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中國共產黨提出“不斷提高發展社會主義民主政治的能力”，這是一個科學命題。它包涵的基本含義是：具有民主執政的思想指導能力、政策引領能力和組織實踐能力。黨的發展社會主義民主政治的能力，是由共產黨具有完全的民主性質和建立了黨的民主制度而決定的。黨應該把發展社會主義民主政治的能力建設與不斷鞏固黨的民主性質、健全完善黨的民主制度結合起來。

關鍵詞：執政能力建設；民主政治；民主性質；民主制度；

作者簡介：許耀桐，男，福建福州人，國家行政學院政治學教研部主任、教授，北京大學博士生導師，從事政治學基本理論和中國政治體制改革研究。

中國共產黨十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》提出，加強黨的執政能力建設，要“不斷提高發展社會主義民主政治的能力”，并且強調指出，要“以發展黨內民主帶動人民民主”。《決定》第一次把發展社會主義民主政治和黨的執政能力建設聯系在一起，從而把發展社會主義民主政治、以黨內民主帶動人民民主凸現為我們黨的一項重大任務，開創了當代中國民主政治的新局面。

一

中國共產黨提出“不斷提高發展社會主義民主政治的能力”，這是一個科學命題。對于這個科學命題，我們首先要弄清楚它所包含的基本涵義。所謂“社會主義民主政治”，從內容上可以分為主要的兩大方面，即人民民主和黨內民主；從形式上說，可以分為直接民主和間接民主；從組織和社會的層級上說，可以分為基層民主、中層民主和高層民主，或者說地方范圍的民主和全國范圍的民主。所謂“能力”，是指某一主體辦某件事或開展某項活動并使其獲得成效所要具備的水平、本領。由此可見，所謂黨“不斷提高發展社會主義民主政治的能力”，就是黨自身擁有善于運用各種民主形式、在組織和社會的各個層級上開展黨內民主與人民民主的高超水平、本領。

那么，具體地說，黨“不斷提高發展社會主義民主政治的能力”應該包括哪些方面呢？我認為，應該主要地包括以下三個方面：

首先，黨要不斷加深為民執政的民主理念。中國共產黨作為執政黨，必須不斷加深為民執政的民主理念。所謂不斷加深為民執政的民主理念，是指黨對執掌政權，主要包括對權力的來源，權力的合法性，權力的配置、運行和制約等基本問題能夠形成牢固的民主觀念認識和正確的民主指導原則。民主，即是人民的政權，是按照大多數人的意志進行政治治理。共產黨為什么要實行民主？因為權力來自人民，權力的合法性在于人民的認可和選擇，權力的配置、運行和制約要接受人民群眾的評判和監督，所以共產黨必須實行民主政治。對執政理念的這些民主理解，應該說是老生常談，也是黨人熟知之理。但現在的問題是，其一，盡管是老生常談也好，熟知之理也好，這并不代表我們的認識已經完全深刻，無須繼續深化；其二，經過幾十年的長期執政，一些從政官員漸漸地淡忘了這些常談之理，加之原有政治體制的弊端作祟，在他們看來，權力不是來源于人民，而是由上級授予；政績不是由民眾評價，而是由領導認定。這樣的觀念，還很有流行的市場。這說明，黨要不斷加深為民執政的民主理念，并非一件解決了的事，也不是一件容易的事。

其次，黨要不斷提出治國理政的民主韜略。我國進入改革開放新時期后，中國共產黨汲取歷史經驗教訓，撥亂反正，及時提出了“沒有民主就沒有社會主義和社會主義現代化”，要“發展高度的社會主義民主”，并把建設高度的社會主義民主政治，作為社會主義的一個根本目標，這標志著黨對民主問題的認識達到了前所未有的深度。我們黨還提出了政治民主化，民主法制化，政務公開化，決策科學化等發展社會主義民主政治的宏觀方針政策，構成了推動社會主義民主政治的戰略指導思想。在微觀層次方面，我們黨在20世紀80年代初也作出了果斷的決策，擴大社會的基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利。現在，農村村民委員會和城市社區居民委員會實行民主選舉，實行政務公開和財務公開，人民群眾參與討論和決定基層公共事務和公益事業，對干部實行民主監督，真正當家作主。但是，在肯定上述民主政治發展成就的同時，我們要清醒地注意到，自90年代以來，我國民主政治發展基本不是建立在加大政治體制改革力度上，而主要依賴于傳統政治方式的重建上。如果長期對政治體制改革注視不夠、措施不力，客觀上會導致不良政治因素積累越來越多，潛藏的政治不穩態傾向也越來越嚴重。因此，必須加大對政治體制改革的謀劃部署，以利于民主政治的新發展。

第三，黨要不斷推動政治發展的民主實踐。這種民主實踐能力，就是黨自覺地、堅決地、不遺余力地、注重實效地貫徹落實黨內民主與人民民主。需要指出的是，民主實踐能力至關重要，執政的民主理念和執政的民主韜略，都有賴于執政過程中的民主實踐得以轉化為現實。缺乏民主實踐能力，民主執政的理念和民主執政的韜略只能停留在思想上、文字上，只具有觀賞的價值而沒有任何實際的意義。具備了執政的民主理念能力和能夠提出執政的民主韜略能力，只是表明這些正確的認識和決策“可能”或“可以”發揮作用；而執政的民主實踐能力所具有不可代替的作用在于，它使執政的民主理念和執政的民主韜略在實踐過程中得以生動的體現并得到科學的檢驗，去達到民主執政的要求與目的。從以往的情況看，民主理念和民主韜略說的多，而民主實踐做的少，正說明了加強黨的發展社會主義民主政治的能力建設，最關鍵的一環在于民主實踐能力建設。綜上，可以簡要地把黨的“不斷提高發展社會主義民主政治的能力”概括為：具有民主執政的思想指導能力、民主執政的政策引領能力和民主執政的組織實踐能力。

二

在研究黨發展社會主義民主政治的能力建設時，必須認真思考一個更深層次的問題，黨的發展社會主義民主政治的能力究竟是由什么決定的。黨的發展社會主義民主政治的能力作為一種屬性和必然要求，從根本上說，是由共產黨具有完全的民主性質和建立了黨的民主制度而決定的。毫無疑義，世界上凡是具有民主性質和建立了民主制度的黨，都賦予黨自身發展民主政治的能力、動力和責任。如果是一個專制性質和實行專制制度的黨，就不可能擁有發展民主政治的能力、動力和責任，它也無須擁有此種能力、動力和責任。因此，我們在討論黨進行發展民主政治的能力建設時，必須從黨的民主性質和民主制度上進行一番考察。

黨的民主性質，是指黨的政治綱領，黨的組織原則和黨務活動，黨與民眾、與社會、與國家之間的關系，遵循自由、民主和平等的價值觀念，以追求社會的發展、國家的富強為目標，充分發揮政治領導的作用，實現政治的穩定、進步。作為民主性的政黨，黨內的所有成員都是平等的，享有平等的權利和義務，不存在普通黨員依附干部，全體黨員必須效忠黨魁的情況。黨內的各級職務是由民主選舉產生的，不稱職的應予以罷免。黨內的任何職務都不是終身的，禁止任何形式的個人崇拜。黨的政策、方針、綱領以及各項決定，都是經過自由、民主的討論，按照民主程序作出表決，實行少數服從多數的原則。黨內的事務是公開的，實行公開性的原則；黨的干部要受到監督，允許對他們的言行進行批評。

政黨的民主性質，要由政黨的民主制度體現之。政黨的民主制度十分重要，如果制度不好，好人的能力不能得到發揮，好人就無法做好事；如果制度好，即使壞人有能力，其能量也能得到抑制，干不成壞事。政黨的民主性質體現為下列四個重要的制度規定：

1，黨員享有廣泛的黨內民主權利。黨員是黨的細胞、基礎，黨員享有廣泛的黨內民主。黨內民主，不是少數黨員干部的民主，而是全體黨員的民主，它集中體現為全體黨員享有“四權”，即知情權、參與權、選舉權和監督權。其一，黨內民主權利在于黨員擁有對黨內事務的知情權。如果黨內充滿著封閉性和神秘性，上層的事對下隱瞞、封鎖，普通黨員只有聽命服從的責任和義務，這樣的黨就是秘密會黨，專制性質的黨。世界上所有民主性質的黨，都主張黨內事務公開。其二，黨內民主權利在于黨員在紀律約束的范圍內享有言論自由、參與議論黨務和政務的權利。政黨在制定黨的路線、方針、政策，以及作出各項決定時，要通過討論或辯論，要保證黨員自由地發表意見。其三，黨內民主權利在于黨員擁有選擇干部的權利。選舉，是民主的核心。真正的選舉過程是一個自下而上的民主過程，即候選人的產生，由黨員推薦，黨的候選人之間公開展開競爭，爭取黨員的支持，讓黨員選擇，通過投票，贏得多數票者當選。其四，黨內民主權利在于黨員能夠對其他黨員包括黨的干部擁有監督的權利。不能使黨的干部，特別是黨的高級干部成為“特殊黨員”，處于“虛監”、“失監”的狀態。

2，黨的組織原則實行民主制。作為民主性的政黨，黨的組織活動必須遵循民主制原則，即在黨內充分發揚民主，黨內所有事項必須通報黨員或交給黨員討論，認真聽取全體黨員的意見，以使黨的領導機關能夠集中全黨的智慧，提高黨的領導的科學性和正確性。黨的民主制組織原則與集中制的組織原則，是根本對立的。民主制強調黨員的民主權利，集中制強調領導的權力和意志；民主制強調黨的權力中心在黨的代表大會，集中制強調權力中心在領袖個人，或者在一個領袖集團，一個班子，如中央委員會和各級黨委。可見，民主制與集中制的對立，實際是民主與專制的對立。共產黨比起資產階級政黨而言，更加強調實行黨的民主制組織原則。1847年，馬克思、恩格斯建立的世界上第一個共產黨組織共產主義者同盟，以及1864年建立的第一國際，都實行了民主制的組織原則。恩格斯說，共產主義者同盟“組織本身是完全民主的，它的各委員會由選舉產生并隨時可以罷免，僅這一點就已堵塞了任何要求獨裁的密謀狂的道路……現在一切都按這樣的民主制度進行。”當然，在民主制原則中，馬克思、恩格斯認為包含集中、權威和自治。后來，共產黨確立了民主集中制的原則，把實行民主制的民主和集中的兩個過程統一起來，這是正確的，但要認識到集中是民主的集中，體現民主的權威，因而民主集中制的實質仍是民主制，而不可能是集中制或專制。3，黨的領導職務實行任期制。政黨作為一種組織形式，必須設有相應的機構和職務，按照一定的規章制度運作。和民主國家的機構、職務一樣，在黨內機構里擔任一定職務的干部，從最高職務到各級職務，其任期和屆期都需要明確限定，防止終身制。黨內職務終身制，是對黨的民主性質的反動。搞終身制，等于端了“鐵飯碗”，坐了“鐵交椅”，選舉、監督、罷免等都將流于形式，勢必演變為個人獨裁，形同君王。由于共產黨是在經濟落后國家里取得政權的執政黨，黨內的職務往往沒有明確的任期和屆期規定，領導人在任上一直干到死為止，實行了事實上的終身制。世界上第一個社會主義國家蘇聯，從斯大林開始，就實行了黨的領袖終身制。二戰之后誕生的一系列社會主義國家，無一例外都照搬了斯大林的做法。中國也是如此。這主要是受到封建主義的影響。封建官僚體制下的官職一直實行的是世襲制和分封制，其內涵也就是終身制。所以，在中國實行改革開放后，中國共產黨一直把反對舊中國遺留下來的封建主義殘余影響作為一項重要任務，并且在制度上進行了一系列的改革，廢除了黨的干部領導職務終身制。

4，黨實行公開的監督制度。政黨生活在社會之中，必須受到社會各方面的監督。對于一個民主性質的執政黨而言，如果沒有健全的強有力的監督機制，就猶如一部高速運行的車輛而沒有靈敏的掣動系統那樣，隨時可能發生危險。黨要建立和健全監督機制，公開實行各方面的監督。一是黨組織的監督，即黨的組織自身對黨員包括對干部黨員的監督。黨員要參加黨的一個基層組織，過一定的組織生活，接受所在組織的監督。世界上的任何一個政黨，即使組織程度非常松散，但也都沒有完全游離于組織之外的黨員和可以不對黨組織負責的黨員。黨員只要不退黨，就有義務接受黨組織的監督。黨員接受黨組織的監督，是指在言行和組織紀律方面，不能違的有關規定，從而使黨的利益受到破壞。二是黨的法規監督，即健全黨內立法，完善黨內法規體系。黨組織實行監督，必須按照黨法黨規進行。政黨除了制定黨的總章程作為黨的最高法規之外，還應規定關于黨內生活的原則和制度的方方面面的專門法規，制定闡述黨內生活具體制度的條例，使開展黨內監督有所依循。三是黨的專門機構的監督，即發揮黨的紀律檢查機關的作用。黨的監督，最有效的是專門機構和專職人員的監督。要發揮黨的監督機構的制約作用，必須確定黨的紀律檢查機關的應有地位。如果黨的紀律檢查機構的地位太低，受制于某些人的領導，就不可能對這些人進行有效的監控。四是輿論的監督，即接受新聞媒體的監督批評。輿論監督具有廣泛性、影響大的特點，黨的監督也應該主動接受新聞媒體的監督。黨的活動除了涉及某些重大黨務機密外，都應該向新聞媒體開放。五是國家法律的監督。國家與政黨相比，國家在上、政黨在下。在實行國家法治的條件下，政黨的法規不但不能與國家的法律抵觸，而且要接受國家法律的監督。政黨應該成為守法的合法性政黨。六是社會公眾的監督。政黨既然在社會進行政治活動，當然也要接受社會公眾的監督。例如，政黨的威信高不高，受不受群眾的歡迎，就可以通過民意測驗來檢驗。

三

提出研究黨發展社會主義民主政治的能力建設，要與黨的民主性質和民主制度聯系起來，其意在于，我們不能就黨發展社會主義民主政治的能力建設而抓能力建設，應該把此項能力建設同時與不斷鞏固黨的民主性質、健全完善黨的民主制度結合起來，只有這樣才能全面、有效地促進黨的發展社會主義民主政治的能力建設。

事實正是如此。20世紀80年代末90年代初，蘇聯、東歐8國（阿爾巴尼亞、保加利亞、波蘭、德意志民主共和國、捷克斯洛伐克、羅馬尼亞、南斯拉夫、匈牙利）和亞洲的蒙古，一共10個社會主義國家執政的共產黨，一下子垮了。特別是蘇聯共產黨，在歷史上，它曾經是世界上在第一個社會主義大國里第一個執政、擁有1900萬黨員的共產黨大黨。但是，就是這樣一個執政的共產黨大黨，在經歷了93年歷史、執政74年的輝煌之后，突然在一夜之間垮臺、分崩離析。蘇聯共產黨自取滅亡、丟掉政權的原因是多方面的，但最主要的原因是黨背離了民主性質和民主制度，從而根本喪失了黨發展社會主義民主政治的能力。

理論與實踐的脫節，實在是很容易發生的事。從理論上說，蘇聯共產黨是根據馬克思主義的民主原則建立的，在黨章中制定了黨的民主制度。《蘇聯共產黨章程》明文規定，“黨的各級領導機關從下到上都由選舉產生”；“在各個黨組織內或在全黨內自由而切實地討論黨的政策問題，是黨員的不可剝奪的權利和黨內民主的重要原則。”“在廣泛辯論，特別是全蘇聯范圍內辯論黨的政策問題的時候，應當保證黨員自由地發表意見”，“違內民主的現象在黨內是不能容忍的”。但是，從實踐上說，由于社會環境、國家制度沒有民主、自由可言，蘇共在奪取政權之前長期處于白色恐怖之中，不具備條件按照民主制度的要求開展黨的活動。蘇共奪取政權成為執政黨后，發展黨內民主的客觀限制已不存在。然而，蘇共一方面因襲秘密斗爭的工作方式和習慣，一方面深受歷史上封建專制思想的影響，也沒有把民主制度建設提到黨的議事日程上，予以及時和切實的解決，蘇共的民主性質和民主制度，始終只是存在于理論宣傳上。如果說革命勝利前黨內缺乏民主是因為客觀原因使然，不為蘇聯共產黨自身之過的話，那么，革命勝利后黨內缺乏民主則是主觀原因使然，實為蘇聯共產黨自身之過了。

縱觀蘇聯共產黨九十多年的歷史，其民主化程度一直是很差的。在列寧逝世后，蘇共逐漸蛻變成為喊著黨內民主的口號和要求，真戲假作、以假代真，實則背離黨的民主性質、實行極權制的黨。黨所規定的黨員民主權利，民主集中制，干部選舉制度，公開監督制度，都被蘇共自身踐踏的一干二凈。晚年的斯大林獨斷專行，把共產黨的民主政治變成了宮廷政治。斯大林本人有替身，他經常住在莫斯科郊外的孔策沃別墅，并在那里召開政治局會議，進行政策決策。普通黨員和干部并不知道黨內事務，黨內生活充滿著封閉性和神秘性，上層的事對下隱瞞、封鎖，黨的政策決策不可能被自由地討論，而是少數拍板、“一致”通過，民主集中制名存實亡。蘇共在干部制度方面，搞的是終身制和指派制，干部的任免權實際上掌握在黨的各級領導手中，黨員沒有民主選擇干部的權利。蘇共在權力制約體制方面缺乏對領導干部的監督，實際上使最高權力、層層的一把手和主要領導干部逍遙于黨紀國法之外。在現實實踐中，由于蘇共實行極權制，黨內生活不可能遵循民主制度，黨的民主性質也就隨之發生了變異。1990年，在原蘇聯社會科學院的一次民意調查中，認為蘇共代表機關工作人員和干部自身利益的占85％，說明蘇聯共產黨已經由本應具有人民性、民主性的黨，演變成為“機關黨”、“干部黨”或“官僚體制黨”。

鑒于蘇共留下的刻骨銘心的教訓，中國共產黨在提出和著手解決“不斷提高發展社會主義民主政治的能力”問題時，不僅著眼于發展民主政治的能力建設自身，而且極其重視與黨的民主性質、民主制度息息相關的黨內民主建設，努力提升黨的民主化程度。為此，《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》在第九部分里作出了一系列重要的制度創新，指出：“發展黨內民主，是政治體制改革和政治文明建設的重要內容。要認真貫徹黨員權利保障條例，建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度、重大決策征求意見制度，逐步推進黨務公開，增強黨組織工作的透明度，使黨員更好地了解和參與黨內事務。營造黨內不同意見平等討論的環境，鼓勵和保護黨員講真話、講心里話。建立健全常委會向全委會負責、報告工作和接受監督的制度。建立黨的代表大會代表提案制度。積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式，建立代表提議的處理和回復機制。加強代表同選舉單位黨員的聯系，聽取和反映黨員的意見和建議。黨的各級全委會召開會議時，可根據議題事先征求同級黨代會代表意見或邀請部分代表列席會議。擴大在市、縣實行黨代會常任制的試點。逐步擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉的范圍。”

解讀這一段論述，中國共產黨一攬子提出的建立和完善的黨內民主制度共有12項之多，它們是：黨內情況通報制度，黨內情況反映制度，重大決策征求意見制度，黨務公開制度，黨內不同意見平等討論制度，黨的常委會向全委會負責、報告工作和接受監督的制度，黨的代表大會代表提案制度，代表提議的處理和回復制度，黨的代表同選舉單位黨員聯系、聽取和反映黨員的意見和建議的制度，黨的各級全委會議題事先征求同級黨代會代表意見或邀請部分代表列席會議的制度，市、縣實行黨代會常任制度，基層黨組織領導班子成員直接選舉的制度。這在世界共產黨建設的史冊上，無愧地寫下輝煌的一頁。

這12項黨內民主制度，是對自從蘇共成為執政黨，形成背離民主、顛覆民主的“蘇聯共產黨模式”的歷史性突破，都可以堪稱第一次。這12項黨內民主制度，多方面地、豐富地體現了知情權、參與權、選擇權和監督權的民主權利，特別在黨的干部制度上首次明確了基層黨組織，包括鄉鎮黨委、村黨支部，城市社區黨委、居委會黨支部，還有企業、公司黨組織在內的領導班子成員實行直接選舉。這12項黨內民主制度，表明中國共產黨對黨的民主建設傾訴了空前的熱情和堅定的決心，展示了驚人的魅力和務實的風范。我們有理由相信，隨著這12項黨內民主制度的貫徹落實，中國共產黨發展社會主義民主政治的能力必將大大加強，生動活潑、健全有序的黨內民主必將帶動人民民主穩妥順利地發展。