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論文關鍵詞：科技體制，體制改革，國家創新，創新體系

論文摘要：由于是漸進式，目標又不斷調整，至今，我國的創新體系仍不是一個與市場經濟完全吻合的創新體系，原有體系的許多深層次問題尚未徹底改革，而一些新的結構性問題卻又開始顯露出來。改革開放以來，我國科技體制和創新體系建設取得了較大進展。以促進科技進步及其成果轉化為核心內容的國家創新體系，經過從計劃集成型向市場集成型的深刻轉變，有力地推動了科技進步及其成果在經濟領域中的轉化、推廣和應用。

一、科技體制和國家創新體系現存的主要問題

（一）國家宏觀科技管理體制沒有理順，調控能力明顯不足

我國科技體制改革一直以科技成果的市場化為目標，確立了企業是技術創新主體的改革道路，重點是針對科研院所和高校科技人員，但國家宏觀的科技管理體制并沒有根本性的改變。一是科技宏觀管理頂層設計不足。國家層面的科技戰略決策弱化，缺乏明確的國家目標和有效的宏觀調控機制，不利于集成全社會科技資源，實現戰略性跨越和趕超。二是科技管理體制仍然帶有明顯的計劃經濟時代的痕跡，具有程式化、低效率、等級壁壘、自我膨脹化的特征。

（二）政府定位不科學，政策體系不健全

當前，我國政府在技術創新體系中發揮著非常重要作用，但還存在“越位”現象，主要表現在R&D投入還是以政府投入為主，政府擁有創新與否的決策權和對創新資源分配的壟斷權。此外，目前我國技術創新活動所遵循的制度規范往往存在于經濟與科技的政策法規體系中，沒有形成獨立的體系，這在一定程度上降低了規范技術創新活動的針對性和有效性。我國對外技術依存度高達50%，而美國、日本僅為5%左右。這一方面，反映了我國產業總體技術發展水平較低的現狀；另一方面，也反映了國內還沒有形成“注重創新能力建設”和“保障創新領先者權益”的政策環境。

（三）產學研合作機制仍不順暢，產學研結合的技術創新體系尚未形成

總體上看，我國產學研結合仍然不夠緊密，在體制與機制上還存在一些制約因素：合作還是以項目合作為主，特別是短期項目合作居多，缺乏形成產業技術創新鏈的合作，缺乏持續穩定的戰略層次合作，很難適應產業技術重大創新的需要；產學研合作的形式比較松散，組織模式有待提升和強化；產學研合作協議往往對責、權、利界定不清，對風險共擔沒有共識，對知識產權、成果轉化收益等合作成果的分享缺乏明確可操作的規定，難以形成利益分配、風險共擔的機制；促進產學研結合的政策法治環境有待完善。

（四）企業自主創新能力不強，創新組織機制不完善

從總體上看，我國企業自主創新能力還不強。國內擁有自主知識產權核心技術的企業僅為萬分之三。企業難以掌握核心技術，重引進、輕消化吸收再創新的問題一直未能有效解決。據統計，我國2萬多家大中型企業中有研發機構的僅占25%，有研發活動的僅占30%。企業技術開發投入嚴重不足，難以開展重大關鍵技術研究開發。大中型企業的研發經費僅占銷售額的0.39%，即使高新技術企業也只占0.6%，尚不足發達國家的1/10。同時，自主創新還沒有成為企業尋求發展的第一選擇。有關研究表明，目前“政策尋租”的空間仍然較大，依靠政策或其他要素獲得超常規發展的機遇要比依靠創新更容易。

（五）科技管理、評價和監督機制關系不順

長期以來，我國欠缺科學合理的科技評估機制，同時缺乏獨立、權威的科技評估機構。致使科研管理部門的工作如科研經費分配等缺乏準確的評價和監督，國家重大科技計劃、科研項目的實施情況缺乏科學的評價。我國管理機構與評價、監督組織混合，管理職能與評價功能不分，始終缺乏一個獨立的評估和監督機制。許多重大科技計劃從策劃出臺到預算、實施、完成，都是各部門自己確立、驗收，缺乏事后的評價。許多科技經費得不到應有的監督，造成相當大的重復、浪費，甚至腐敗問題。

（六）市場化改革對基礎研究和公共科技事業發展有一定的負面影響

由于體制改革往往以在市場中的生存能力為判斷標準，一些應用類院所和工科類院校成為改革的最大受益者，而一些市場效應不明顯的基礎類科研院所、公益類系所的科研工作卻受到一定的負面影響。國家基礎研究經費占R&D經費的比例有所下降，長期徘徊在5%－7%之間，遠低于發達國家15%－20%的水平。應用、開發研究得到了較多的重視和較好的發展，而基礎研究沒有達到長足發展的目標。

（七）資源環境的壓力沒有充分轉變為價格信號和更加嚴格的環境執法標準，企業創新的“倒逼機制”尚未形成

目前，市場機制已經開始成為配置資源的基本力量，但我國市場化進程的突出特點在于產品市場化，包括投資品和消費品市場化速度較快，而要素市場化，包括資本、土地、技術等市場化進程遲緩，要素價格被長期扭曲、壓低，不能反映其在市場上的稀缺程度。生產要素壓力沒有及時、充分傳遞給企業，逼迫企業創新的要素壓力機制尚未形成。

（八）國內創新文化氛圍不濃，國民基本科學素養不高

加強技術創新不僅依賴社會的物質保障，也需要較高的國民科學素質基礎和能夠激發創新的文化環境。我國存在的科技產出效率不高、重大創新成果匱乏、原始性創新難以涌現、科學大師屈指可數等問題，除了受制于投入、條件和人才上的硬約束外，缺乏創新文化的有效支撐也是重要原因之一。當前，以創新為主的價值觀尚未成為普遍風尚，功利化、工具化的科技觀還較為嚴重。“官本位”等傳統文化中的消極因素，使科研成為一些人追逐名利的工具。重知識灌輸、輕能力培養；重趨同一致，輕標新立異的傳統教育體制和方法，也不利于創造能力和創新意識的培養。

二、科技體制改革和國家創新體系建設面臨的形勢

（一）全面建設小康社會對科技創新提出新的需求實現全面建設小康社會的宏偉

目標，離不開科技創新的強大支撐。我國不可能繼續走發達國家歷史上曾經走過的傳統工業化道路，必須放眼我國全面建設小康社會所面臨的國際國內環境，大力實施科教興國戰略，充分依靠科學技術，走出一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源得到充分發揮的新型工業化道路。

（二）世界新科技革命帶來的機遇和挑戰

當今時代，科學技術加速發展，科技成果轉化日益加快，學科之間、技術領域之間相互滲透、交叉、融合，科技創新出現群體突破態勢；科技進步與創新已經成為推動經濟發展、促進社會進步、維護國家安全的主導力量，科技競爭已成為綜合國力競爭的焦點；科技全球化的不斷加快和日益深入，給科技創新提出了迫切的要求。因此，必須用全球的眼光、開放的視野，充分發揮科技創新的作用，把握機遇、迎接挑戰。

（三）提高自主創新能力、建設創新型國家是國家發展戰略的核心

黨的十七大報告提出，提高自主創新能力，建設創新型國家。這是國家發展戰略的核心，是提高綜合國力的關鍵。目前，我國科技的總體水平同世界先進水平相比仍有較大差距，同我國經濟社會發展的要求還有許多不相適應的地方。我國科技事業發展的狀況，與完成調整經濟結構、加快轉變經濟增長方式的迫切要求還不相適應；與把經濟社會發展切實轉入以人為本、全面協調可持續的軌道的迫切要求還不相適應；與實現全面建設小康社會、不斷提高人民生活水平的迫切要求還不相適應。技術創新戰略的選擇，決定著我國的發展前景與未來命運。為此，必須在國家層次上從整合創新資源的角度進行組織與制度的創新，加快國家創新體系的建設，提高自主技術創新能力。

三、“十二五”時期科技體制改革與國家創新體系建設的指導思想與戰略目標

（一）指導思想

以黨的十七大精神為指導，全面貫徹落實《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006－2020）》，堅持“自主創新、重點跨越、支撐發展、引領未來”的指導方針，實施自主創新戰略，發揮政府宏觀調控功能和市場配置資源的基礎性作用，實現全社會科技資源的高效配置和綜合集成，形成政府引導、全社會協調互動的創新格局，大幅度提高國家創新能力，加快建設創新型國家，為全面建設小康社會、基本實現社會主義現代化提供強大支撐和動力。

（二）發展原則

1、突出重點，統籌兼顧。根據現代化進程中經濟、社會、科技的重大需求，突出重點，篩選產業帶動性強、具有戰略意義的科技項目，組織重點攻關；同時，兼顧城市與農村科技發展、區域科技協調發展、經濟與社會科技發展、科技縱深發展與科技知識普及、自主創新與對外開放等問題。

2、需求拉動，政府推進。堅持以市場需求為導向，發揮市場配置資源的基礎作用，加快科技資源流動和技術轉移，強化企業的技術創新主體地位；圍繞科技支撐發展和引領未來的關鍵問題，政府提供公共科技物品，包括完善創新體制、優化創新環境、搭建公共平臺、組織公益科技和應用基礎研究等。

3、改革驅動，優先發展。立足國家發展的全局，放眼新世紀發展遠景，以宏觀管理和體制創新為重點，深化科技體制改革。倡導適應時代特征的科技價值觀，實施科學技術“優先發展”的原則。在科學技術范圍內，在我國目前條件下要突出以提升技術創新能力為重點的組織和制度安排。

（三）戰略目標

到“十二五”期末，形成結構合理、機制靈活、具有持續創新能力的科技體制和國家創新體系；整合資源，提高效率，使科技資源配置進一步優化，科技投入效益明顯提高；創新主體結構合理、功能明確并形成良好的互動聯系；科技創新的機制和政策環境基本完善；極大地提高我國的技術創新能力，特別是自主創新能力，為我國在本世紀頭20年內全面建設小康社會提供強大的科技支撐。為此，在國家科教領導小組為核心的戰略決策體制下，創建分工協調的宏觀管理體制。

四、基本框架與戰略措施

（一）頂層設計與宏觀調控

1、加強國家層次上的總體創新制度安排。今后，科技宏觀管理體制應實行一種復合、功能性的制度安排，把科技政策同經濟、財貿、工業、社會等方面的政策結合起來，注意保持政策之間的協調一致，保證各項政策之間的系統性、綜合性和連貫性，促進科技、經濟、教育的互動和有機結合：一是完善科技計劃的出臺和管理體制，加大企業的參與力度，計劃項目的立項申請、評議、結題評審等工作，由類似國家自然科學基金委員會等機構負責實施。二是發揮政府在公共科技領域的主導作用，逐步減少對競爭領域企業科技活動的直接支持，加強對公益類研究機構的支持。三是發揮政府在重大平臺技術、共性技術、公共技術供給方面的作用。四是加強對國立研究開發機構的管理，加強對國立研究單位事業費的支持。五是通過稅收、財政和金融等手段促進科技的發展。

2、創新科技行政管理體制。一是完善國家科技決策體系，提高國家科技發展戰略的決策層次，在借鑒其他國家先進經驗的基礎上，建立符合我國政治體制和國情現實的科技戰略決策和專家咨詢體系。二是強化政府科技部門對科技工作總體規劃、政策協調、指導監督的職能，形成科技工作大聯合、大協作和大集成的新局面。三是要建立財政科技預算的協調機制，由科技、財政部門牽頭、相關政府部門參與，統籌協調財政科技投入，切實避免多頭投入和分散投入，提高創新資源的配置效率。

3、制訂《建設創新型國家行動綱要》。圍繞我國增強自主創新能力、轉變經濟發展方式的要求，研究制訂《建設創新型國家行動綱要》，以全球視野來謀劃自主創新戰略，明確目標、思路和任務，提出具體項目和措施，引導全國形成創新和發展合力。為進一步做好我國創新政策的制定，把過去一段時期內政策重點放在解決我國工業在開放條件下迅速發展、擴大規模的“量”的問題，轉變到提高工業的水平、自主創新能力等方面。具體而言，在宏觀層面，要使促進自主創新能力形成的科技政策、產業政策、貿易政策更加協調和一體化；在中觀和微觀領域，要加大政策的差別化，針對不同的產業層次和區域層次，制定更具有針對性的政策。

（二）創新機制與環境條件

1、開放、流動、競爭、協作機制。主要體現為互聯互動、互補互通、互利互信，人員、信息、知識有序合理的流動，包括國內國外的流動、科研機構之間的流動，大學和科研院所之間的流動。打破部門和行業以及地域的限制，各類機構都可以平等地參與承擔國家重大項目和任務，各類人才都可以在競爭中脫穎而出。

2、創新主體運行機制。按創新活動規律制定與創新活動相應的運行機制。首先，區分創新活動類型，遵循創新活動規律，分門別類地調整和完善運行機制。其次，從落實分類運行機制需求出發，調整各級創新管理實施辦法。最后，制定維護創新活動運行機制的相應政策。

3、產學研結合機制。形成產學研各個創新主體間的有機聯系和互動，形成以企業為核心，科研機構、高校、中介服務機構和政府機構之間相互連動的創新網絡。科技計劃要引導知識流動，優先支持企業與高等院校、科研機構聯合承擔項目。

4、軍民融合機制。在科技管理體制上，形成軍民兩大科技系統資源共享、協同配合的機制。改革軍民分離的科技管理體制，形成寓軍于民的新體制。從宏觀管理、發展戰略和計劃、研究開發活動、科技產業化等多個方面，促進軍民科技的緊密結合，加強軍民兩用技術的開發，形成全國優秀科技力量服務國防科技創新、國防科技成果迅速向民用轉化的良好格局。

5、科技評價和監督體制。改變政府直接參與科技評估的模式，加強對科技活動的間接管理。建立國家級的獨立的評估機構。建立完善評價體系和運行機制，鼓勵創新，推進科學交流和同行評價，促進科技創新。建立第三方科技監督機制，實行委托的監督中介機構監督模式。推動科技咨詢協會的健康、快速發展，使其成為科技評估監督的中堅力量。

6、科技基礎條件和平臺共享機制。形成研究開發良好的基礎條件和平臺環境，保證科技基礎條件的投入。建成良好的科技基礎設施和公共科技基礎平臺，使廣大科技人員和社會公眾迅速了解國家科技發展的最新動態，得到必要的公共科技基礎支持，科技資源得以充分發揮作用，不斷提高其使用的效率和效益。

7、創新文化環境。要把創新文化環境建設作為精神文明建設的重要內容，通過培養專業化的科普工作者隊伍，建設科普場館、科普網絡平臺措施，有效提高我國的科普能力。通過宣傳教育、樹立榜樣、推廣先進經驗等方法，在全社會積極宣傳創新思想，大力倡導敢為人先、敢于攻堅的精神，倡導求真務實、科學民主的風氣，鼓勵創新，寬容失敗，形成激勵創新的社會氛圍。

（三）技術創新的政策體系

創新政策從供求的角度，可以分為兩類：一類是創新的供給促進政策；另一類是創新的需求激勵政策。我國現有政策比較偏重前者而忽視后者。今后除了要落實和完善供給促進政策外，也要制定和完善導向創新需求的激勵政策。