事非農產業的生產，在擴大產業規模、調整產業結構時，許多農民家庭急需獲取從事生產經營的資金，需要金融機構給予信貸支持，但我國《擔保法》第三十七條第二款規定，用于建設“小產權房”的集體土地的使用權是不能抵押的。同時，由于“小產權房”不能取得像商品房一樣的合法流轉地位的，農民無法通過轉讓其獲得經營資金，影響了農村產業結構的調整，限制了農民收入的提高，也限制了金融機構在農村擴大業務，使農村金融發展緩慢，同時也造成了我國土地資源的嚴重浪費。

公平和效率視角下宅基地制度的改革建議

公平與效率分別屬于兩個領域的不同范疇，是人類社會再生產過程中形成的兩個不同評價標準，人們的價值觀決定了公平價值目標，經濟社會追求的經濟目標是效率，但二者之間的關系是緊密相連，難以剝離的。學界對二者的關系存在“兼顧論”、“優先論”、“統一論”等。筆者認為在市場經濟條件下，既不能以犧牲公平換效率，也不應以犧牲效率換公平，而應將二者在理論指導和政策措施層面上統一起來。因此，我們在改革宅基地制度時，應以公平和效率兼顧為總的原則來決定權利、利益等法律資源的社會配置，并盡可能運用各種機制來緩和公平和效率之間的矛盾，擴大二者之間的互補性。（一）完善相關法律，允許農民將宅基地對外流轉學術界對于是否應當允許宅基地對外流轉的問題，存在激烈爭論：（1）以梁慧星教授為代表的自由流轉說，即宅基地可以在所有主體之間自由流轉。理由在于：第一，允許宅基地對外流轉是城鄉居民平等權的必然要求［7］；第二，農民可以通過宅基地對外流轉獲得保障性的財產收入，同時將宅基地配置給能更高效使用的主體，從而提高土地資源的配置和利用效率［8］；第三，允許宅基地對外流轉，將會擴大我國小城鎮的發展［9］。（2）以孟勤國教授為代表的禁止對外流轉說。理由在于：第一，土地的生存社會保障功能決定了農村宅基地不能對外流轉，允許其對外流轉，可能會使一部分農民失去最低的生存保障；第二，擔心允許宅基地對外流轉會使得農民淪為無居無業的游民，引發社會不穩定［10］；三是允許宅基地對外轉讓，會出現“一戶多宅”現象，這與我國長期以來實行的“一戶一宅”的政策相矛盾。這兩種觀點主要是不同價值判斷公平與效率的較量。筆者認為，隨著我國農村經濟的日益發展和市場化，我國立法機關應當在堅持公平和效率統一的原則下，以實現土地資源價值的最大化，維護土地市場中各方利益分配的公正，保護民事主體的權利平等為目的，放開對宅基地對外流轉的限制。同時，允許宅基地對外流轉是符合我國憲法精神和物權法的立法原則和價值追求的。我國《憲法》規定的國家保護公民合法的私有財產權和《物權法》確立的平等保護原則都要求對國家土地所有權和集體土地所有權在法律上適用平等性規則并提供平等的立法保護。經濟學家布坎南說：“沒有合適的法律和制度，市場就不會產生體現任何價值最大化意義上的‘效率’，如果我們真的能談到‘市場’的話；因為法律和制度包括明確受尊重或強制執行的私有財產權和保證實行契約的程序。［11］”因此，國家立法機關應在宅基地管理和房屋產權管理一體化思路的指導下，在《物權法》《土地管理法》《擔保法》中增加宅基地使用權自由轉讓的條款，確保宅基地對外轉讓有法可依。（二）逐步建立城鄉統一的土地市場黨的十七大提出了“統籌城鄉發展”、“形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”的重要戰略部署，同時，2007年通過的《中華人民共和國城鄉規劃法》也明確提出了城鄉統籌的概念，旨在協調城鄉空間布局，改善人居環境，促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展。“農地不僅是一種農業資源，更是一種重要的資產，并且其資產的重要程度越來越大。當然，這種資產的潛在價值只有進入到土地交易市場，進行公平交易之后才能實現”［12］。而對宅基地對外流轉限制的，則意味著對現有的城鄉二元土地制度應予以維持，即宅基地只能在農村一個較封閉的圈子里流轉［13］。所以，我們應逐步實現生產要素的合理流動和優化組合，允許宅基地的自由流轉，促使生產力在城市和鄉村之間合理分布，打破政府的獨家壟斷，凸顯其財產性，逐步建立城鄉統一的土地市場。與一般的商品交易不同，土地流轉運作復雜，涉及的環節多，相關部門應該在廣泛深入調查研究的基礎上，探索宅基地流轉管理體制和運行機制，建立起公平與效率相結合的土地流轉市場，同時，對土地市場進行科學管理和有效引導，保證宅基地等農村土地流轉的高效和規范。（三）建立健全農村社會保障機制我國正在逐步建立農村社會保障體系，但進程緩慢。只有健全了農村社會保障體系，才能真正體現土地作為生產要素的本質和財產價值，剝離長期以來利用土地設立的社會保障功能，才能構建新時期的宅基地流轉制度。具體措施：一是應當盡快制定《農村社會保障法》，改變農民對土地的依附性，真正實現宅基地使用權的物權價值；二是為農民制定公平合理的社會保障體系，使其和城市社會保障體系相銜接，也為城鄉統籌的社會保障體系的建立奠定基礎；三是政府應當加大對農村社會保障機制的資金投入，加強農村社會保障制度建設。

本文作者：楊俊趙文娟工作單位：安徽科技學院