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三校奧運訓練場館改建項目難點、管理方法與策略分析

（一）項目難點

1.作為奧運工程項目，不僅政治敏感度高，且受關注程度也比較高。因此，不論是工期、質量、造價、安全，還是環保、擾民處理等方方面面都不能掉以輕心。以工期來說，由于奧運工程的特殊要求，本項目被列為北京市倒排折子計劃工程，需要嚴格按照計劃節點控制項目進度；奧組委和2008工程建設指揮部作為工程驗收的部門之一，對工程技術、材料及驗收標準等都有特殊要求，其中許多要求又與代建合同、設計概算等不盡相同。這給工程質量和造價的管理都增加了難度。2.由于三校奧運配套訓練場館改建項目涉及三家使用單位、七個場館，故施工場地分散，參建單位及人員數量眾多（其中：設計單位9家，施工總包4家，分包26家，監理單位4家），加之屬于奧運工程，除相關建設管理部門外，還涉及奧組委和2008工程建設指揮部等單位，因此組織協調工作十分繁重。3.作為改造項目，其與新建項目的管理有著很大的不同。由于一些場館的原有設計圖紙、資料不全，且查找也不是很方便，加之根據奧組委、2008工程建設指揮部和使用單位的指示及意見，一些設計方案在項目建設過程中發生變更，造成工期和工程投資控制難度加大。4.由于本項目建設地點均位于大學校園內，而大部分的工程實施過程是在學生上課期間，因此整個施工過程既要不影響學校的正常教學，又要保證施工安全及校園內的環境整潔，這給管理增加了難度。5.本項目是委托單位北京市教委第一次通過公開招標選定代建人的“代建制”項目，無論是委托單位、代建單位、使用單位，還是各參建單位都缺乏代建實踐經驗，對“代建制”的認知程度也相距甚遠。從宏觀角度看，“代建制”尚處于試點階段，相關法律嚴重滯后且不配套。由于代建人的法律地位不明確，造成代建人的權利、義務非常不對等，使代建人處于十分尷尬的境地，在管理定位上稍有不慎，極易引起代建相關各方的抵觸和矛盾。因此，如何在較短時間內使各參建方認識進而理解“代建制”以及在代建模式不規范的背景下，既能相對靈活處理問題又不失代建原則，責成為每一個代建人無法回避的難題。

（二）管理方法與策略

1.建立科學化管理模式在對代建制作了較為深入的研究以及對代建和項目管理兩種模式進行比較分析后，筆者所在公司在原有《項目管理作業手冊》的基礎上增加了代建與項目管理服務識別、代建項目全過程管理流程等章節，并緊緊抓住代建人作為代建項目法人的特性，強化了代建人與項目法人權利、義務的不同，從而使代建項目部的每一位成員都能對代建合同中的關鍵條款的內涵有較為清醒的認識和理解，以避免因自身定位不準而造成管理越位或缺位的不利局面。除此之外，為了進一步明晰管理界面，實現獎、懲分明，根據代建項目的具體情況制訂了一項新的管理制度，即由公司總經理作為任務的下達人和代建項目經理作為任務的執行人共同簽署《代建項目部工作任務書》，內容涉及代建項目管理目標（包括工程質量、安全生產、工期、投資與成本控制、使用功能、服務質量等管理目標）、代建項目部業務規范、代建項目部人員行為準則、代建項目收支核算方案等內容，并根據項目的特殊要求，細化了各個專業崗位職責，從而有力保證了項目的順利進行。2.設置代建組織架構一般情況下，項目管理作為咨詢服務，其組織架構的設置是按專業分工搭建的。但代建人作為出資人的代表——項目法人，其所承擔的責任、義務要比單純的項目管理人復雜得多。因此，代建的制度設計也要有所不同。換句話說，代建的管理模式從理論上說在很大程度上是基于業主角度的制度設計，那么代建管理的組織架構除了考慮專業分工外，還要兼具業主職能的考慮。例如：根據北京市2008工程建設指揮部的指示精神，凡屬奧運建設工程都要成立由代建單位、使用單位、監理單位、施工總承包單位共同組成“陽光工程”領導小組，由代建單位制訂開展“陽光工程”的具體工作方案并負責組織具體實施，包括組織簽訂“廉政責任書”，召開工作匯報會，調研及學習、討論相關文件等形式，以及時解決工程實施過程中存在的問題和通報工程各方面的進展情況；又如：考慮到奧運工程的重要性和代建項目的特殊性，由代建人牽頭，成立了由代建、監理、總包和各專業分包單位共同參加的安全生產領導小組，每個月由安全生產領導小組對施工現場、民工宿舍等進行一次安全大檢查，發現問題隨時記錄，形成書面意見后送達責任單位，然后由責任單位出具整改報告，之后再進行復查，直到合格為止。特殊時候（如遇極端天氣及重大法定節假日等）均安排臨時性安全檢查。一套高效、適用的組織系統是項目管理順利實施的重要保障。3.制定和完善代建管理制度確定了管理定位和組織系統后，還需要一整套制度安排作保證。圍繞本項目的特點和難點，筆者所在公司制定了相應的管理制度，包括：（1）定期的例會制度。在項目實施過程中，除了每周固定的監理例會外，代建單位針對工程質量、進度、安全、造價控制等方面的問題，定期召集各參建方負責人召開會議，確定存在問題的具體解決方案；（2）解決重大技術問題采用專家論證會制度。例如：首體游泳館屋頂網架在設計階段并未列入改造計劃，但在工程實施過程中，發現網架銹蝕嚴重，換還是不換各方意見很難統一。為此，召開了多次有各方面專家參加的技術論證會，經過反復研究、論證，最終接受大多數專家的意見，重新更換了網架；（3）設計變更會簽制度。為使代建項目部的每個專業工程師都能了解工程設計變更情況，以便各專業之間的相互配合，代建項目部內部建立了設計變更會簽制度。無論哪個專業發生設計變更情況，除本專業負責人簽署意見外，其他相關專業工程師也要簽署意見。這種設計的好處是，最大限度地避免因某個專業的設計變更問題而對其它相關專業造成系列影響。即便存在影響，也能盡快評估對所涉專業及整個項目的影響程度以及如何加以解決。同時也有利于造價工程師的投資控制；（4）建立合同執行和資金使用臺賬制度。由于本項目由七個場館組成，涉及的參建單位較多，因此合同數量較多。通過建立合同執行臺賬制度，一方面可以把握所涉合同金額與總投資之間的關系，另一方面可以直接了解合同付款條件及相關情況。通過建立資金使用臺賬，可以清晰掌握項目資金情況和付款進度等，尤其是在后續的設計變更過程中，對工程項目的投資控制可以起到重要作用。4.建立重大事項的協調機制奧運工程的特殊性在于其“關門時間”是雷打不動的，如遇有重大疑難問題嚴重阻礙工期進度時，需要有一個高效的協調機制以確保問題能夠得到及時解決，這也是項目成敗的一個關鍵所在。在項目所涉審批環節，筆者所在公司充分利用相關主管部門開設的“綠色通道”，以最大限度地壓縮審批時間。在項目實施過程中，協同建設主管部門和2008工程建設指揮部辦公室建立重大事項協調機制，組織各委辦局及各相關參建單位現場辦公，集中解決主要疑難問題，推進工程進度。例如：為了實現“綠色奧運”理念，相關主管部門專門下發了《奧運工程環保指南》，要求奧運場館建設所使用的油漆必須達到奧運要求的環保標準。筆者所在公司在組織相關單位進行市場采購時發現，絕大部分生產廠家無法滿足指標要求，能夠滿足的廠家又因貨物供不應求，使得交貨期不能滿足工期的要求。最后在2008工程建設指揮部環保工作小組直接協調下，問題得以解決。

代建管理評價

三校奧運訓練場館改建項目在規定的工期內按時完工，總投資控制在預算范圍內，工程自始至終未發生一起人身傷害事故，工程質量得到了代建委托人北京市教委、2008工程建設指揮部辦公室、奧組委、國際奧委會相關專業委員會的一致認可。通過本次代建實踐，對“代建制”總的評價是：在我國以公有制為主體的所有制條件下，對政府出資的公益型非經營性項目，“代建制”這種制度安排是非常有效的。除了提供專業化服務外，它不僅可以起到替政府出資人補位的作用，更重要的是由于代建雙方按照市場規則簽訂了一份較為剛性合約，因此對于傳統體制下的“三超”頑疾，能夠起到極大的遏制作用。當然，在實踐中也暴露出“代建制”諸多不完善之處，還有待于政府相關主管部門加以引導并盡快通過立法的形式給予規范。為此，特提出如下的政策性建議：

（一）應盡快以立法的形式確定“代建制”的法律地位

目前“代建制”試點工作是由作為政府投資項目出資人代表身份的各級發展改革部門來推動的，但眾所周知，政府投資項目的資金撥付是由財政部門分管，而項目建設則由建設部門主管，此外一項大的工程還涉及規劃、環保、文物、園林、人防、消防、自來水、電力、燃氣、交通、稅務、海關等諸多政府部門的監管。因此僅由一個部門來推動是遠遠不夠的。特別是在“代建制”與現行傳統的體制存在大量不相適應的制度安排背景下，盡快以國家立法的形式加以規范則成為當務之急。如果政府各個監管部門在“代建制”的權力再分配中得不到一種合理均衡或者說不能達成合作博弈局面的話，則“代建制”的推行將無疑會面臨舉步維艱的局面。除此之外，還要明確代建人的法律地位，包括代建人的權力、責任、義務，以及與代建委托人和使用人責權利關系的劃分。從目前代建實踐中暴露出的問題看，由于代建人的法律地位不明確，在辦理各種工程建設手續過程中，其身份難以被有關行政管理部門認可。而建設資金也只能維持原有的劃撥渠道，甚至工程中的建設合同也要凸顯使用人的角色。這樣一來，代建人的項目法人地位根本無從保證，使其承擔的代建職能大打折扣。

（二）應盡快建立和完善代建組織架構

“代建制”涉及的項目投資數額巨大，種類繁雜，僅靠現有的政府部門增加行政職能是遠遠不夠的，當務之急是要盡快建立各級代建管理機構。其職能包括：研究和制訂相關的法律法規，代建計劃與統計，代建人的管理（如資質認定、培訓等），代建招投標管理（如招標機構的比選、專家庫的建立等），代建合約的簽訂、管理，代建項目監控等諸多內容。但有一點需要特別強調，無論稱之為代建中心抑或代建辦，其職能定位只能是代建管理機構，而絕非直接參與建設。也就是說參與建設的代建人必須是經過市場競爭產生的具有獨立法人職能的社會專業機構。當然，建立新的代建管理機構肯定會增加政府的費用開支，但相對于每年數千億資金的使用效率來說，其利弊關系不言自明。

（三）鼓勵政府投資項目的使用單位積極選擇“代建制”

在傳統的投資體制下，代建項目的使用人是以項目業主（或稱項目甲方）身份出現的。鑒于其在建設合約中處于強勢地位，因而自然享有一定的權力和利益。但在代建制度安排下，使用人的權力僅僅限于項目功能的提出權、項目建設過程的監督權以及項目完工后的驗收權。這種權力、利益格局的較大調整，極易誘發使用人的抵觸情緒。因此，適當兼顧使用人的利益對推動代建制度也是十分必要的。例如：適當考慮使用人在配合代建項目建設過程中的管理費用，以提高使用人配合項目建設的積極性；又如：在代建合約中倘若作出建設資金節約分成的制度安排，那么獎勵的對象不應只有代建人，還應對使用人有所考慮。如果沒有使用人的配合與參與，代建人單方節約建設資金的愿望是很難實現的。

（四）強化代建監督約束機制

盡管在代建合約中安排了一些對代建人的約束制度，如代建回避制度、履約保函制度、項目終身負責制度以及市場禁入制度等等，但代建人作為項目法人兼出資人代表的身份的確很容易讓其他合約主體對其權力能否得到有效制約產生質疑。目前代建制試點中尚沒有構建出一套較為完善和規范的監督約束機制，但一些地區摸索出的經驗確很值得推廣和借鑒。如針對北京奧運工程中的代建項目，北京2008工程建設指揮部辦公室對項目代建人制訂出了一套檢查、監督和約束的管理辦法，其中一些經驗如集合各主管部門的會商制度、重大事項的協調機制等非常適合代建管理機構借鑒。建議有關部門予以關注。

（五）營造有序的競爭環境，培養和扶持代建市場健康發展

鑒于目前代建市場尚處于培育期，缺少水平高、專業性強的代建人，各地對代建人的資格條件和市場準入要求比較模糊，對代建人的資質認定、等級劃分等沒有明確的標準和依據等現實問題，有關部門應主動加以指導。一方面應加快制訂相關法規；另一方面還應出臺一些專項政策，鼓勵更多的工程咨詢顧問類企業加入到代建市場中來。比如在代建收費標準、履約保函比例、獎罰實施細則等方面都可在市場培育初期制訂一些過渡性的鼓勵政策，以營造一個良性的市場競爭環境，使代建市場得到健康發展。

“代建制”作為一項新的制度安排，其對改善政府投資的效率具有重要的意義，但在實踐中尚有許多問題亟待研究與探討。要想有效地降低推行該項制度的交易成本，重要一點就是要使之形成合約博弈的局面。這就有賴于制度安排者既要勇于制度創新，又要做到利益兼顧。作為業者，期待著“代建制”不斷走向成熟，并愿意為之添磚加瓦。

作者:康克龍 索宏穎 單位:北京中招國發工程項目管理有限公司