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1長期以來政府職能以監管為主,忽略了樹立政府信用的品牌意識

政府建設主管部門的任務是通過法律、行政、經濟和引導手段規范建筑市場,形成有序的建筑生產過程,確保建筑業的良性發展。和我國有很大的不同,工業發達國家和香港特別行政區的建設主管部門有個很明顯的特點:他們不是站在企業的對立面,不是領導機構,而是服務機構。無論是建筑法規的規定和實施,國內建筑市場的管理,還是國外建筑市場的開拓,無不體現出政府的服務職能②。而我國,受幾千年以來傳統的“官本主義”思想的影響,許多政府官員對于政府行為的意識仍然狹隘地停留在為官為權,政府說了算的層次,有的時候政府的權利甚至凌駕于法律法規之上,為民服務的“以人為本”的思想還沒有完全貫穿到政府機構的行為當中,政府的“管理”職能遠遠超過“服務”職能。顯而易見,一個“人本為主”的政府機構與一個“官本為主”只知道發號施令的政府機構相比,人們更加期待的是一個以服務為宗旨,能夠為企業的有效運作創造便利,盡快使其實現利益期待的政府,相比之下,前一種政府機構的誠信更容易確立。

在我國,鮮有政府會想到怎樣去樹立自己的政府信用,政府往往認為做好其分內事、完成監管職能就夠了,忽略了其對社會誠信道德的引導作用。誠信更深層次還是屬于道德范疇,當一個良好的標榜成為創建社會誠信的主流時,我們才能期待真正信用時代的到來。

2政府對自身行為約束不夠,開始出現信用危機

在建筑市場的誠信建設中,政府首先應當明確自己的職能,“人無信不立”,政府也如此,對建筑行業的相關企業而言,政府既是統籌全局的監管者,也是一個鮮明的榜樣,一次政府失信所帶來的負面的社會效應遠甚過一次個體行為的失信。政府的失信行為主要表現在:

(1)政令的朝令夕改,言而無信③

制度的重要功能是給定市場主體的行為約束條件,政府對其決策將產生的后果考慮不周是一種極不負責任的行為。我國某些地方,政策的朝令夕改問題尤為嚴重。我國社會的誠信度正處于一個普遍上升的階段,但還遠沒有發展到一個高度講究誠信的社會,一些舊的體制仍然存在或產生負面影響,而新的社會規范還沒有及時形成,政策的頻繁改動,極易引發人們的短期化行為,誘發人們通過采取非誠信的行為來獲利的動機。加之在這個社會大背景下,人們的價值取向往往是一元化的,往往具有短期化的特點,即用最小的成本去追逐利益的最大化④。有些利欲熏心的建筑企業受社會環境的影響而不講究誠信;還有一些建筑企業自身素質較低,只講求短期效益、眼前利益,“不守信者謀暴利,守信者的利益受損害”的反經濟信用行為大行其道,是對經濟市場誠信的嚴重破壞。

(2)政府也存在違規行為

在我國,拖欠工程款的投資主體有大部分是政府,“政府利用職權騙取人民信任,企業干完活卻拿不到錢,政府有了錢卻又干了別的工程”的現象相當普遍。在清理拖欠工程款的行動中,政府無疑是最大的違規者,監管者違規,除了是對政府自身形象的極大損害,更令人頭疼的是對于政府違規的處理。對于其他業主,我們可以通過經濟或法律的手段來規范其履行對其信用的承諾,但對政府造成的拖欠,我們沒有專門的執法機構去督促其行為,因為政府本身已經是國家權利機關,因此,規范政府的業主行為,是杜絕建筑市場出現不誠信行為的源頭所在。

再者,就是政府官員以權謀私的行為。某些官員為了追求“政績”,不顧本地的實際情況和經濟承受能力,大量興建“政績工程”、“形象工程”,使得政府大量欠款;社會上一些不正之風、腐敗現象在建筑市場滋長蔓延之勢也明顯增強,大樓豎起,干部倒下的情況時有發生。個別官員的徇私舞弊、貪污受賄的事件頻頻曝光于媒體。1997年1月至1998年5月,海寧市檢察機關立案查處的貪污賄賂案件中涉及房地產開發、工程承發包、設備材料購置等與建筑領域相關的職務犯罪人數竟占經濟犯罪總數的70%⑤,如此大的比例是人們所未預料的。一旦腐敗成風,社會就會缺乏正義感和公平性,誠信就淪為水中之月。俗話說,打鐵也要自身硬。政府官員手中的政權如果使用好了,它就是誠信行為的忠實衛士;如果用的不好,它就可能成為失信行為的保護傘。我們呼喚誠信,實際上也在同時呼喚適應市場經濟要求的政府職能明確界定以及與此職能相適應的政府行為轉變。

(3)政府管理工作存在漏洞

政府的問題就出在歸口管理的部門太多,政出多門。比如建設行政主管部門沒有能力約束業主,開工審批、項目立項等不在這里,無法把住管理的源頭。施工方的質量保證金制度、信譽保證金制度、合同保證金制度,甲方的付款擔保、業主投資擔保等制度都有了,但卻缺乏統一的監管者;此外,現行許多行業政策法規制度還不完善,政府在市場、質量、安全、標準、造價等監管方面還存在缺位、越位或錯位問題,行政審批多,政策引導和市場調控不夠;政府行為缺乏公開性,透明度不高,暗箱操作過多;政府信息渠道的不暢通從某種意義上也導致了人民對政府的不信任。

綜上所述,政府信用缺失是全社會失信中最具破壞力的毒素,政府信用存在的問題表明,有必要進一步推進政府的內部治理,從而推進政府與公眾之間的良性互動,提高政府對公眾信任的責任感和回應力,構建起政府信用。我個人認為構建政府信用應包括以下四方面的內容:1)積極轉變政府職能

十六屆三中全會提出:“深化行政審批制度改革,切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來。只有把行政審批減下來,政府才有精力加強經濟調節、市場監督、社會管理和公共服務。”政府對行業的管理應該是宏觀的,有的放矢的。建筑業管理的重點應該是從政府角度規范行業行為,對專業人員和企業進行管理,制定建筑規范和標準,對行業資料進行統計以及對安全和質量的監管。

以質量監管為例,由于我國現在已開始實行質量終身責任制和監理制,質監站對于具體工程質量的監管無須事必躬親,對質量管理的重點已經轉為階段性的把關控制(如開工許可、中間驗收、投入使用許可等),監理取代了質監站的大部分職能。將政府的一些職能轉移給民間或半官方機構,例如協會、學會或專業組織,在一定程度上既為政府減輕負擔,讓政府機構將工作的重點轉移到提高自身的管理水平、業務能力以及為公眾服務之上,也賦予施工企業更多的自由度和信任,有助于雙方信任關系的建立。

2)用法律的手段加強行業監管,完善工程建設和建筑業法規體系

不論是對于國家的治理,還是對于行業的管理,法律手段都意味著一種治理狀態或秩序,法律相對于政府權力而言具有優先的、至上的權威。把政府行為納入法治的軌道,有助于增加政府行為的透明度。而透明度的增加,則有利于提升公眾對政府的信任感,最終有利于政府信用的建構。

依法執業的前提是有法可依?！督ㄖā纷鳛榻ㄖ袠I的母法是行政法規、地方法規和部門規章的前提,是提高工程建設和建筑業法制建設水平的基礎。我國《建筑法》自頒布實施以來,與之相配套的法規體系正在形成,全行業的法律意識明顯增強。但是,由于《建筑法》立法時間較早,在國家經濟體制轉軌和投資主體及建設方式的變化時期,針對我國當前建筑市場還存在許多問題,我國應在調整范圍、監督管理體制、工程承發包、解決拖欠工程款、工程風險保障、公共健康安全、建筑環境質量,以及法律責任等方面對其進行相應補充和調整。

再者,《建筑法》是國家的法律,不是建設系統內部的法規,它應該約束建筑市場各方主體的行為,無論是投資人還是勘察、設計、施工、監理企業和中介機構,在工程建設活動中都應當具有獨立平等的法律地位。而我國政府對于建筑的管理多集中在對于設計、施工、監理和中介機構的清理整頓之上,很少有人提及業主的行為是否規范,對于業主肆意壓低設計和施工費用、壓縮工期、拖欠工程款的行為,政府的管理力度不夠。為此,我們更應關注對于業主的管理問題,尤其是當政府作為業主時建筑管理部門所面臨的管理問題。政府機構本就是行使國家權利機關,對其違規行為我們除了需要加強政府自身道德文明建設,更期待盡快建立相關立法以約束政府的業主行為,明確其“有所為,有所不為”的行為準則,才能從多方面杜絕政府拖欠工程款的源頭,提高政府信用。

政府通過制定政策、法規來調整人們的行為,體現在政府的經濟管理行為上,就是要給市場提供一種規則,然后通過引導、規范、監督、獎懲等措施,使市場上的經濟主體按照規則進行活動,保證市場有序運轉。至于政策規范制定的合理性,以及如何制定,這就對政府信用提出了更高的要求。

3)政府應保證政策制定的科學合理性和穩定連續性⑥

其一,政策的科學性。政府和部門重要的政策、重大項目建設應該事前進行充分論證,認真聽取各方面的意見,事后要進行績效調查或審計,明確領導的政績或應負的責任,完善民主和科學決策的程序;其二,政策的穩定性。政府行為的隨機性越大,政策越變化無端,社會公眾對政府的信心與信任就越弱,政府信用度就越低。因此,通過立法形式規范和約束政府行政行為,促進政策的公正、透明和相對穩定,這是社會信用建設不可缺少的重要環節;其三,政策使用的連續性。在橫向上,在同等條件下,政策對甲適用,對乙也應適用,這就要求政策使用時必須是公正的?？v向上,在政策有效期內,昨天適用,今天、明天也應適用,這就要求在時限內政策要具有延續性。政府信用是對全社會而言的,政策使用的覆蓋面越廣,延續的時間越長,政策的信用度就越高,社會對政府的信任和信心就越強。

4)加強信用管理手段,著手建立信用檔案數據庫

建設部作為建設行業的主管部門,應該對設計、園林綠化、建筑材料、開發商、小區物業管理等這些和老百姓息息相關的部門,制定一些信用規則,建立一個建設系統的信用管理專門機構,制定相關的信用制度,并采取有效措施來監督這些制度的施行,管理好建筑市場的各方主體。只有這樣,才能形成一個有序的建筑市場,形成有序的管理,最終形成各個行業的信用管理體系。

我們需要建立的建筑市場信用檔案系統數據庫應該是是一項系統工程,它利用電子信息技術建立起一個包括:企業和專業技術人員的基本情況信息,參建工程動態,各級表彰和工程項目評定等良好記錄,拖欠民工工資、公眾投訴等不良記錄的行業公共信用檔案庫,并對這些記錄定時進行集中清理,隨時更新。對建筑企業在工程質量、安全生產、市場競爭、工資支付、勞動保障等方面的不良行為和處罰還應記錄在案并上網公示。讓政府隨時掌握企業或項目變動情況。此外,還應對依法必須招標的項目強制實行信用管理,沒有建立信用檔案的建筑企業不得參與依法必須招標項目的招投標活動。而且在工程項目招投標中,要用信用檔案系統中的信用記錄取代企業的資信材料。

3小結

正如新古典宏觀經濟學認為:“在傳統完全競爭模型之中,每個經濟人是如此小的參與者,以至他自己只能采取其他參與者所采取的行動;而當政府作為普通經濟人出現在模型中時,它的行動將影響所有的參與者?！闭庞媒ㄔO不單是政府自身的信用振興問題,對整個建筑行業的發展乃至社會信用體系建設都起著重要作用。只有政府信用建設好了,行業的信用發展才能擁有了堅實的基礎保障。

摘要:本文從政府的角度針對信用危機產生的源頭,從轉變政府職能、完善法規體系、保證政策制定的科學合理性和穩定連續性以及建立信用檔案數據庫四個方面提出了改善意見。

關鍵詞:建筑市場;政府信用;危機;改善