導語：林業工程績效審計的意義及關注要點一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

伴隨著2009年年底哥本哈根世界氣候大會在全球范圍內引起的廣泛關注，如何化解二氧化碳對地球氣候的影響，在促使各國減排的同時，森林作為陸地最大的儲碳庫和最經濟的吸碳器的作用也愈發的引起人們的關注。為了保護和增加森林資源，中國政府于2002年全面整合林業工程，形成以森林保護和生態建設為主要目標的國家級六大林業重點工程。工程覆蓋了全國97%以上的縣，規劃造林面積超過7300萬hm2，2002～2010年總投資將超過7000億元。根據國家林業局2009年11月公布的第七次全國森林資源清查結果，全國森林面積1.95億hm2，森林覆蓋率20.36%，活立木總蓄積149.13億m3。伴隨著中國森林資源持續增長，森林吸收CO2的能力也將顯著增加。毋庸置疑，隨著國人對森林生態效益，社會效益認識的提高，2010年以后國家對林業工程的投入也必將持續進行，天然林保護工程等林業重點工程也將繼續發揮作用。

1林業工程資金的審計監督

林業工程巨額財政資金的投入，其使用狀況如何，能否保證專項資金的足額到位使用，已成為社會公眾關注的焦點。國家審計署2000年對天然林資源保護工程資金審計78.23億元，查出違紀資金10.01億元，占審計資金的12.79%；2001年對退耕還林工程資金審計29億元，查出違紀資金2.4億元，占審計資金的8.3%；又如審計署駐成都特派辦2003年9月在對四川省財政支農資金審計調查時發現，中江縣林業局自1999年以來，采取弄虛作假手段，侵占國家退耕還林和天然林保護等專項資金218萬元，占使用資金的26.5%。2007年審計署對云南、四川、甘肅、山西、河南、內蒙古、吉林和黑龍江（含大興安嶺林業集團公司）8省（區）及其所屬的33個縣、森林經營局、林業局（以下簡稱縣、局），2004～2006年國家和地方投入的天然林資源保護工程資金進行了審計，對部分工程實施以來的效果等情況進行了調查。這次審計的8省（區），自2004至2006年天保工程計劃投資159.7億元，實際到位資金143.4億元，為計劃的89.8％，其中中央資金全部到位，地方配套資金到位42.7％。此次審計資金總額為49.3億元，占8省（區）實際到位資金的34.4％。其中違規使用天保工程資金1.3億元，占審計資金總額49.3億元的2.7％。林業工程資金的違規問題依然嚴峻，然而，在我國民主政治不斷發展和政府信息公開的趨勢下，單純關注專項資金使用的真實性與合法性的傳統財政財務審計已經不能夠滿足社會公眾的信息需求。因此，在對林業重點工程資金使用的合法性、合規性進行監督的同時，更應注重開展對資金使用的經濟性、效率性、效果性的績效審計。通過開展績效審計來明確政府責任，改善政府形象，推進廉政建設，已經越來越受到社會各界的重視，成為當前我國審計發展的必然趨勢。審計署在《2008至2012年審計工作發展規劃》中也明確指出“全面推進績效審計，促進轉變經濟發展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經濟性、效率性和效果性，促進建設資源節約型和環境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制，到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計”。

2績效審計在林業工程中應用的有效途徑

2.1林業工程績效審計的內涵1986年，在悉尼召開了第十二屆最高審計機關國際組織會議，對績效審計作如下定義：“除了合規性審計，還有另一種類型的審計，即績效審計，它涉及對公營部門管理的經濟性、效率性和效果性的評價”。經濟性、效率性、效果性作為績效審計的精髓，結合林業工程的特點可將林業工程績效審計的內涵表述為：經濟性是指對一項活動，在保證其質量的前提下，將其資源消耗降到最低水平。即林業工程的投入和產出關系，反映公共資源使用的經濟、合理程度，一般以資源投入為衡量的依據。林業重點工程資金的經濟性，是指在保證質量的前提下，將其資源消耗量降低到最低水平。效率性是指產品、服務或其他形式的產出于其消耗資源的關系，林業工程有效率的活動應該是在保證質量的前提下，以一定的投入實現最大的產出，或實現一定的產出使用最小的投入。效果性是指既定目標實現的程度或一項活動預期的效果與實際效果的關系。對于林業重點工程資金的效果性即產品、服務和其他形式的活動在多大程度上達到既定的政策目標、經營目標及其他預期效果。伴隨著經濟的發展，人民民主意識的不斷增強，公眾對人類賴以生存的環境以及公共資源分配的公平性的關注也日益提高，因而對林業工程效果性評價應更加注重資源分配的公平性。

2.2開展績效審計促使政府機構加強林業工程的管理通過績效審計可以使政府機構對林業重點工程資金的管理工作得到明顯加強。一是按照績效審計經濟性的原則，可以督促政府機構以更低成本實現法規或其他權力機構確定的目標。政府機構法定職責是權力機關制定的，也是人民群眾賦予的，政府機構履行法定職責要緊緊圍繞法規或其他權力機構確定的目標開展工作，通過績效審計檢查政府機構履行法定職責的績效，就會讓在其位不謀其政者和利用職權謀其私利者無法向人民群眾交待，也讓政府機構中的濫竽充數者無立身之地。二是提高政府機構管理效益。績效審計通過檢查被審計單位管理效益水平，評價和分析影響整體管理效益的因素，找出提高政府機構管理效益的途徑，提出改進工作的建議，幫助政府機構不斷改進工作，挖掘潛力，從而提高其整體管理效益。三是為準確確定政府機構管理者業績提供依據。國家資源的使用者對國家所承擔的責任，不僅僅是要保證對林業工程管理活動真實、合法，而更為重要的是要使用國家資源產生最大效益，這樣才能算是真正履行法定職責。開展林業工程績效審計確定資源管理者所實現的效益水平，通過檢查擠掉浮夸績效的水分，為選賢任能制造公平、客觀的環境。

2.3開展績效審計以滿足社會公眾日益增長的信息需求在民主社會里，政府負有以最經濟、最有效的辦法使用和管理各項資源，并使其最大限度地達到目的的責任。公眾作為公共資源的所有者具有獲取政府使用和管理公共資源的效率和效果信息這一社會公共需求的權利。林業具有生態、經濟和社會三大效益。在全球環境問題日益嚴重的今天，我國確立了“生態效益、經濟效益和社會效益相統一，生態效益優先”的林業發展基本方針，在啟動的林業六大工程中，有五項都是屬于營造生態效益的公益性事業。林業公益性事業屬于公共物品，由私人提供這類物品，面臨著成本難以補償的困難進而引發市場失靈。在這種情況下，它們只能由代表公共利益的政府來提供，因而也應被理所當然地納入到公共財政體系之內。伴隨著2008年5月1日國務院頒布的《政府信息公開條例》的施行，我國公民民主意識的增強，公眾對公共信息的需求也不斷增強。而傳統的財政財務審計和合規性審計只檢查政府機構財務收支和預算執行情況，評價和確定是否符合法律、規定。且審計人員因為審計范圍和審計手段的限制無法弄清政府機構提供的服務所耗費的財務和經濟方面的資源以及提供的服務產生的效果。如對天然林資源保護工程項目的審計，運用財務審計和合規性審計只能反映政府林業部門的天保工程項目的資金收支和預算執行情況，無法反映政府林業部門在規劃與實施天保工程中是否因地制宜精心利用資源取得巨大成就，更難反映工程投入是否經濟或是否得當，以及該工程的實施所帶來的社會效益如何，不能夠滿足社會公眾對公共資源的知情權。而開展績效審計，通過對天保工程的經濟性、效率性、效果性進行評價，能夠充分滿足社會公眾日益增長的信息需求。

3林業工程中開展績效審計應注意的問題

3.1注重對林業工程所產生的生態效益的評價林業作為一項特殊行業，其工程是以生態效益為主的公益性工程，工程結果的社會效益、生態效益遠大于經濟效益，而生態效益無法直接用貨幣計量。以往的審計工作關注的重點僅局限于對國家下撥的資金和國債等國家財產，在利用時是否謹慎和理智。并且從以往的實踐看，一些地方責任人并沒有做到"嚴管林、慎用錢、質為先"工作方針，存在同一區域、同一地塊工程重疊、項目重報的現象，致使造林面積夸大不實，造成資金管理上的混亂。更有甚者，貪污挪用工程建設資金，擠占、串用、挪用資金的現象和虛列工程支出、計劃外工程以及超標準建設、擅自調整工程投資計劃、改變財政專項資金用途的問題。導致造林資金緊張，嚴重損害造林質量。如審計署2006年第3號審計公告“西部地區退牧還草項目審計調查結果”中指出2004年10月至2005年3月，審計署對內蒙古、甘肅、寧夏、青海和新疆等5省（區）和新疆生產建設兵團2002~2004年“西部地區天然草原退牧還草”項目進行了審計調查。結果發現如寧夏靈武市1100hn2草原已經規劃為建設重化工基地，卻將其計入退牧還草圍欄面積。內蒙古少數圍欄的設計不合理，分布較為零散，未集中連片，不僅加大了建設成本，還降低了生態效益。甘肅部分地區對退牧還草圍欄建設地點安排不合理，有的甚至建在了寸草不生的雅丹地貌區內。部分省（區）未將飼料糧補助及時足額發放到農牧戶。甘肅、新疆、青海和內蒙古等4省（區）飼料糧補助發放進度遲緩，截至2004年末，應向農牧戶發放3.94億kg，實際僅有0.89億kg發放到戶，未發放到戶3.05億kg，占77%，影響了牲畜越冬。青海省購入飼料糧后，又按較低價格出售給指定企業，未發放給農牧民，造成農牧民少得補助847萬元，占應補助總額3812萬元的22%。少數地方滯留項目資金4068萬元，擠占挪用項目資金6462萬元。如內蒙古興安盟財政局滯留資金3276萬元，烏拉特中旗和新巴爾虎左旗分別挪用1080萬元和525萬元用于經費支出、發工資等。甘肅省安西縣編造虛假資料，虛報工程量達56%和虛開發票，套取504萬元國債資金用于縣政府建設住宅和用作辦公經費、購車款等。隨著CO2氣體對全球氣候的影響，森林作為陸地最大的儲碳庫和最經濟的吸碳器的作用也愈發的引起人們的關注。森林的生態效益的受益人群將是全人類。因此對林業工程開展績效審計，應該在關注工程結果在當地產生的經濟效益的同時更應該關注其所帶來的社會效益和生態效益，并且應加強對工程結果生態效益的評價，以促使相關責任人加強社會責任意識，造福全人類。

3.2林業工程績效審計評價指標體系的建立林業本身就是一個非常繁雜的綜合行業。由于受自然力作用強，生長周期長，地域跨度大，涉及范圍廣，等因素的影響，使得對林業投資項目的效益評價增大了難度。由于林業重點工程資金投入的政策性強，項目本身產出的經濟效益相對低下，雖然可以通過建立經濟效益、社會效益、生態效益的指標體系及指標評價體系提供評價標準，但是每個重點工程各有其特點，標準很難統一，因此，應在各公共機構建立起評價自身業績的一系列指標的基礎上，審計人員充分考核這些指標的合理性并加以借鑒。現階段可將國家認可的績效標準、行業績效標準、被審部門或林業工程以前年度相同項目的績效或預算績效、審計機關認可的被審部門或項目的績效、其他國家或國際上通用林業工程的績效標準、社會信息等作為目前對林業工程績效的既定衡量標準。針對每個林業工程項目可以采取設置統一的標準體系，列出幾個大的評價方向，各個單位再據以設置適合自身的分解指標。根據林業重點工程的特點，在建立指標體系時，應遵循如下原則：定性和定量相結合的原則；效益與公平相結合的原則；長期效益與短期效益相結合的原則；生態效益、社會效益和經濟效益相結合的原則。

3.3林業工程績效審計關注的要點在對林業工程項目的經濟性、效率性、效果性進行評價時應結合森林資源保護的特點有針對性的進行績效審計監督，應著重關注以下方面：一是林業工程實施前后森林資源發生的變化，森林面積和林木蓄積量以及森林覆被率的增長狀況，特別要注重森林后備資源狀況。如2005年，龍江森工集團按照天保工程定產執行的采伐量中，有70％是屬于森林后備資源的近熟林和中齡林。主要原因是應作為木材生產主要資源的成熟林和過熟林的蓄積量（不包括禁伐區的）僅占其森林總蓄積量的4.3％。又如黑龍江省大興安嶺林區2005年森林蓄積量與天保工程實施前的1997年相比，成熟林和過熟林蓄積量減少了41％。雖然天保工程實施以來森林覆被率在逐年上升，但上面的數據表明符合木材生產要求的主要資源在不斷減少。二是工程區生態狀況的改善，生物多樣性增加的情況以及森林的可持續經營能力的增強。如西天山天然云杉林保護區，當地天然林禁伐是嚴格的執行了，雪嶺云杉長得高大挺拔，很壯觀，但細看林下，只有牛糞，沒有幼樹。風倒木沒有及時清理，林中空地沒有及時更新，因為沒有計劃安排。林牧矛盾沒有得到合理解決，這種消極的單純保護其后果只能是老林木按自然規律逐漸死去，卻沒有幼林可以接替上去，森林的可持續經營也就無從談起。三是林區經濟狀況，林業工程是否促進了林區新興產業的興起，產業結構得到調整和優化的狀況如何。東北、內蒙古重點國有林區森工企業實施天保工程以來，上繳給上級管理部門的管理費和利潤逐年增加，這樣做雖不違反規定，但使企業負擔逐年加重，在一定程度上抵消了國家天保工程補助資金發揮的作用。大興安嶺林業集團公司等5家森工集團公司2000~2005年得到中央財政補助資金213.8億元，用于其下屬森工企業森林管護和基本養老保險等支出，但同時5家森工集團公司又要求下屬森工企業逐年增加上繳的管理費和利潤，2005年上繳額為2000年的1.5倍，6年共計26.9億元。企業負擔重，為改善經濟狀況導致濫伐盜伐現象，據28個縣、局提供的資料，2004年濫伐盜伐林木1882m3，2005年為4146m3，上升120.2％。2003~2004年，河南省洛陽市公路管理局未經許可在天保工程區內占用林地4.73hm2建設公路，擅自砍伐林木281m3。2005年，黑龍江省呼瑪縣興安礦業有限責任公司在未取得采礦權的情況下，在天保工程區內開采鐵礦，違法占用林地5.9hm2，毀壞林木35m3。四是林業企業富余職工是否得到妥善安置，林區社會是否能保持穩定。大批從事木材生產的森工企業職工能否順利轉向森林管護、公益林建設以及林區資源開發。引導林區就業多元化以減輕對森林資源的壓力，增加職工收入，改善生活狀況。

3.4推行審計結果公告制度應建立林業工程績效審計公示通報制度，擴大績效審計成果作用。采取多種形式，利用不同渠道，及時將績效審計成果向政府、行業和社會予以公示通報，這要作為一項制度，貫穿林業工程績效審計過程的始終。通過公示通報的方法，把績效審計過程中取得的一些好經驗予以推廣，好作法及時傳播。對暴露出來的玩忽職守、造成損失浪費現象予以公開曝光，促其整改。要把林業重點工程績效審計成果利用好，作為考核政績、評價干部的重要依據。利用績效審計成果，喚起民眾參政議政，對濫用權力的起到監督作用，對違法違紀的起到震懾作用，對做出貢獻的起到表彰作用，以充分顯示績效審計的影響力和威懾力。

3.5強化執行責任追究制度在對林業工程中開展績效審計的同時要注重加強責任追究制度執行的監督力度及審計建議事后執行的監督力度，應當看到，我國的行政之所以會出種種弊端，很大程度上與太強調與依賴政府官員的個人修養與自覺性，疏于嚴格的制度監管有關。績效審計結果公告后，社會公眾會產生以下疑問：如果對政府決策實施的事前、事中監督缺位，那么，誰又知道政府干了哪些事，哪些存在著失誤，哪些失誤是人為的，哪些是客觀造成的，哪些人該為這些失誤負責任?審計報告涉及的部門是否存在互相推諉、避重就輕，合理化建議難以落實的情況?由于績效審計本身就是一種事后審計，只能是進一步完善對資金使用后總結的制度內容。鑒于此，為了防止林業工程績效審計成為一種形式化的程序，我們應通過建立和完善政府決策失誤責任追究制度，明確法律責任，使相關法律法規更加具體和規范化，實現“誰決策，誰負責”的審計監督目的。對發現問題的項目和單位要一查到底，堅決依法追究單位及其負責人的直接責任；對那些置職工利益于不顧，甚至可能隱藏著腐敗問題的責任人，該追究責任的要追究責任，該移送司法機關的要移送司法機關；對于審計中發現的投資浪費現象要堅決予以揭露和制止；在績效審計的基礎上，對那些沒有效益的項目追加投資時，要嚴格把關，為今后的投資發揮導向作用。同時對審計機關還應對審計建議的落實情況進行監督，而不應該抱著“審過了也就完事了”的態度。

3.6整合專業審計資源以提升審計人員專業技能對林業工程資金的效益進行審計和評價，就必然包括對生態、社會、經濟三大效益的評價，這其中有些指標是難以量化，因此很難直觀評價。到目前為止績效審計還沒有一種很好的方法可以利用，大多數的財務評價和內部審計都僅從財務指標的角度來評價。由于財務指標本身的局限性，傳統的評價方法不論是從評價的內容或是從評價的范圍上來講都帶有明顯的局限性。目前理論界比較推崇的是成本–效益分析法，是一種經濟分析法，在西方許多國家已經應用。在德國，成本–效益分析(考核)已成為其效益審計的精髓。它具有兼容性，可為各種貨幣性(可量化的)與非貨幣性(不可量化的)的指標進行評估。它是一種具有兼容性的評估方法，包含了各種貨幣性(可量化的)與非貨幣性(不可量化的)的評估方法，(定量分析、定性分析以及定性定量相結合的分析方法)。但是我國的成本–效益分析法應用仍具有局限性，如缺乏對風險和不確定因素的考慮，并很少研究因時間因素引起的折現率等問題。開展林業工程的績效審計對審計人員來說是一項富于挑戰性的工作，林業的特殊性以及績效審計的全新性都對審計人員的綜合素質提出了更高的要求。在實際工作中不但要大量運用成本—效益分析法等專業審計方法以及宏觀經濟知識，解剖財政資金的使用經濟與效率，評價財政資金的使用效果，還需要審計人員掌握林業專業知識。因此要求審計人員借鑒國外的審計理念，學習先進的成功經驗，充分考慮績效審計的實際需要，重新整合審計力量，審計工作中充分借鑒林業專家的工作，促進審計人員綜合素質提高以保障審計工作質量，降低審計風險。

3.7加強績效審計的宣傳在對林業工程中開展績效審計的同時還應注重樹立知識化、信息化和價值導向觀念，增加審計的知識含量、信息含量，通過審計創造價值。審計機關應加大對績效審計的宣傳，讓績效審計的理念深入人心，提高政府部門和林業工程有關責任單位對績效審計工作的認識，為績效審計的開展作好輿論準備、取得各方面的配合，積累績效審計的知識、技能和經驗，把績效審計作為提高財政資金使用效益的重要措施，促進提高林業重點工程資金的使用效益、效果。