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2011年中央出臺關于加強農田水利建設的一號文件強調：“把水利作為國家基礎上設施建設的優先領域，把農田水利作為農村基礎設施建設的重點任務”。中央也將在未來十年將投入四萬億用于農田水利建設。如何利用好這筆資金、最大限度的發揮效益，是目前我們急需解決的問題。在現實情況中，小型農田水利的建設在財政投入、后續管護到群眾參與等方面面臨著急需研究和解決的問題。

一、目前小型農田水利建設面臨的主要挑戰

1．歷史欠賬多，建設壓力大新中國成立以來我國的農田水利建設主要集中于建國后三十年，其中經歷了兩次建設高潮，分別是20世紀50年代的以河道引水建水庫發展引水蓄水灌溉工程以及60～70年代的“農業學大寨時期”發展的打井、建排灌泵站等提水工程。這些水利工程的建設為改革開放后農業發展奠定了基礎。自從1980年國家財政體制改革將農田水利費包干到地方后．資金投入大量減少．農田水利建設投資規模大幅縮小，大型的農田水利工程建設基本停滯，農村的水利設施小規模建設主要依靠地方政府資金投入和農民的負擔的“兩工”。2002年，農村稅費改革開始以后．各地的義務工和積累工相繼取消，形成了農田水利建設的龐大歷史欠賬，“兩工”取消后．造成全國農田水利投入減少約80億個工日，折合約2000億元，造成全國一半耕地缺少基本灌排條件。①

2．財政投入有限，資金渠道單一小型農田水利建設管理投入嚴重不足，是多年存在的問題，特別是農村稅費改革后，這個矛盾更加突出．雖然近年來中央和各省不斷增加財政投入金額，但主要用于大型骨干工程的建設，盡管2005年中央設立了小型農田水建設補助專項資金，但全國的建設任務過于龐大．量小面寬。投入遠遠不能滿足水利建設實際需要。小型農田水利投入面臨兩大困境。一是地方政府財力十分有限。盡管財政部門每年用于農田水利工程建設的資金有較大的增長，但無法滿足投入需求。以四川省為例，“十一五”期間，四川I省小型農田水利投入總計33．9億元，僅僅占水利投資總規模的14，缺口較大。②縣級財政無力投入，四JII大部分縣市屬于偏遠貧困地區．縣級財政基本屬于吃飯財政，再加上這幾年重點工程建設地方配套任務嚴重．很難拿出更多資金用于農田水利建設。二是投入渠道單一，主要依賴財政性資金，缺乏引導工商資金、金融資金、社會資本進入激勵機制，沒有搭建良好的融資平臺。作為蓖接收益者的農民的參與度不高，造成依靠財政投入來完成水利建設任務的局面。

3．重建輕管問題突出，水利設施運轉不暢近年來一些地區加大了對小型農田水利的建設投入力度，新建了許多小型農田水利工程，但是大多新建工程只注重工程建設，不注重后續有效管理維護機制的建立。一些新建的小型農田水利工程的管理職能被賦予農村集體經濟組織，隨著鄉鎮、村集體的集體經濟組織職能下降，大多數由集體管理的小型農田水利設施的管理就流于形式，存在產權不清、責任不明的現象，部分有專職人員管理的工程，由于管理工作報酬低等原因．存在著管理水平不到位的現象。全面推行的農民用水合作組織，也面II缶日常管理困難、工作經費短缺、缺乏工程維修資金等問題，影響了水利設施的正常運轉。

4．政策體制改革滯后，群眾參與不足部分建成的農田水利設施，由于在后續使用政策上改革滯后，嚴重影響了工程的使用效率，目前農業水資源的日常運營管理采取“以水養水”的政策，即讓農民交納水費來換取水資源的使用。但是在實際工作中，特別是中央取消農業稅費后，向農民收取水費的集體經濟組織被農民誤解為借收水費的方式來收取雜費，使很多中小型水庫和用水合作組織應該收取的水費難以收取，水利設施的運營難以維持．在部分地方政府財力充足的地區，已經由政府財政負擔農民水費，但在大多數經濟欠發達地區，水利設施的運營十分困難。

二、支持小型農田水利建設的若干政策建議

1．有機整合財政資金，構建多元投入渠道

(1)以縣為單位編制小型農田水利建設規劃，打造資金整合平臺。據規劃方案推進各部門的水利建設資金整合，解決臨時性拼盤式整合的問題。農田水利資金渠道多、主管部門多，必須打破界限，將各部門涉及農田水利建設的資金按照規劃整合使用。

(2)搭建省級水利建設融資建設平臺。在中央財政水利建設資金投入有限的形式下，通過財政擔保、市場運作和公司管理。引導金融機構增加水利信貸投入，撬動社會資金進入水利項目建設。進一步拓寬水利建設項目投融資渠道。充分發揮政策性金融的作用．使其成為水利建設的重要融資渠道，目前農業開發銀行從2007年開始進行農村基礎設施的貸款業務，其中就包括對農田水利的支持。應當積極探索通過政策性金融獲得資金支持，財政與金融資金融合，為農業基礎設施建設提供長期低息貸款，同時在資金來源、稅收優惠、財政貼息等方面對承擔農業政策性金融業務的機構給予優惠政策。

2．加大中央財政投入力度，降低配套資金比例

中央明確了農田水利是財政支持投的重點，就應該繼續加大投資力度，在制度設計上要擴量增點．降低地方財政的配套比例。一是取消老少邊窮地區的農田水利配套資金比例，中央要求地方政府在申請項目立項時都要進行資金配套。但是一些老少邊窮的地區地方政府無力配套，所以在項目申請過程中缺乏競爭力，所以應當取消這些地區的配套資金，改為中央財政和省級財政承擔。二是降低丘陵地區資金配套比例，由5O降低到30。三是降低農民自籌資金比例，在貧困地區，要求村民一下籌集幾十萬用于小型農田水利設施的建設還是十分困難，所以應當適當減免村民自籌配套資金的比例，由目前的50降低到20。

3．深化水利產權改革，明確建設與管護主體繼續深化小型農田水利的產權制度改革，使產權改革落到實處。

一是修改現行的《水利法》和《物權法》，從法律上明確小型農田水利設施的所有權屬。明晰產權是產權改革的基礎，對于原有的水利設施。應當據其投入的主體明晰其產權，由國家投資興建的水利設施屬國家所有，由國家和集體共同投資興建的水利設施，按照投資比例劃分產權，由集體投資的水利設施屬于集體所有，由個人投資的水利設施將產權劃給個人。對于新建的受益農戶眾多的小型農田水利，應將其產權賦予農民用水合作組織，將產權明確為集體所有。二是在進行產權改革的過程中避免通過行政手段強制推進，應通過民主協商方式進行產權的收回與發包，避免埋下矛盾和隱患。三是對一些原有水利工程項目在進行產權改革前，明確病險水庫的治理主體，建議由中央財政負擔病險害水利工程的維修費用，以此讓產權改革落到實處。

4．加大用水合作組織扶持力度，提高自我管理意識

進一步加大對農民用水合作組織的扶持。一是各級財政每年要拿出專項資金，通過以獎代補的方式，對運行良好的用水合作組織進行評比表彰獎勵，激勵農民以用水合作組織來管理的良性發展。二是注重農民用水合作組織的管理制度建設，激勵發揮用水合作組織中農民的主體地位，加強自我管理和自我服務的功能建設。四是對于拖欠水費的農民要通過村歸民約進行約束。五是創造條件使農民用水合作組織參與一些小型水利設施的建設，讓農民從建設中受益。

5．搭建農民參與水利建設平臺，鼓勵農民參與搭建農民參與農田水利設施建設的平臺，不僅限于讓農民參與小型和微型水利的建設，更要引導農民有組織地參與骨干水利工程和中型水利工程的渠系配套工程的建設中。通過平臺的搭建使農民獲得對水利建設項目的知情權、話語權、參與權、監督權。讓農民知曉農民自身可以參與水利工程的項目申報并承擔建設任務，讓農民在項目的過程中可以發表自己的意見，使建成的水利工程更符合農民的需求；對水利項目區農民進行簡單施工技術和建設技能等方面的培訓，讓農民參與到水利工程的建設中，承擔力所能及的建設任務，從中獲取一定的勞務收益。

6．改革水費繳納制度，中央財政給予水費補貼目前水利建設的后續管理經費主要是依靠“以水養水”的制度來實施。通過向農民收取水費的方式來維持日常經營。從實踐來看，效果不理想，收費的收取成為目前最大的難題之一，也是造成農村新的不穩定因素的重要原因。應當改革目前的水費繳納制度。一是將中小型水庫的日常經營成本納入公共財政負擔范圍，由中央財政給予水庫管理者水費補貼用于水庫的日常運作和水庫維修；二是實施水費直補的方式由中央財政負擔農民用水費用。