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【內容摘要】不同于以往旅行社業(yè)歷史研究中以行業(yè)規(guī)模、經(jīng)營單位性質、經(jīng)營范圍等為標準的階段劃分方法，本文以國務院行政法規(guī)或法規(guī)性文件在不同階段對旅行社分工的主要規(guī)定為標準，對我國建國以來旅行社行業(yè)的分工體系進行總結和回顧，劃分出建國以來旅行社行業(yè)分工體系發(fā)展的四個歷史階段。

【關鍵詞】中國旅行社行業(yè)；行政法規(guī)；行業(yè)分工；歷史階段。

對于我國建國以來旅行社行業(yè)發(fā)展歷史的研究，旅游學界長期以來都以杜江《中國旅行社業(yè)發(fā)展回顧與前瞻》(2003)中的四個階段為基礎，即：1978年至1989年中國旅行社業(yè)發(fā)展的初步形成階段，1990年至1994年旅行社業(yè)的快速增長階段．1995年至2001年中國旅行社業(yè)發(fā)展的結構調整階段，2002年至今為中國旅行社業(yè)的全面開放階段。不同于以往旅行社業(yè)歷史研究巾以行業(yè)規(guī)模、經(jīng)營單位性質、經(jīng)營范圍等為標準的階段劃分方法，本文以國務院行政法規(guī)或法規(guī)性文件在不同階段對旅行社分工的主要規(guī)定為標準，對我國建國以來旅行社行業(yè)的分工體系進行總結和回顧，劃分出建國以來旅行社行業(yè)分工體系發(fā)展的四個歷史階段。

旅行社行業(yè)的分工包括垂直分工和水平分工兩種類型。垂直分工是指在時間上先后承接、具有互補關系的職能之間的分解。如：某旅行社總社的出境旅游部門分別與航空公司、境外旅行社簽訂協(xié)議后推出了某個出境游產(chǎn)品，以一定的成本價銷售給它的分支社或門市部，這些分支社和門市部加上一定的利潤后將這個產(chǎn)品銷售給旅行者。在這個例子中，這家旅行社總社負責開發(fā)和批發(fā)產(chǎn)品，其分支社和門市部負責銷售，是產(chǎn)業(yè)鏈上的先后兩個環(huán)節(jié)，形成一種行業(yè)的垂直的分工。水平分工是在同一操作層次上、針對操作的不同特點進行分工。例如按旅游目的地的不同可以將旅游劃分為人境旅游，出境旅游和國內旅游三大類。

在水平分工體系中，旅行社之間的區(qū)別在于經(jīng)營范圍的不同。這種分工有利于旅行社的專業(yè)化發(fā)展，但各種規(guī)模的旅行社在這種體系中都力圖完成產(chǎn)業(yè)鏈條上生產(chǎn)、批發(fā)、零售的各個環(huán)節(jié)，人力、資金、管理分散，無法實現(xiàn)在整個旅行社行業(yè)內進行資源的優(yōu)化配置，無法形成規(guī)模經(jīng)濟和良性競爭。

而在垂直分工主導的體系中，實力雄厚的大型旅游運營商利用自身人、財、物的優(yōu)勢，將力量集中于產(chǎn)品的開發(fā)與設計上，通過從供應商處大批量購買節(jié)約成本，通過眾多商降低分銷經(jīng)營風險、分攤廣告費用，并贏得更大的市場聲譽效應。垂直分T體系中眾多的旅游商則為運營商做，無需再考慮質量保證金、產(chǎn)品設計、旅游接待質量等非競爭優(yōu)勢，可以得到無風險的利潤，能夠擴大供給，專注于最擅長的營銷、客戶資源的建立與維護。這種以專業(yè)化分工為特征的整個行業(yè)的垂直分工主導的體系，使得不同規(guī)模的旅行社各司其職，有效地克服了因缺乏分工而導致的業(yè)務交叉覆蓋、混亂競爭等弊端，可以使整個旅行社行業(yè)的經(jīng)營協(xié)調有序。

本文主要依據(jù)國務院行政法規(guī)或法規(guī)性文件在不同時期對旅行社行業(yè)分工的規(guī)定來劃分我國建國后旅行社行業(yè)分工的不同歷史階段。需要說明的是，各個時期國務院行政法規(guī)或法規(guī)性文件出臺的原因和時機有所不同。為了引導行業(yè)健康發(fā)展，這些法規(guī)或法規(guī)性文件中的一部分具有一定的前瞻性；還有一部分是受行業(yè)現(xiàn)實情況的推動而出臺的相應的規(guī)范措施，呈現(xiàn)出一定的滯后性。這種情況使得判斷某種行業(yè)分工形式的準確出現(xiàn)時間較為困難。本文在劃分行業(yè)分工歷史階段時，以國家出臺的國務院行政法規(guī)或法規(guī)性文件為標準。在相關法規(guī)或法規(guī)性文件頒布前實際出現(xiàn)的行業(yè)分工萌芽不包括在前一階段，但是會做出一定的解釋性說明。

以下是根據(jù)國務院行政法規(guī)或法規(guī)性文件在不同階段對旅行社的分工規(guī)定將我國的旅行社行業(yè)的發(fā)展分為的不同階段：

第一階段是建國后至1984年，以政府主導下的入境業(yè)務的水平。分工、各業(yè)務領域內的垂直分工為特征。

1978年前，我國只有兩家以政治接待為主的旅行社——中國國際旅行社和中國旅行社以及他們在主要省會和旅游城市設立的分支機構，其主要任務是進行政府的政治接待。從1978年開始，我國實施對外開放政策，中國國際旅行社和中國旅行社的主要任務轉變?yōu)榻哟再M來華的旅游者。1980年，中國青年旅行社總社在北京成立。

根據(jù)當時國家旅游局的相關規(guī)定，全國只有中國國際旅行社、中國旅行社、中國青年旅行社三家旅行社的總社擁有向境外招徠入境業(yè)務的權利，即外聯(lián)權。三大旅行社總社的這一特權一直持續(xù)到了1985年初國家旅游局將外聯(lián)權和簽證通知權下放到省級。

由這三大寡頭壟斷的旅行社行業(yè)在這個階段既有按照客源國和年齡段進行的水平分工也有接待業(yè)務的垂直分工。水平分工體現(xiàn)為各社服務對象的不同：中國國際旅行社主要負責接待來華的外國旅游者，中國旅行社主要負責來華旅游的港、澳、臺同胞，而中國青年旅行社主要接待來華的青年旅游者。垂直分工為人境旅游業(yè)務的不同環(huán)節(jié)，即總社負責外聯(lián)，地方分社負責接待。值得注意的是這個階段的垂直分工僅限于入境旅游業(yè)務，而且是政府行政力量主導下的壟斷行業(yè)的分T．體系，并非自然形成的市場分工。

1981年10月10日，國務院做出《關于加強旅游工作的決定》，允許成立國內旅行社：“經(jīng)營國內旅游業(yè)務的旅行社，要經(jīng)省、市、自治區(qū)旅游局同意，由地方工商行政管理局批準注冊，實行企業(yè)化，照章納稅。這類旅行社不得經(jīng)營對外旅游業(yè)務?！彪m然國內旅行社在這個階段是合法出現(xiàn)的，但數(shù)量和規(guī)模的發(fā)展在這個階段極其緩慢。因此，本文仍將其劃入行業(yè)分工的下一個階段。

第二階段是1985年至1995年，以旅行社行業(yè)的垂卣和水平分r并存為特征。

1985年1月1日，國務院批轉國家旅游局《關于當前旅游體制改革幾個問題的報告》，決定向省級下放外聯(lián)權和簽證通知權，允許更多的旅行社經(jīng)營入境業(yè)務，結束了中國國際旅行社、中國旅行社、中國青年旅行社三大寡頭對行業(yè)的壟斷。

同年，《旅行社管理暫行條例》由國務院頒布。這是我國旅行社行業(yè)的第一部管理法規(guī)。《旅行社管理暫行條例》將我國旅行社的性質確認為：“依法設立并具有法人資格，從事招徠、接待旅游者，組織旅游活動，實行獨立核算的企業(yè)。”同時，《旅行社管理暫行條例》還按業(yè)務范圍將我國的旅行社劃分為以下三類：一類旅行社：經(jīng)營對外招傈并接待外國人、華僑、港澳同胞、臺灣同胞來中國、歸國或回內地旅游業(yè)務的旅行社；二類旅行社：不對外招徠，只經(jīng)營接待第一類旅行社或其他涉外部門組織的外國人、華僑、港澳同胞、臺灣同胞來中國、歸國或回內地旅游業(yè)務的旅行社；三類旅行社：經(jīng)營中國公民國內旅游業(yè)務的旅行社。

《旅行社管理暫行條例》以行政法規(guī)的形式對我國當時的旅行社既進行了水平分工——分為經(jīng)營入境業(yè)務的一、二類社和經(jīng)營國內業(yè)務的三類社；又進行了入境旅游業(yè)務的垂直分工——擁有外聯(lián)權的一類社和只能經(jīng)營入境地接業(yè)務的二類社。

這種既進行水平分工又進行垂直分工的劃分方法是否合理在很長時間里引起業(yè)界和理論界的廣泛討論。這次對入境旅游業(yè)務明確進行的垂直職能的分工是依靠制度強制性而非市場的自然競爭完成的。雖然我國旅行社行業(yè)入境業(yè)務中的垂直分工體系得以確立，但是由于我國旅行社行業(yè)體制改革的滯后，垂直分工體系中的一、二類社并未具備現(xiàn)代企業(yè)的特點，這種分工體系在當時保障有序的市場競爭和規(guī)模經(jīng)濟的形成方面發(fā)揮的作用并不是很大。值得注意的是，這一階段的一類社中除原來的中國國際旅行社、中國旅行社、中國青年旅行社三大寡頭外，很大一部分是《旅行社管理暫行條例》頒布后成立的中央各部委管理的國有旅行社以及這三大寡頭原來的分支社被地方旅游管理部門改頭換面后成立的一類社，這點從當時很多國旅分支社同時還具有“海外旅游總公司”的一類旅行社名稱現(xiàn)象中可見一斑。

1985年11月22日，全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過了《中華人民共和國公民出境人境管理法》。1986年12月26日公安部、外交部和交通部公布了《中華人民共和國公民出境入境管理法實施細則》，允許中國公民出國探親和旅游，這是我國旅游業(yè)發(fā)展過程中的一個重大突破，但此后大約十年間經(jīng)旅行社組織的出境旅游人數(shù)在所有出境人數(shù)中的比例較小且旅行社行業(yè)分工中出境旅游業(yè)務經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)比較混亂。

第三階段是1996年至2009年5月一以旅行社行業(yè)的水平分工為主要特征。

國務院1996年10月頒布了《旅行社管理條例》，對我國的旅行社進行了重大調整，對旅行社重新進行了分類。其第一章第五條規(guī)定：“旅行社按照經(jīng)營業(yè)務范圍，分為國際旅行社和國內旅行社。”“國際旅行社的經(jīng)營范圍包括入境旅游業(yè)務、出境旅游業(yè)務、國內旅游業(yè)務。國內旅行社的經(jīng)營范圍僅限于國內旅游業(yè)務。”隨著《旅行社管理條例》的實施，國際旅行社和國內旅行社成為兩大系列，其分T范圍如圖3所示。

這次劃分，對旅行社的業(yè)務進行了水平分工，由國際社經(jīng)營入境和出境的業(yè)務，國內旅行社只能經(jīng)營國內旅游的業(yè)務；之前垂直分工環(huán)節(jié)中的專門從事入境業(yè)務接待的二類社消失，許多原來的二類社在《旅行社管理條例》頒布后注冊為國際旅行社，除了可以繼續(xù)經(jīng)營由其他組團社交付的在本地進行入境接待的業(yè)務，還可以依法從事入境旅游、出境旅游的外聯(lián)和國內旅游的組團業(yè)務，與原來屬于一類社的國際旅行社以及新的國內旅行社共同競爭，形成了旅行社業(yè)務的交叉分工。

1997年，由國務院批準，國家旅游局和公安部的《中國公民自費出國旅游暫行辦法》規(guī)定：“國家旅游局根據(jù)《旅行社管理條例》和旅行社經(jīng)營入境旅游業(yè)績，審批特許經(jīng)營中國公民自費出國旅游業(yè)務的旅行社（簡稱組團社），向公安部備案，并對外公布。未經(jīng)批準的單位和個人不得經(jīng)營此項業(yè)務?！毙碌囊慌鰢糜谓M團社從國際旅行社中產(chǎn)生，各旅行社的分工范圍如圖4所示：

這種分工模式一直延續(xù)至2009年5月，也是近幾年來一直被業(yè)界和理論界指為我國旅行社行業(yè)發(fā)展緩慢和混亂的根源。在這個階段，由于歷史原因，大部分國際旅行社多為國營企業(yè)，一直存在著機制僵化、粗放管理、動力不足等問題。這些問題使得部分國際旅行社在由于入境旅游業(yè)績出色，受國家政策之惠而擁有出境游組團資格后，并沒有將高利潤的出境游資源最優(yōu)化地使用，在行業(yè)內擴張緩慢，沒有成為在全國擁有壟斷地位的行業(yè)巨頭。而在國內游市場掘到“第一桶金”、擁有豐富的面向國內顧客銷售經(jīng)驗的國內旅行社大多為民營性質，雖然極其羨慕出境游、入境游的高額利潤卻由于國家法規(guī)的規(guī)定而很難進入出境游、入境游領域。少量通過購買國有國際旅行社股份而取得入境游、出境游經(jīng)營資格的旅行社由于設立分支社的注冊資本要求太高、質量保證金數(shù)額較大、不熟悉資本運作等原因也沒有能夠在短期內發(fā)展成為有壟斷地位的行業(yè)巨頭。用一句話總結這個階段旅行社行業(yè)的情況就是：大社不夠大（沒有全國性的壟斷企業(yè)出現(xiàn)），小社小而全（規(guī)模小但設計、采購、銷售等環(huán)節(jié)一個也不缺）。

值得注意的是，部分國有旅行社在這一階段進行了管理層收購、股份制改革，同部分有實力的民營旅行社以及外資、合資旅行社展開競爭，通過并購、特許經(jīng)營、成立聯(lián)盟等形式積極構建企業(yè)內部的垂直分工體系，這為旅行社行業(yè)巨頭的出現(xiàn)，行業(yè)垂直分工體系的建立打下了良好的基礎。

第四階段是2009年5月以后，旅行社不再分類，分社和門市部的設立條件被放寬，市場經(jīng)濟中的行業(yè)垂直化分工正在形成。

2009年1月21日國務院第47次常務會議通過了《旅行社條例》，于2009年5月1日起施行。《旅行社條例》不再對旅行社進行分類，其第二條規(guī)定：“本條例所稱旅行社，是指從事招徠、組織、接待旅游者等活動，為旅游者提供相關旅游服務，開展國內旅游業(yè)務、入境旅游業(yè)務或者出境旅游業(yè)務的企業(yè)法人。”同時，《旅行社條例》統(tǒng)一了從事國內旅游業(yè)務和入境旅游業(yè)務的準入條件，將旅行社的注冊資金下限統(tǒng)一調整為30萬元人民幣，旅行社取得業(yè)務經(jīng)營許可后，既可以經(jīng)營國內旅游業(yè)務也可以經(jīng)營入境旅游業(yè)務?！奥眯猩缛〉媒?jīng)營許可滿兩年，且未因侵害旅游者合法權益受到行政機關罰款以上處罰的，可以申請經(jīng)營出境旅游業(yè)務。”這使得在旅行社行業(yè)積累了多年經(jīng)驗、資金、客戶資源的旅行社能夠公平地進入入境、出境、國內旅游各個領域，展開競爭。

《旅行社條例》中較大程度地降低了旅行社設立分社（包括異地設立分社）和服務網(wǎng)點的條件，設置了更加簡便的設立方式和程序，將會有效地打破地方保護主義，加速大型旅行社在全國范圍內的擴張，基于顧客流向的垂直分工主導的旅行社行業(yè)分工體系正在形成。

從我國旅行社行業(yè)分工的各歷史階段可以看出，我國的旅行社行業(yè)是一個相對來說體制改革較慢、市場化進程不夠迅速的政府主導型的行業(yè)，整個行業(yè)受政府行為干預的影響比較大。隨著2009年5月《旅行社條例》的頒布，行業(yè)市場化進程的加速，旅行社行業(yè)的垂直分工體系將在激烈的行業(yè)競爭中在全國范圍內逐漸形成。