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一、引言

過去30年，中國經濟飛速發(fā)展，伴隨著城市化和工業(yè)化進程的加快，對農村土地的需求量不斷增加。然而現(xiàn)階段我國建設用地的主要供給模式是依靠國家對土地進行征收，在國家壟斷的土地征用模式下，集體建設用地在市場的規(guī)律下開始自發(fā)的流轉，集體建設用地的隱性市場普遍存在，集體建設用地的自發(fā)流轉造成了很多問題。同時集體建設用地的流轉也缺乏相應的法律依據。為了解決這一問題，國土資源部在安徽蕪湖、蘇州、廣東、南海等地進行了試點，許多地方也相繼出臺了探索性的政策，并初步形成了自己的模式。接下來從集體建設用地的產權、政府和市場的關系、利益分配三個角度，針對其中的對蕪湖模式和南海模式進行比較分析，在比較分析基礎上，總結其中的經驗啟示。

二、模式分析

（一）政府主導的“保權讓利”模式：以蕪湖模式為例

1．蕪湖模式描述蕪湖市地處安徽省東南部，早在1999年，被國土資源部批準在蕪湖建設全國第一個農村集體所有建設用地流轉試點。其實施方案的核心是，村集體擁有的土地所有權不發(fā)生變化，由各試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)和統(tǒng)一流轉。具體操作程序如下：試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制土地利用和集鎮(zhèn)規(guī)劃，劃分建設用地和一般農用地；村集體組織通過簽訂流轉合同從農民手中收回承包地，再流轉給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立投資公司，把成片的土地開發(fā)形成建設用地，并采取協(xié)議、招標、拍賣等方式對轉農民集體所有建設用地進行讓或出租；新的土地使用者繳納土地流轉收益；市、縣、鎮(zhèn)政府和土地所有者按1：2：5：2的比例對流轉收益和增值收益進行分配（2002年后，市級不再參與分成，縣、鄉(xiāng)、集體經濟組織分成比例為1：4：5）。

2．蕪湖模式分析從產權的角度來看，蕪湖模式突破了建設用地的流轉以國家征收為前提的現(xiàn)狀，農村集體建設用地可以在不改變集體所有權的前提下進行流轉，所有權和使用權相分離，實行建設用地使用權有償、有期限、有流動制度。從政府和市場的角度來看，首先，政府為集體建設用地進入市場創(chuàng)造了條件，蕪湖模式對集體建設用地初次流轉和再次流轉中的流轉期限、價格、收益分配、流轉方式等具體程序做了比較明確的規(guī)定。其次，蕪湖模式是由政府主導的，主要表現(xiàn)在：第一，蕪湖模式是在政府規(guī)劃所確定的范圍內流轉，實行計劃管理、總量控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得寬松的規(guī)劃權。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是集體建設用地流轉中的組織者和交易主體。土地的規(guī)劃、土地的組織、出租、轉讓、拍賣都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一進行安排。第三，政府土地交易價格進行嚴格的控制。從利益分配角度來看，縣、鄉(xiāng)、集體經濟組織按照1：4：5的比例進行利益分配，按地價對土地使用者或承包經營者進行補償。但是在集體建設用地流轉過程中，政府給予農民的補償與征地補償相當。綜上所述，筆者認為：蕪湖模式是“保權讓利”模式的典型代表，即在保持集體建設用地歸集體所有前提下進行流轉，突破了現(xiàn)行的法律法規(guī)。同時，蕪湖模式對集體建設用地流轉的具體程序的規(guī)定也為集體建設用地進入市場提供了條件。但是蕪湖模式也有其不合理之處即地方政府是最大的受益者，農民處于“無權利”的地位。主要表現(xiàn)在：第一，蕪湖模式使得地方政府干預農村集體土地交易有了合法的依據。村集體經濟組織的土地所有者在土地交易中的收益預期受到地方政府的影響，農民處于被動的“無權利”地位。第二，蕪湖模式實質上是對經濟利益重新進行配置的制度，地方政府成為最大的受益者。第三，“村委會獲得了額外收益，相較于現(xiàn)在的制度安排下確定的收益，村委會的收益增加了，在土地承包之后，村委會原本不能再從農民承包土地上得到收益，通過制度變遷，村委會不僅得到了征地補償，還獲得了額外收益。農民則處于極其被動的地位。”第四，集體建設用地會隨著農村經濟的不斷發(fā)展和城市化進程不斷擴張而繼續(xù)升值，而農民無法參與工業(yè)化與城市化進程中土地升值部分的分配。

（二）南海模式：由地方推動的“土地股份制”

1．南海模式描述上個世紀80年代，珠三角地區(qū)大規(guī)模地招商引資，經濟一片繁榮。隨著珠三角地區(qū)土地開發(fā)殆盡，投資商紛紛把視線轉移到珠三角周圍地區(qū)。廣東南海地處珠江三角洲腹地，便具有這一得天獨厚的優(yōu)勢，并且農村有大量的土地可供開發(fā)，但是在土地的具體流轉方式這一問題上是存在爭議的。為了應對工業(yè)化對土地的需求以及維護作為土地所有者的權益，南海農民集體自發(fā)開創(chuàng)了土地股份制。具體辦法是把集體土地劃分成股份，對具有社區(qū)戶口的農民進行配股，按股權比例進行分紅。土地的規(guī)劃、開發(fā)、出租與收益均由集體經濟組織進行，集體經濟組織成為了實質上的土地經營管理者，并且以村為單位成立了股份公司。股份公司的經營純收入在扣除相關稅費后的49%作為土地分紅。在地方的集體建設用地市場的推動下，政府于2005年6月出臺《廣東省集體建設用地流轉辦法》，正式允許省內的集體建設用地直接進入市場交易。

2．南海模式分析從產權的角度來看，南海模式沒有改變集體建設用地歸集體所有的性質。并且地方政府減少了對產權的干預，一定程度上使得產權得到了更好的保障。政府和市場的關系來看，第一，政府正視了農村集體建設用地隱形市場的合理性，為其流轉提供了合法的渠道。第二，政府承認了集體經濟組織的土地產權收益主體和市場主體地位的合法性，擺正了政府的定位。土地流轉是土地所有者實現(xiàn)土地資本收益的渠道，屬市場主體之間的市場行為，政府不能直接干預交易，正能進行監(jiān)督管理。從利益分配來看，“股份公司的經營純收入，在扣掉完成國家稅收、上繳各種費用、彌補上年度虧損以及提留10%作為福利基金后，剩余的部分留51%作為發(fā)展基金和福利基金，另外49%作為土地分紅。”使得農民分享到了土地流轉和土地增值所帶來的收益。綜上所述，筆者認為：南海的土地股份制最大的特點就是政府減少了對產權的干預并且使得集體建設用地流轉的收入集中在了集體的內部，使得農民可以分享土地升值帶來的利益。但是在制度實施的過程中也存在諸多的不完善。首先，這種以集體經濟組織為主體經營集體建設用地的辦法，也面臨困境。由于集體經濟實力過于龐大，給集體經濟的運行和資金的有效管理帶來一些隱患。集體組織的當家人的行為缺少制衡和監(jiān)督，出現(xiàn)了村干部以權謀私，占用集體資金等行為等，影響了農村社區(qū)的長期發(fā)展。其次，南海模式中土地是按規(guī)劃進行流轉，該政策只是解決了存量集體建設用地的流轉問題，如果要增加建設用地，則要受到政府的年度指標和耕地占補平衡的限制。規(guī)劃區(qū)內的集體建設用地流轉取得了合法性，但是規(guī)劃區(qū)外的土地則遭受了不公平的待遇，規(guī)劃導致了各地集體經濟組織土地發(fā)展權的不平等。

三、蕪湖模式和南海模式的比較

蕪湖模式和南海模式有著許多的不同之處，但是二者最大的不同集中在政府征地和建設城鄉(xiāng)建設用地統(tǒng)一市場的利益權衡不同，表現(xiàn)出來即為兩種模式中政府介入市場的程度不同。

（一）政府和市場的關系

蕪湖模式中地方政府直接對農村土地產權進行干預，一方面政府為集體建設用地進入市場創(chuàng)造了條件，但更重要的一方面則是政府干預了市場不僅影響了市場的資源的優(yōu)化配置，而且使得農民處于無權利狀態(tài)，在利益分配中處于劣勢地位。在南海模式中,地方政府沒有對市場進行直接的干預，退居到了監(jiān)督者的地位，認識到了土地流轉是土地所有者實現(xiàn)土地資本收益的渠道，是土地使用權的交易，屬市場主體之間的市場行為，政府只能規(guī)范和監(jiān)管，不能直接干預交易。從而使得收益集中在了集體內部，使得農民分享到了集體建設用地流轉的收益。但是由于市場的潛在的缺陷，集體建設用地在流轉的過程中也出現(xiàn)了管理不善、不平衡發(fā)展等問題，依然需要政府的政策規(guī)范。

（二）利益分配中農民的權益保障

政府對市場的干預直接影響了土地產權帶來收益分配，改變了農民和集體經濟組織對土地的財產權利關系。蕪湖模式下農民和集體經濟組織的土地產權被置換為接受征地補償權，農民和集體經濟織對農村集體土地非農收益的所有權由享有“權利”到“無權利”，農民處于被動的無權利狀態(tài)。南海模式政府減少了對產權的干預并且利用股份制的形式使得集體建設用地流轉的收入集中在了集體的內部，使得農民可以分享土地升值帶來的利益。

四、政策啟示

通過上述分析筆者總結出以下幾點政策啟示：

（一）合理的協(xié)調好政府和市場之間的關系，充分發(fā)揮市場的資源配置功能和政府的監(jiān)督指導作用從政府主導蕪湖模式中可以看出政府在集體建設用地的流轉中發(fā)揮政策導向的作用，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、總量控制。“但地方政府既作為政府管理者、又作為所有者介入集體建設用地流轉過程,政府角色混淆與職能錯位，容易受所有者利益驅動而偏離管理者規(guī)劃控制的約束，導致政府失靈使得農民處于“無權利”的地位。”從市場主導的南海模式中可以看出政府減少對市場的干預，給予了農民更多的參與市場的機會，保護農民的合法權益，有助于充分的發(fā)揮市場配置資源的作用。但是集體建設用地的入市流轉也會受到市場失靈的影響，需要政府的干預。

（二）高度集體建設用地流轉過程中的利益分配問題，切實保障農民的權益第一，建立合理的土地利益分配機制，合理分配土地利益，同時必須解決失地農民的社會保障問題。第二，有必要建立一個嚴格明確的土地市場監(jiān)管體制，加強對政府相關部門和集體組織管理者的監(jiān)督。在國家層面上應該加快建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的集體建設用地市場的步伐。蕪湖模式沒能突破征地模式的限制。南海模式雖然正視了隱性市場存在的合法性，為建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場提供了一個基本的框架，但是依然不能消除規(guī)劃區(qū)外的農村集體經濟組織受到的不公平待遇，不可能突破目前國家的制度框架。因此無論是國家無論是從政策層面、法律層面還是市場層面，都應該加快建設城鄉(xiāng)集體建設用地市場的步伐。