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生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)制度在祁連山案中的適用

祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)破壞始于20世紀(jì)60年代，初期主要是亂砍濫伐，后來逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榈V山開采，90年代以后又開始大規(guī)模開發(fā)小水電，生態(tài)破壞問題日益突出。2017年2月，中央成立督察組正式對(duì)此問題展開專項(xiàng)督察。經(jīng)調(diào)查核實(shí)祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)破壞的主要問題如下。一方面，企業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的違法問題，主要表現(xiàn)：一是礦產(chǎn)勘探、開采企業(yè)長(zhǎng)期大規(guī)模地進(jìn)行探礦、采礦活動(dòng)致使保護(hù)區(qū)局部植被遭到嚴(yán)重破壞，地表塌陷，水土流失嚴(yán)重。二是水電開發(fā)企業(yè)在設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)行中未對(duì)河流流量進(jìn)行科學(xué)論證，違法建設(shè)和違規(guī)運(yùn)行致使下游河段出現(xiàn)斷流等問題，嚴(yán)重破壞了流域水生態(tài)系統(tǒng)。三是部分企業(yè)未依法建設(shè)污染物處理設(shè)施，偷排偷放致使保護(hù)區(qū)內(nèi)大氣污染物、水污染物含量長(zhǎng)期超標(biāo)，造成大氣污染、水污染等問題。另一方面，黨委和政府等公權(quán)力機(jī)關(guān)的違法違規(guī)問題，主要表現(xiàn)：一是黨委和政府未依法依規(guī)執(zhí)行中央的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策部署，縱容生態(tài)破壞行為，違法進(jìn)行項(xiàng)目審批。二是以地方立法為破壞保護(hù)區(qū)提供法律依據(jù)，嚴(yán)重違背國(guó)家法律，如《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》將國(guó)家層面的《自然保護(hù)區(qū)條例》中的禁止限制范圍大幅度縮小。三是不作為、亂作為，環(huán)境監(jiān)管嚴(yán)重缺位，從省級(jí)主管部門到保護(hù)區(qū)管理部門，從綜合管理部門到具體審批單位，責(zé)任不落實(shí)、履職不到位問題比較突出，以致一些違法違規(guī)項(xiàng)目暢通無阻，自然保護(hù)區(qū)管理有關(guān)規(guī)定名存實(shí)亡[2]。鑒于此，中共中央依據(jù)黨規(guī)國(guó)法對(duì)相關(guān)單位和責(zé)任人進(jìn)行了問責(zé)，不僅對(duì)省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)以及保護(hù)區(qū)黨政主管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了黨紀(jì)、政紀(jì)處分，還要求省委和省政府向中央作出深刻檢查。2017年1—10月，甘肅省檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查，共批準(zhǔn)逮捕祁連山破壞環(huán)境資源犯罪案件8件16人；建議行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送破壞環(huán)境資源犯罪案件23件30人；監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹槠茐沫h(huán)境資源犯罪案件14件15人[3]。在祁連山案中，黨政部門同時(shí)被納入生態(tài)保護(hù)責(zé)任追究且追責(zé)主體范圍非常之廣、級(jí)別非常之高，這在我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的歷程中實(shí)屬罕見。此案一方面反映出了祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞的嚴(yán)重程度，另一方面也顯現(xiàn)了國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度重視。

祁連山案中生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)適用的主要問題

祁連山案對(duì)地方黨政機(jī)關(guān)及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了追責(zé)，從效果上看，經(jīng)過黨政追責(zé)后，祁連山生態(tài)破壞的情況得到了有效遏制。甘肅省委、省政府制定了《甘肅省貫徹落實(shí)中央環(huán)境保護(hù)督察反饋意見整改方案》，全面啟動(dòng)祁連山的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，提出在2018年底徹底清理保護(hù)區(qū)內(nèi)違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目，并開始編制祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案，以增強(qiáng)祁連山生態(tài)功能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力。誠(chéng)然，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)制度是一項(xiàng)新的制度，還處于不斷完善的階段。在祁連山案中，生態(tài)環(huán)境黨政同責(zé)制度在適用上顯現(xiàn)出一些值得改進(jìn)的規(guī)范性問題。其主要是：黨政同責(zé)的適用依據(jù)問題我國(guó)并未有法律法規(guī)明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)，它主要是來源于中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳的聯(lián)合發(fā)文，包括《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》等。這些中辦、國(guó)辦聯(lián)合出臺(tái)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)的規(guī)范性文件，政治權(quán)威地位高，但是法律地位并不高，在國(guó)家立法體系中屬于行政規(guī)范性文件，在黨內(nèi)法規(guī)體系中部分屬于黨內(nèi)法規(guī)，而部分屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件。雖然這些文件在形式外觀上跟黨規(guī)國(guó)法非常相似，但在實(shí)際執(zhí)行過程中一旦與法律法規(guī)發(fā)生沖突，就將面臨“孰大孰小”的問題。由于當(dāng)前黨政同責(zé)的政治地位較高，所以在實(shí)踐中一般會(huì)優(yōu)先適用黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)定，由此卻使法律法規(guī)處于“閑置”甚至無效狀態(tài)，如當(dāng)前盛行的生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)考核制度，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)均制定了詳細(xì)的評(píng)價(jià)考核和追責(zé)辦法并遵此執(zhí)行，而對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中的行政責(zé)任規(guī)定則很少被適用。祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)破壞案中，在處分結(jié)果中不僅有黨內(nèi)處分也有行政撤職等政紀(jì)處分，而在處罰依據(jù)中卻僅僅用的“《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等有關(guān)規(guī)定”，并沒有使用法律位階較高的環(huán)境保護(hù)類法律法規(guī)。從實(shí)用角度考慮，無論適用什么法規(guī)文件，只要生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題得以解決就是好的、有效的制度。但是從法治理性角度考慮，這種現(xiàn)象則容易因領(lǐng)導(dǎo)人意志或關(guān)注點(diǎn)的轉(zhuǎn)移而改變。生態(tài)環(huán)境保護(hù)的權(quán)責(zé)不對(duì)稱在政府層面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)職權(quán)和責(zé)任還是相對(duì)比較清晰的。以《環(huán)境保護(hù)法》為代表的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)對(duì)政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，并在法律責(zé)任中規(guī)定了行政處分的具體情形，主要包括包庇違法行為、環(huán)境監(jiān)管不力、人為造成環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不真實(shí)以及未依法公開環(huán)境信息等行為。原監(jiān)察部和原國(guó)家環(huán)?？偩诌€聯(lián)合制定了《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的環(huán)境行為依法進(jìn)行處分。但是在黨的層面，以《黨章》為代表的黨內(nèi)法規(guī)只是明確了黨在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中的政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)，具體在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中有何具體的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)則不明確。雖然《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等為數(shù)不多的幾部黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定了地方黨委主要領(lǐng)導(dǎo)成員、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，但是目前尚未有一部黨內(nèi)法規(guī)將黨委、黨委領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職權(quán)全面地進(jìn)行規(guī)定，這會(huì)造成地方黨委在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的職權(quán)不清，責(zé)任不明，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看不利于地方黨委領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)。黨政同責(zé)的追責(zé)程序存在缺陷正當(dāng)、科學(xué)的追責(zé)程序是追責(zé)制度得以穩(wěn)固發(fā)展的基礎(chǔ)，目前生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)的追責(zé)程序存在缺陷。首先，追責(zé)啟動(dòng)程序不健全?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》只是規(guī)定了追責(zé)的情形，而在實(shí)際追責(zé)過程中，即便在事實(shí)上有了追責(zé)的情形，但如何使這些追責(zé)情形被追責(zé)機(jī)關(guān)常規(guī)監(jiān)督并啟動(dòng)追責(zé)程序？目前，黨政同責(zé)追責(zé)程序存在于兩個(gè)制度領(lǐng)域：首先，黨政聯(lián)合實(shí)施的環(huán)保督察、生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核可以啟動(dòng)追責(zé)程序，其屬于自上而下的啟動(dòng)方式，是當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)追責(zé)的主要方式。其次，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的第十一條規(guī)定了兩種追責(zé)程序：一是政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門在工作中發(fā)現(xiàn)有追責(zé)情形的，向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者組織（人事）部門移送；二是司法機(jī)關(guān)在處理生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件時(shí)發(fā)現(xiàn)有追責(zé)情形的，向有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者組織（人事）部門提出處理建議。與督察追責(zé)不同的是，向紀(jì)檢監(jiān)察部門或司法機(jī)關(guān)移送大都是由公眾檢舉為案由的，屬于自外而內(nèi)的追責(zé)啟動(dòng)方式，所涉程序性規(guī)定僅以黨內(nèi)法規(guī)文件形式出現(xiàn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，且追責(zé)處理結(jié)果有公布于眾的必要性?，F(xiàn)行《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》等法規(guī)文件只是簡(jiǎn)單規(guī)定了責(zé)任追究決定一般要向社會(huì)公開。這里“一般”作何理解，哪些責(zé)任追究決定屬于一般情況應(yīng)當(dāng)公開，哪些責(zé)任追究決定屬于特殊情況不予公開以及公開的主體、公開的方式、公開的內(nèi)容等都沒有明確的規(guī)定。

完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)制度的建議

完善的制度是生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)取得實(shí)效的保證。在依法治國(guó)的基本方略下，社會(huì)問題的解決都應(yīng)該首先運(yùn)用法治的思維，依靠法律和制度，只有這樣社會(huì)才能長(zhǎng)治久安。鑒于生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)存在上述問題，從以下幾個(gè)方面提出完善的建議。強(qiáng)化黨政同責(zé)的適用依據(jù)目前，我國(guó)正在形成黨規(guī)、國(guó)法二元制的立法體系，生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)要想取得較高的法律地位和執(zhí)行效力，就必須強(qiáng)化其適用依據(jù)。我國(guó)正式的法律淵源包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章以及司法解釋等。黨內(nèi)法規(guī)的正式淵源則包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等。生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)的法規(guī)文件載體大多屬于規(guī)范性的文件，這不足以支撐它獲得足夠的法律地位。因此，強(qiáng)化黨政同責(zé)適用依據(jù)的對(duì)策是：首先，制定專門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的黨內(nèi)法規(guī)。中共十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”的總體布局，賦予了其較高的政治地位，生態(tài)環(huán)境保護(hù)已成為黨的基本主張。指出當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，生態(tài)環(huán)境保護(hù)被提到了空前的高度。生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰[4]。生態(tài)環(huán)境保護(hù)事關(guān)社會(huì)主要矛盾的解決，是人民獲得美好生活的重要保障。因此，黨中央應(yīng)當(dāng)考慮制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例或規(guī)則等較高等級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)，并依法明確黨中央、地方黨委以及一般黨員干部在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的職權(quán)與責(zé)任。其次，進(jìn)行較高層級(jí)的黨政聯(lián)合立法。為了彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)的法律地位較低問題，可以對(duì)現(xiàn)有中辦和國(guó)辦聯(lián)合的生態(tài)環(huán)境保護(hù)類的法規(guī)文件進(jìn)行修改、完善、整合，強(qiáng)化黨政同責(zé)制度在行政法規(guī)中的地位。隨著黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，將來可考慮在全國(guó)人大制定的法律中明確黨和政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職權(quán)和責(zé)任。生態(tài)環(huán)境保護(hù)的權(quán)責(zé)要一致權(quán)力與責(zé)任，如同權(quán)利與義務(wù)一樣不能孤立存在，沒有無責(zé)任的權(quán)力，也沒有無權(quán)力的責(zé)任；權(quán)力依靠責(zé)任加以限制，責(zé)任借助權(quán)力體現(xiàn)正當(dāng)[5]。權(quán)責(zé)一致的前提是權(quán)力責(zé)任分配公平、清晰。因此，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中要從以下兩方面明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)的權(quán)責(zé)關(guān)系：首先，要區(qū)分黨委和政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》規(guī)定了責(zé)任追究的具體情形，這其實(shí)是對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在黨規(guī)國(guó)法中生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的轉(zhuǎn)化和具體呈現(xiàn)。因此，從某種意義上說該規(guī)定變相明確了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的職責(zé)。但是從具體條文上看，它將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的職權(quán)混合在了一起，如第五條的表述為“有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任”。雖然我國(guó)黨委和政府之間具有天然的緊密聯(lián)系，但二者既然屬于不同性質(zhì)的公權(quán)力機(jī)構(gòu)，黨委領(lǐng)導(dǎo)干部和政府領(lǐng)導(dǎo)干部之間的職責(zé)就應(yīng)該具有不同之處。再者，黨的主張要上升為國(guó)家意志是需要通過人大依法定程序完成的，故建議該辦法內(nèi)容應(yīng)被人大出臺(tái)的正式的法律、法規(guī)所吸納，在法律和地方性法規(guī)中明確黨委和政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的職責(zé)分工。其次，要明確黨委職能部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職權(quán)。在政府中，環(huán)保部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，其他部門各司其職予以配合；但是在各級(jí)黨委，當(dāng)前的法規(guī)只強(qiáng)調(diào)了黨委具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)。依據(jù)《黨章》規(guī)定，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)，因此，黨委在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)可以概括為生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的完成、生態(tài)環(huán)境保護(hù)大政方針的制定、生態(tài)環(huán)境保護(hù)思想理念的宣傳引領(lǐng)、環(huán)保型干部的組織人事安排以及重大生態(tài)環(huán)境問題的處理等方面。同時(shí)，黨委是一個(gè)由組織、宣傳、政法等部門組成的組織機(jī)構(gòu)，黨委的具體職權(quán)和工作也應(yīng)當(dāng)根據(jù)部門性質(zhì)予以分配并細(xì)化，從而形成黨政生態(tài)環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé)一致的治理體系。完善黨政同責(zé)的追責(zé)程序黨政同責(zé)在本質(zhì)上是一種責(zé)任追究方式，要使生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)成為一種穩(wěn)固的法律制度，就必須完善它的追責(zé)程序。首先，構(gòu)建多元化的追責(zé)啟動(dòng)方式。由于違法違規(guī)行為可能發(fā)生在多個(gè)環(huán)節(jié)，一事實(shí)觸動(dòng)多責(zé)任的現(xiàn)象決定了需要多問責(zé)主體間的同時(shí)作為，但各問責(zé)主體權(quán)限只覆蓋部分片斷，所以必須關(guān)注責(zé)任體系內(nèi)其他問責(zé)主體的作為空間[6]。在追責(zé)啟動(dòng)方式上，一方面要將環(huán)保督察和生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)考核等自上而下的監(jiān)管方式形成常態(tài)化的制度，不因領(lǐng)導(dǎo)的變動(dòng)和重視而改變；另一方面，要建立紀(jì)委與政府工作部門、司法機(jī)關(guān)雙向互動(dòng)的追責(zé)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。目前，除了紀(jì)委與行政監(jiān)察部門之間的追責(zé)聯(lián)動(dòng)機(jī)制運(yùn)行較好，紀(jì)委與環(huán)保等其他政府部門以及司法機(jī)關(guān)之間的追責(zé)聯(lián)動(dòng)性較薄弱，因此應(yīng)當(dāng)建立雙向聯(lián)動(dòng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)追責(zé)機(jī)制。無論是紀(jì)委、政府部門還是司法機(jī)關(guān)，在處理具體案件尤其是生態(tài)環(huán)境保護(hù)類案件時(shí)，若發(fā)現(xiàn)黨組織或黨員干部有違紀(jì)違法情形的，要及時(shí)與該黨組織或黨員的主管單位、上級(jí)黨委或紀(jì)委通報(bào)情況，并且在案件證據(jù)線索搜集方面建立共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)追責(zé)資源的最大效益。其次，公開追責(zé)結(jié)果，接受公眾監(jiān)督。在行政處罰中，行政機(jī)關(guān)會(huì)出具正式的處罰決定書；在訴訟中，檢察院、法院會(huì)出具公訴書、判決書、裁定書等制式法律文書。生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)應(yīng)借鑒此形式，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中明確規(guī)定，以書面形式將黨政同責(zé)的追責(zé)事由、追責(zé)流程以及責(zé)任形式向社會(huì)公開。這樣一方面可以保證公民的知情權(quán)，另一方面也是以此形式接受公眾監(jiān)督，防止黨員干部在組織人事任命時(shí)的違法違規(guī)操作。黨政同責(zé)是中央在生態(tài)環(huán)境保護(hù)新形勢(shì)下實(shí)行的問責(zé)制度，在實(shí)踐中對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部形成了巨大的震懾。一方面促使各級(jí)黨政機(jī)關(guān)積極作為，堅(jiān)決查處破壞生態(tài)環(huán)境的行為，另一方面也使唯“GDP”論英雄的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)逐漸瓦解，推動(dòng)了生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展。法治把權(quán)力與法律的關(guān)系置于一種新的格局中，法律不但得到權(quán)力的有效支持，而且它作為一種非人格化的力量對(duì)權(quán)力發(fā)揮著制約的作用[7]。生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)要在中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)中，不斷地總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而形成具有中國(guó)特色的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制。

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作者:杜群 杜殿虎 單位:武漢大學(xué)