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審計機關內部業績評價是指上級審計機關運用一定的方法，通過對下級審計機關在一定期間的審計業務工作實際的綜合成果與業績標準進行對比分析，對下級審計機關的業績做出客觀、公正和準確的評判，出具評價報告，并綜合運用評判結果的管理活動。

審計機關的業績評價由評價主體、評價客體、評價目標、評價方式等幾個基本要素組成。評價主體是指評價工作的執行者，包括專門的機構、組織和人員。審計機關業績評價的主體可有審計機關內部自身和外部“第三方”兩種評價主體，本文將評價主體限定在審計機關內部。評價客體是相對于評價主體而言的，它是指執行評價的主體所作用的對象，即接受評價主體評價的實體。這個實體既可以是組織機構，也可以是人員，還可以是具體的業務活動。在審計機關內部業績評價中，評價客體是履行審計監督職責的承擔者，包括政府審計組織體系內的各級審計機關及其派出機構、審計機關內部各業務部門、審計人員、審計組及審計項目等。本文主要是指上級審計機關對有行政隸屬關系的下級審計機關進行業績評價。評價目標指評價行為的出發點，是評價活動要達到的境地。審計機關內部業績評價目標是對審計機關的業績作出客觀評判，并將評判結果運用于管理。評價方式是指制定標準、遵循程序、組織實施、將業績比照標準、分析差異、作出結論的一系列過程。

一、審計機關內部開展業績評價的意義

開展審計機關內部業績評價有以下一些重要意義：

1．提高審計工作質量，防范審計風險。審計工作質量事關審計事業的生存與發展，進一步提高審計工作質量是審計機關在新階段實現更大發展的根本途徑。目前各級審計機關開始執行審計項目質量控制辦法（審計署6號令），而審計項目質量控制恰恰是業績評價的內容之一，通過開展業績評價，可掌握各級審計機關對6號令的實際執行情況，根據評價結果實行獎懲，促使審計機關努力提高審計工作質量。審計風險客觀地存在于整個審計過程，它不因審計人員的意志而轉移或消失。雖然審計人員不可能完全消除審計風險，卻可以在一定范圍內來控制和降低它。審計風險形成的原因是復雜的，涉及審計主體、審計客體和審計環境等多方面因素。由于審計客體和審計環境方面的客觀原因引發的風險更難控制，審計機關只能在一定程度上影響和促進客體和環境的改善。因此，防范和控制審計風險的關鍵還在于審計主體，即審計機關自身應采取主動對策。若在機關內部健全和完善業績評價制度，能更具體地對蘊藏著風險的審計工作進行評價。開展業績評價有利于識別和預警審計風險，從而在一定程度上降低審計風險。

2．促進審計機關依法行政。審計機關是政府的組成部分，履行的是國家行政職能，是專門行政監督機關。審計行為是行政行為，依法行政是審計機關必須遵循的基本原則。審計機關除了推進政府及其部門依法行政外，本身有一個依法行政、依法審計的問題。審計機關自身做到依法行政，最基本的要求有兩個：一是依法履行職責。審計機關依法行政的第一要求，就是要按照《憲法》和《審計法》及其他有關法律法規的規定，全面履行審計監督職責。二是依法規范自身的權限、程序和行為，嚴格執行各項準則和質量控制辦法。審計機關是否達到上述兩個要求，要通過業績評價來評判。因此，有必要開展業績評價，促進審計機關依法行政。

3．體現科學的發展觀，明確審計機關工作導向。科學的發展觀具體落實到審計機關，就是要求審計機關樹立正確的政績觀。政績要通過業績來體現，通過開展內部業績評價，對各級審計機關的業績進行科學地計量和考評，確定哪些業績是可以肯定的，哪些業績是無效的，這樣可以避免個別審計機關片面追求表面業績，而不能很好地履行職責，或者偏離審計事業發展軌道。以科學的政績觀作指導，以專業的業績評價來考察政績，有理有據，有較強的證明力，有利于審計機關更好地履行職責，可以更好地引導審計人員，指導審計實踐，有利于實現當期的審計目標。

4．改進審計機關內部管理，完善現行的工作考評制度，建立激勵約束機制。審計機關要提高行政效率和管理水平，就要有科學的制度、嚴格的管理，要建立起獎懲制度。如何對各級審計機關的業務工作成果做出正確的評價，需要建立起一個基本的內部業績評價機制，通過評價、考核來鼓勵先進，鞭策后進。審計機關內部業績評價是審計機關內部管理的重要組成部分，是審計機關內部控制的重要策略和工具，也是審計機關決策的重要參考。以往機關內部也開展過各種工作考評活動，主要是單項業務工作的評比檢查，至于如何綜合地評價一級審計機關的主要業績，還沒有切實可行的辦法，一般都是由評選優秀審計項目、各業務部門年終總結工作等代替了，既不系統又不規范，特別是在考評結果運用上，表彰獎勵的多，真正批評或追究責任的少。這樣的考核與專業意義上的業績評價還有一定的差距。因此，審計機關亟待設計一套較為健全完善的內部基本業績評價框架和制度，來統領各類考評，以形成一項較為固定的、長效的業績評價機制，推動各級審計機關和審計人員對審計業務工作的結果負責。

5．適應政府行政改革。業績評價就是要建立更為科學的價值評價體系，正如企業需要業績評價一樣，政府部門同樣需要評價業績，業績評價在政府部門中有特定的內涵和要求。當今世界，發達國家紛紛將企業業績評價引入政府部門的行政管理中，“政府業績評價”已成為西方國家政府部門的核心管理工具，傳統的行政國家正在變為評價國家。開展政府業績評價有效地促進了西方國家經濟與社會的發展，增強了西方國家在國際社會中的競爭力。近年來，很多發展中國家開始效仿，在政府部門中實施業績評價。我國也已經將實行政府部門業績評價作為行政改革的目標之一，審計機關作為政府部門之一，自然不會例外。因此，建立較為全面的審計機關業績評價機制提上了日程，首先有必要從審計機關內部自身評價的基本制度開始抓起，以后逐步向內外部評價并重過渡。

二、審計機關內部業績評價的內容

由于審計機關工作內容繁雜、覆蓋面大，業績評價工作又很復雜且尚未起步，評價應本著成本效益原則，結合不同時期的實際情況來確定。設計評價內容還要與審計日常管理模式相適應，既要簡便易行，便于基礎數據的收集；又要有所突破創新，改進現行考評內容的不足之處。

按照不同的標準，審計機關的業績評價內容可以有很多種分類方法，現階段應主要評價審計機關應該做哪些工作、做了沒有、是否按規范去做、準確性如何等。評價內容可分為五個大的方面：評價工作量、工作效果、工作成本、工作效率和工作質量控制。

1．評價工作量

工作量主要是指審計機關在一年內或一定時間內完成任務的數量。工作量是業績評價最基本的內容，如果審計機關不以一定的工作量作為基礎，那么審計業績就無從談起。

傳統的評價工作量的內容，就是審計統計表上的內容，如每年審計的單位數、審計調查單位數、經濟責任審計的項目數等。當前需要做的是將這些內容進一步細化，比如，考核審計機關已完成的審計項目是否在規定時間內完成，其中有多少是計劃內項目，多少是各級人大、政府及其有關部門或上級審計機關臨時交辦的項目；有多少項目參與匯總；開發計算機審計軟件的數量；運用計算機軟件進行審計的項目數等。

除上述內容外，還可增加以下新內容：考察一級審計機關一定時間內（如一年）審計的覆蓋面。覆蓋面有兩個層次，一是計劃層次上的，指各審計機關自己制定的計劃本身的覆蓋面是怎樣的；二是項目審計實施層次上的，指各機關實際審計的覆蓋面是怎樣的。這兩個層次又各包括被審計和被審計調查的單位及其下屬單位、被審計的資金和項目、被經濟責任審計的人員的覆蓋面等方面。可將計劃的覆蓋面、上年度（或前幾年各年的）實際覆蓋面、其他同級審計機關上年實際覆蓋面等與審計機關本年實際覆蓋面相比較，找出差距，分析差距產生的主客觀原因。在實際工作中，完全覆蓋審計面是不可能的，應該將被審計單位劃分為A、B、C三類，考核A類是否全部審計過，B類是否絕大部分審計過，C類是否達到一定的比例。

2．評價工作效果

工作效果主要是指審計機關在一定工作量的基礎上，各項已完成的工作產生的結果。

傳統的評價工作效果的具體內容，審計機關統計表上已經列舉了一些，對這些內容可進一步細化：評價下級審計機關是否如實向上級反映情況；審計查出大要案是否及時按程序移送紀檢監察司法機關處理、大案要案的數額和性質如何、大案要案的主要責任人被追究了行政責任還是被追究了刑事責任；編寫的審計簡報、信息、要情被哪一層次采用，是否有領導的批示，如果有批示是重要批示還是一般批示；政府及其有關部門是否根據審計建議改進了政策法規；被審計單位的整改情況，如被審計單位制定了多少條改進措施、采納了多少條審計建議；審計項目的社會影響如何，如項目是否作為案例上了向人大的報告、報刊電視廣播等媒體對項目的報道篇數、互聯網的點擊率、網上評論的條數、社會調查的關注率；審計統計報表是否準確及時，有無缺報、漏報、錯報等。

除上述內容外，還可以增加以下新內容：考察有關各方對審計機關的滿意度，包括上級審計機關是否滿意，當地人大委托的事項是否完成得讓人大滿意，政府和政府內的組織人事部門委托的經濟責任審計事項是否讓政府滿意，群眾舉報的事項是否完成得讓公眾滿意等。考核時可按很滿意、比較滿意、不滿意、很不滿意等來區分滿意度。

3．評價工作成本

工作成本指審計機關完成一定工作量，達到一定工作效果所耗用的時間和經費。從業績角度看，除考察審計機關效率效果等“產出”外，還應評價“投入”即工作成本。成本是評價內容中必不可少的組成部分，不計成本的評價是不全面不科學的。工作成本評價的內容主要有：審計機關每年經費支出數即工作總成本；每次審計或審計調查的單位成本，如每個審計項目投入多少審計人員、耗用多少工時；平均每個項目占用的工時和經費等。機關內每個業務處室每年經費支出數和在審計項目上耗用的總工時，各處室平均每個項目上的經費支出數和工時數，每個審計組在每個審計項目上的經費支出數和耗用總工時，每位審計人員每年參加審計項目共花費了多少工時和經費，每位審計人員平均每個項目花費了多少工時和經費等。

4．評價工作效率

工作效率主要是指審計機關在單位時間內完成一定的工作量所需要的全部費用與工作的實際效果之比。評價工作效率可考察成本效益比，成本效益比是發達國家政府審計部門最基本的業績評價內容之一。我國審計機關也可將其作為評價工作效率的基本內容，它是指審計機關每一元人民幣的投入能創造多少元人民幣的價值。用公式表示就是：審計機關成本效益比等于審計機關經費實際支出數除以被審計對象經審計后已上繳財政金額加實際罰款金額加因采納審計建議或改進政策后實際提高的經濟效益金額之和。

5．評價工作質量控制

工作質量控制主要是指審計機關為確保工作質量符合要求而制定和運用的控制政策、程序及其落實情況，它包括全面質量控制和審計項目質量控制兩個層次。全面質量控制包括管理類質量控制和業務類質量控制，涵蓋了審計工作的所有主要方面。審計項目質量控制主要是指對一個具體審計項目的全過程實行質量控制。本文僅限于評價審計項目質量控制。

上述評價工作量、效果、成本等內容，是評價靜態的、事后的業績結果，而評價工作質量控制，則增加了評價動態的、事中的業績形成過程，評價內容更加全面。

現階段可主要考察各審計機關是否嚴格執行了審計署第6號令。包括實施方案、底稿、日記、報告等是否按時提交，分別是在多長時間內提交的，是否一次通過三級復核，未一次通過的是在哪個復核人的環節出現的；將方案與報告對比，報告是否完成了方案中預定的所有審計目標，是否有差異；底稿、日記所記錄的問題是否與報告所反映的問題一致；項目及其檔案是否受到復核部門的通報表揚或批評；是否實行審計結果公告制度；報告提出的建議是否被采納，未被采納的原因是什么，是建議本身無意義還是被審計單位拒絕接受；是否督促落實審計決定；是否進行了項目回訪，項目結束后多長時間內進行的回訪；是否發生行政復議或行政訴訟而改變原審計報告或原審計決定；審計行政訴訟是否敗訴而撤銷原審計決定等。

三、審計機關內部業績評價的方法

審計機關內部業績評價作為一項基本制度，它的主要運行方法是指上級審計機關按一定的組織方式，遵循評價程序，運用專門的技術方法進行業績評價，出具評價報告，運用評價結果的一系列過程。

1．組織方式

組織方式主要是指組織者和評價時間這兩方面。對于評價的組織者，可有兩個方案備選：一是由機關內現有的某個部門代行評價職能，如由行政辦公室，或人事教育部門代行。二是在機關內成立一個業績評價小組，由機關領導任組長，選擇幾個業務部門負責人任副組長，再選取一些政治、專業素質比較高的業內專家和業務骨干作為組員，小組日常的行政事務則可以指定機關內某一部門具體負責。在評價具體實施期間，由評價小組按既定的程序和方法進行評價。對于評價實施的時間，為將評價作為制度固定下來，最好每年進行一次評價，它與每年年終考核并不矛盾，年終考核多為各機關自查加上上級機關的人事教育部門抽查，而業績評價則是上級對直屬下級的例行考核，不再抽查，對評價客體來說，就是每年都要接受的百分之百的考評。

2．評價的程序

評價程序不是單一的行為過程，而是由許多環節所組成的綜合過程，一般應遵循以下步驟：

（1）確定業績評價的目標和要求。

（2）確定評價依據和標準。評價依據主要是法律法規如憲法、審計法和審計部門自身制定的規則如國家審計基本準則、具體準則等。評價標準主要是年初制定的項目計劃、審計方案、每次評價前制定的專門標準等。

（3）收集、歸類、整理與核實與業績有關的各類信息。

（4）確定業績評價的具體內容，設計評價指標。

（5）運用技術方法，測評實際業績。

（6）將實際業績與評價標準比較，分析差異，找出原因。

（7）做出評價，撰寫評價報告。

（8）反饋、認定和公布評價結果。

（9）將評價結果用于改善審計機關內部行政管理。

3．評價的技術方法

業績評價方法有多種，如目標責任考核法、標準差異法、因素分析法、概率分析法、社會調查法、民意測驗法、平衡記分卡等。任何評價方法都不是十全十美的，對于某個具體的被評價對象，沒有最好的業績評價方法，只有最適合的方法。因而評價時能運用的就是上述方法中一種或幾種的組合。按照我國審計機關內部業績評價的基本要求，現階段的技術方法偏重于體現結果，也就是要看評價客體最后取得的實際成績。因此，最直觀、最簡便易行的量化計分法、比較法、總量和比率相結合法等可作為首選的技術方法。

量化計分法就是將以往難以量化的評價內容盡可能量化，用數據來實證。量化評價內容有一個不可忽視的技術性問題，就是如何把一級審計機關所管理的具體業務進行歸類與多級劃分，將評價內容更進一步細化。劃分得越具體，就越能進行量化分析，所評價的業績就越準確。每年年初，根據審計署工作部署和本機關年度審計項目計劃，結合實際，以工作任務書的形式下達年度工作任務。各機關在科學合理分工的基礎上，進一步將年度工作任務細化分解，建立相應的反映職責要求和業績的工作記錄和指標。在分值設定上，按評估內容的重要性，對工作記錄的關鍵環節和關鍵控制點設定一些基本分值，對重點工作和特殊的工作可加分或減分，最后評價時匯總基本分和加減分。

比較法就是將各評價內容和指標的實際情況與評價前規定的標準比較，如與年初計劃的情況比較、與歷史業績比較、與同行業先進水平比較等，找出差異，分析差異產生的主客觀原因。

總量與比率相結合法，就是不以絕對數據論業績，而是要將數量與比率相結合。例如，有的審計機關的被審計對象資金總額就較少，相應地，查出的違規行為金額就較小，應將查出的違規行為金額與審計項目涉及的總金額的比率作為參考。再如有的審計機關的被審計對象的財政財務比較規范，基本沒有違規行為金額，則其成本效益比不高，工作效果不明顯，因此評價時應將其工作量、工作成本和質量控制情況作為參考。

4．業績評價報告

內部業績評價的根本目的是通過業績評價來改進審計機關內部管理，這體現在內部業績評價的結果上。開展業績評價后要出具評價報告。評價報告是解除評價主體的評價責任和評價客體的業績責任的重要手段。評價報告應包括評價的時間、范圍、內容、結論、意見和建議等方面。評價報告是業績評價結果的載體，是業績評價中所有重要要素的綜合反映，它最終證明著評價客體的業績。

5．業績評價結果的運用

業績評價的結果主要在三個方面發揮作用，一是可作為計劃和決策的參考。每次評價的報告都是第二年的計劃或下一次業績評價時的參考，也是制定各項內部政策的依據。二是要將評價報告的意見和建議與獎懲掛鉤。三是將評價報告的意見和建議運用于內部業務管理。

審計機關要獲得內部業績評價的成功，必須努力創造下列條件：第一，審計機關領導必須對業績評價的價值有足夠的認識和重視，能積極支持實施業績評價。第二，要將業績評價制度化。主要是要落實業績評價的組織、制度等責任機制，能通過評價發現問題，有相應辦法改進管理。第三，必須制訂合理、清晰的具體指導評價工作的評價政策，配備具有較高素質、掌握評價技巧的專業人才。