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[摘要]從20世紀70年代開始，國際先行地區開始推動建筑節能、綠色建筑等發展，各國逐漸完善形成了既有本國特色又有一定共性的法律法規體系、技術體系和市場化推進體系。我國相關工作主要始于20世紀80年代，在立法、技術和市場方面也都有所發展，不過總的來說仍然存在較大的完善空間。尤其在全面依法治國作為中國特色社會主義本質要求和重要保障的背景下，建議按照及黨中央關于依法治國和綠色發展的指示與部署，進一步借鑒國際經驗并兼顧我國國情，加快建立推動建筑節能、綠色建筑等建設領域綠色化發展的法律法規體系，推進建筑領域綠色化可持續發展。

[關鍵詞]綠色建筑；中外對比研究；立法

1國外主要經驗做法

1.1美國。美國作為聯邦制國家，各州權利相對較大，聯邦政府一般制定基本法和總統令等，各州政府在此基礎上再各自出臺更適于當地的法令。20世紀能源危機促使美國政府開始關注節能，陸續出臺相關法規和規范，特別是1975年出臺的《能源政策和節能法案》為能源利用、節能減排提供了法律依據。1977年的《新建筑物結構中的節能法規》、1978年的《節能政策法》和《能源稅法》、1988年的《國家能源管理改進法》、1991年的12759號總統令等對建筑節能都提出了嚴格要求。1992年的《國家能源政策法》對可再生能源和新能源利用提出激勵措施。2005年的《能源政策法案》成為新階段美國實施綠色建筑、建筑節能的主要法律依據。奧巴馬總統2009年簽署的第13514號總統令要求，2020年起聯邦政府所有新辦公樓設計貫徹2030年實現零能耗建筑的目標要求，2015年起垃圾回收率達到50%，2020年起節水率達到26%。上述相關法案和行政命令都對促進美國建筑節能和綠色建筑等的發展起到了重要作用，一方面會提出一些諸如節能降耗、能源審計、節水節材等強制政策要求；另一方面也會相應提出諸如節能保溫補貼、低息節能貸款、稅費優惠與減免等激勵政策。美國的法律法規往往會指定或摘引相關技術規范、標準內容，賦予其法律效力和執行約束力。這些規范標準也會涉及建筑綠色化方面，比如2015年的《節能國際規范》《綠色建設國際規范》等。各州也在國家法規規范基礎上制定適合當地的法令和標準規范。其中加利福尼亞州、紐約等經濟比較發達的州，建筑節能標準比聯邦政府標準更加嚴格。一些地區也提出了綠色建筑的發展目標或強制性的綠色建筑建設要求，比如加州的《綠色加州》強制標準規范對建筑項目綠色性能提出了具體規定和限制要求。上述法律和規范的出臺實施，建立了美國的建筑綠色化政策基礎。1.2英國。英國加入歐盟時期，其法規體系主要包括歐盟國際條約和本國法律法規兩個層級，本國法律又包括法案、法規和規范等層級。在建筑綠色化方面，歐盟的主要條約包括聯合國氣候變化框架公約的《京都議定書》（1997）與《巴黎協定》（2016）、《節能指令》（1991）、建筑節能性能指令（EPBD，2002制定，2018修正案）、《建筑產品指令》（2011）、《能效標識指令》（2017）等，這些法令對于碳減排、建筑節能、建筑部品材料以及家用電器節能環保均提出了要求，而EPBD（2018）還要求加強節能管理與監管，并要求歐盟會員國在2020年前更新國內法規以符合2050年前全部建筑達到近零能耗建筑目標。英國本國與建筑綠色化相關的法律法規主要包括《建筑法案》《氣候變化法案》《可持續和安全建筑法案》《住宅法案》《建筑法規》《建筑產品法規》《建筑能效法規（能源證書和檢查制度）》等。此外，也有一系列規范標準如《可持續住宅規范》等來支撐法律法規的執行。在英國，上位法一般會提及下位法內容，為下位法奠定法律基礎，而下位法一般會對上位法的某些條款內容進行細化或微調，以便于管理和技術層面的操作執行。比如《建筑法規》內容主要源于《建筑法案》第一章，主要針對建筑節能、可再生能源利用和碳減排等方面規定了最低性能標準，更加細化地考慮了建筑各個部分的節能性能，如建筑圍護結構、供暖系統、照明系統和空調系統等，并為各個部分的節能參數設定了最低標準。而《住宅法案》規定英國住宅在出售之前要申請能效證書，《建筑能效法規（能源證書和檢查制度）》則主要提出了建筑能源證書（住宅建筑能效證書EPCs、公共建筑展示能效證書DECs）制度和空調系統的檢查制度，要求所有建筑在施工期對其能效進行評價，或者每十年更新時進行重新評價，并要求所有大于1000m2的公共建筑均需將其能效證書陳列在顯要位置，以接受公眾和主管單位的監督。1.3日本。日本能源資源匱乏，非常關注節能綠色環保。日本的法律法規體系包括法律、政府令、省令、地方法規細則等層級，并輔以一系列標準規范文件支撐。日本建筑領域最主要的強制性法律文件是《建筑基準法》。此外還有一些涉及建筑防火、結構、衛生等安全以及節能環保便利等方面要求的法律文件，如《節能法》《地球溫暖化對策推進法》《促進住宅品質保證法》《長期優良住宅普及促進法》《低碳城市推廣法》等，其中既有限定性強制性內容，也有促進性鼓勵性內容。日本注意不同法律法規之間的銜接。比如《建筑基準法》通過對相關法律中有關技術要求加以引用來確保實施一致性。為細化落實基準法，日本內閣還了建筑基準法實施令，國土交通省了建筑基準法實施條例，各地一般也會頒布當地的相關條例和施行規則，逐層細化完善技術要求、實施步驟、執行機構、各方權責等內容。日本《節能法》要求一定規模建筑提交建筑節能報告書，進行節能整改。《地球溫暖化對策推進法》對建筑節能減排也明確了具體要求，通過金融融資、節能法引導、相關性能標識制度、技術人員的培養、相關企業的自主行為等普及推廣節能性能優良的住宅與建筑。《促進住宅品質保證法》規定了新建住宅基本構造部分的瑕疵責任擔保期為“10年義務制”，確立了針對各種住宅的“住宅性能標識制度”，并設立為迅速解決糾紛的“指定住宅糾紛處理機關”。《長期優良住宅普及促進法》則推進“二百年高品質住宅”建設，各地方政府對符合要求的新建住宅計劃項目進行認證；購房者可享受固定資產稅等方面的優惠政策，以減輕增量建筑費用（約20%）負擔。1.4新加坡。新加坡自然資源匱乏，因此十分重視節能綠色環保。1980年新加坡建設局出臺《建筑節能標準》，開始推動建筑節能。2004年，在新加坡國家環境署的支持下，新加坡建設局（BCA）開發了用于評價建筑對環境的影響和建筑性能的綠色建筑評估標準—綠色標志（GreenMark），并于2005年開始推行，成為新加坡推動建筑綠色發展最重要的工具和手段。新加坡可持續發展部際委員會制定了綠色建筑發展目標和規劃，即到2030年，實現80%的新建建筑為綠色建筑，建筑能源效率比2005年提高35%。新加坡于2006、2009、2014年出臺了三期“綠色建筑總藍圖”推動綠色建筑發展，通過由政府帶頭建設綠色建筑、對高星級綠色建筑項目給予激勵、設立最低要求、注重加強綠色建筑技術培訓和公共培訓，實現了從針對新建建筑推廣、針對既有建筑推廣到引導用戶與租戶參與的過渡。另外，GreenMark近年來也一直在改版提升綠色性能要求，以建筑節能為例，經過幾次改版提升，GreenMark第五版的認證級（最低要求）已要求比2005年建筑法規的能耗水平節約34%。在法律法規層面，新加坡也開展了與綠色建筑相關的立法工作，逐步加大對建筑綠色化引導。如：新加坡2008年4月份根據《建筑管制法》增加《建筑管制條例》，明確要求針對所有建筑面積超過2000平方米的新建和重大改建擴建項目，合格專業人員及其它合適人員須保證其設計符合環境可持續性最低標準，即按照《建筑環境可持續規范》規定的方法達到綠色標志分數50分，這使得綠色建筑的“認證級”成為強制要求；2012年又對《建筑管制法》進行了修訂，強化對于既有建筑要求，要求既有建筑和新建的辦公、商廈、酒店建筑物業主每年須將能量消耗數據和相關的建筑信息報送至新加坡建設局，強制實行最低環境可持續規范，中央空調系統必須開展每三年一次的能耗審計。

2國內典型省市主要經驗做法

2.1全國性法律法規。我國建設領域與建筑節能、綠色化發展相關的法律法規，在國家層面主要包括1994年的《中華人民共和國城市房地產管理法》、1997年的《中華人民共和國建筑法》和《中華人民共和國節約能源法》、2005年的《中華人民共和國可再生能源法》、2000年的《建設工程質量管理條例》、2003年的《物業管理條例》，以及最重要的專項法規即2008年的《民用建筑節能條例》；從部門規章層面主要是2000年建設部的部令《民用建筑節能管理規定》。這些法律法規規章在后續發展過程中一般也歷經了數次修訂，支持建設領域依法活動。在綠色建筑領域，我國還未出臺國家層面的專項立法，主要通過有關的政策、標準、示范等推進相關工作開展。2.2地方性法律法規。在建筑節能方面，各地根據本地區實際情況，出臺了一系列建筑節能的地方性法規和規章，對管理機構、制度、責任等方面作出了具體規定，為依法開展建筑節能工作提供了有力的法律保證。從2001年北京市實施《北京市建筑節能管理規定》開始，各地陸續當地建筑節能相關的管理規定、管理辦法乃至地方性建筑節能條例，全國共有27個省、直轄市、自治區針對建筑節能出臺了相關的地方性法規規章。2013年我國《綠色建筑行動方案》（國辦發〔2013〕1號）后，各地紛紛出臺當地綠色建筑行動實施方案和一系列相關政策文件。為進一步加大實施力度，一些地方開始通過制定法規和規章等方式推進綠色建筑立法工作，明確行政主管部門的監管要求，以及各類市場主體責權。江蘇、浙江、寧夏、河北、遼寧、內蒙古等地頒布了《綠色建筑條例》《綠色建筑發展條例》等法規；廣西、陜西、貴州等地在《民用建筑節能條例》中增加綠色建筑推動和監管要求；江西、青海、天津、山東等通過政府令或省長令等方式了推進綠色建筑發展的相關辦法和規定。

3主要問題

3.1支撐建筑節能發展的立法內容有待更新。《中華人民共和國節約能源法》《民用建筑節能條例》《民用建筑節能管理規定》等法律法規規章，有效支撐了我國近十幾年的建筑節能工作推進。不過，近年來我國建筑行業形勢已發生了巨大變化，住宅建筑和公共建筑節能標準不斷提升，新建建筑節能要求、既有建筑節能綠色化改造、建筑節能考核與激勵、建筑能效測評標識、建筑節能運行管理、能耗監測、信息報告與公示等制度也都在不斷進化演變，而且隨著各類建設領域新技術的發展，新技術的適用性以及新老技術的銜接協調等問題也不斷涌現，原有建筑節能相關法律法規規章已不能適應新形勢下的建筑節能發展要求，需要進一步修訂更新。3.2支撐綠色建筑發展的上位法缺失。完善的法律體系是保障和推動建筑行業健康有效發展的基礎。目前綠色建筑領域立法工作亟待突破。一是《中華人民共和國建筑法》未涉及綠色建筑；二是行政法規《民用建筑節能條例》《公共建筑節能條例》缺少綠色相關內容要求；三是地方性法規不完善，多數地方尚未出臺促進綠色建筑發展的行政法規。目前，推動綠色建筑發展主要工作依據僅為《綠色建筑行動方案》等政策文件，難以有效統籌協調各部門形成工作合力，相關政策執行力度降低。因此，為適應新時展理念，更好地推進建設領域綠色化發展，有必要進一步加快綠色建筑立法推動工作。

4相關思考

新時代五大發展理念（創新、協調、綠色、開放、共享）的提出，對國家落實節能減排戰略提出了新的要求，在逐步實現“四節一環保”的基礎上，讓居住者有獲得感、幸福感。而且，國家依法治國戰略的推行，使得建設相關行業領域也需要進一步加快立法進程，推進依法行政。因此，為順應新時展理念，適應建設領域發展需要以及依法行政需要，建議加快推進完善我國建設領域綠色化相關立法工作，對相關法律法規規章進行系統化完善，構建一個包含建筑節能、綠色建筑、裝配式建筑、綠色建材、碳排放等新時代建筑綠色化發展內容有機、相互協調支撐的法律體系。借鑒國際先進經驗，綜合考慮我國建設領域現狀，提出以下幾點思考。4.1搭建好法律體系框架，注意不同層級間的銜接呼應。從國際立法經驗來看，英國、日本等很多國家和地區均構建了不同層級的法律法規，并且一般在上位法中會概述下位法的訂立原則或重點要求，明確指出哪些方面需遵從哪一部下位法約定，從而為下位法奠定法律基礎。因此，建議我國在修訂《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國節約能源法》等上位法時，盡量全面涵蓋下一步重點推進工作領域，比如納入綠色建筑、裝配式建筑、綠色建材、碳排放等要求或增加相關綠色性能篇章，不求事無巨細，但應提綱挈領式的指明發展定位、目標方向、基本原則和主要任務，并明確將由哪些部門構建何種形式的下位法加以支撐完善。4.2加快推進下位法的豐富和完善。對于上位法中未能細化的內容，應加快推進相關下位法的制修訂，豐富和完善相關領域各類事項的立法規定。比如修訂《民用建筑節能條例》《建設工程質量管理條例》等，將實踐證明切實有效的制度、措施上升為法律制度。結合《民用建筑節能條例》等的修訂或建筑綠色化相關法律法規的制訂，將促進綠色建筑發展的相關內容納入其中，從規劃、設計、建設、運行和拆改等階段對綠色建筑等實施情況進行監管，明確相關部門責任和義務，并明確相關認定、信用管理等監管和市場化運作機制要求。加快形成中央和地方各層級的法律法規體系，為我國建設領域綠色發展提供法律保障。

作者:李宏軍 梁浩 葉鎣珊 孫曉冰 單位:1.住房和城鄉建設部科技與產業化發展中心 2.Sacramento Country Day High School，USA  3. 山東建筑大學