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河北省北部的張家口、承德地區(以下簡稱“張承地區”)地處京津上風上水，是京津冀城市群的生態屏障和水源地，區位敏感，生態地位突出;同時又是距首都最近的集中連片特困區，區內集中了21個貧困縣區，占縣區總數的63%，貧困人口約170萬，超過區域總人口的1/5，農民人均純收入不足北京的29%、天津的35%，是周邊地區與京津發展落差最大的地區。特殊的區域生態地位和巨大的發展落差，決定了張承地區對京津冀協同發展具有特殊且重要的影響。在去年的“2．26講話”中明確提出，要把張家口、承德地區定位于京津冀水源涵養功能區，并同步解決貧困問題。即將出臺的《京津冀協同發展規劃綱要》進一步提出，要將京津冀地區打造成為全國生態修復環境改善示范區，并將以張承地區為主體的西北部區域定位為生態涵養區。落實重要講話精神和《京津冀協同發展規劃綱要》的戰略部署，必須站在京津冀協同發展的高度，創新發展理念和體制機制，優化政策設計，推動張承地區加快生態化轉型，既更好地發揮區域生態功能又不斷縮小區域發展差距，實現發展與生態“雙贏”。

一、張承地區經濟生態化轉型面臨諸多困難

1．生態環境改善面臨巨大的人口壓力。張承地區地處半干旱與半濕潤氣候過渡帶、華北平原與內蒙古高原過渡帶和農牧交錯帶，自然地貌為稀疏草原、間山盆地和丘陵山區，適合人類合理開發利用的土地不足總土地面積的30%。但建國以來，由于不適當的區域開發政策，導致區內人口不斷增加，土地、水和林草植被開發利用強度不斷提高，區域生態環境持續惡化，水土流失嚴重，土地荒漠化面積不斷擴大，沙塵暴頻繁襲擊京津，干枯河流不斷增加。盡管近年來，隨著人口外流和一系列資源開發限制政策的實施，生態惡化的趨勢有所遏制，但高達800多萬的人口規模和致富奔小康的發展訴求，仍對脆弱的生態環境形成巨大壓力。2．區域經濟發展受到失衡的政策束縛。長期以來，由于敏感的區位和突出的生態地位，張承地區一直實行著極為嚴格的產業發展、資源開發和環境保護政策。為保障京津水資源，不僅長期沿用行政方式向京津無償供水調水，而且嚴格限制新上耗水性項目，并實行雨季河道取水口關閉政策，導致當地農業生產和大批產業項目受到影響;為保證向京津供水水質，長期執行高于其他地區的污水排放標準，為此僅張家口市先后關停企業就達上千家;為保護地表植被，防止風沙危害，實行了嚴格的禁牧舍飼政策，致使當地具有優勢的畜牧業發展受阻，僅赤城縣羊存欄量就從禁牧前的100多萬只銳減至禁牧后的20萬只。作為京津生態屏障和水源地，保護生態、涵養水源，無疑是張承地區的義務和責任，但這種重責任輕權利、只取不予的區域政策，不僅嚴重削弱了當地經濟發展，使各級政府扶貧攻堅的努力大打折扣，也使改善生態的種種努力事倍功半。3．產業轉型升級遭遇要素瓶頸制約。為推動區域可持續發展，同時擺脫區域政策的束縛，近年來張承地區各級政府相繼開始經濟生態化轉型，如張家口提出要以生態為核心競爭力，推進綠色發展，致力綠色崛起;承德提出要按照生態產業化、產業生態化的思路，加快產業轉型升級，實現綠色崛起，意在調整以礦、以農產業為主的產業結構，轉變經濟發展方式，實現整體經濟的生態化。但由于經濟社會長期欠發達，人才、技術、資金等要素大量外流，產業轉型升級遭遇要素短缺瓶頸。據不完全統計，近10年來區內大專以上各類人才外流累計超過5萬人。與此同時，當地銀行存貸差率長期處于30%以上高位，大量資金外流導致當地發展資金嚴重不足。

二、推動張承地區經濟生態化轉型亟待體制機制創新

為改善張承地區的貧困和生態狀況，自“八七”扶貧攻堅以來，國家和地方政府做出了巨大努力，相繼實施了多項扶貧和生態建設工程。河北省更是將環首都九縣列為扶貧攻堅示范區。但由于扶貧開發與生態建設相互脫節，與京津的發展被人為割裂，導致該地區貧困狀況始終沒有得到根本改善，生態狀況始終沒有得到根本好轉，京津要生態、當地政府要財政、農民要致富的矛盾始終沒有得到根本緩解。目前，張承地區依然是周邊地區與京津發展落差最大的地區。張承地區的問題，表象是貧困，困境在于貧困與生態問題交織，根源在于體制機制陳舊僵化。因此，迫切需要站在京津冀協同發展的高度，以創新的思維和理念，探索區域發展和生態治理新路徑?？v觀目前張承地區面臨的問題，迫切需要從以下四個方面開展體制機制和政策創新。一是迫切需要改變以鄉村為主的人口配置方式，推動分散在生態脆弱敏感區域的人口向發展條件較好的中心村集聚、鄉村人口向城鎮集聚、貧困帶人口向區外轉移，建立以城鎮為主導的人口配置體系;二是迫切需要改變傳統行政計劃式水資源配置方式，建立以水權分配為基礎的市場化水資源配置機制;三是迫切需要改變以責為主的生態建設和環境保護方式，建立責權利相統一的生態環境治理機制和生態產品供給方式;四是迫切需要打破行政區域分割，建立制度化的跨區域產業發展援助機制，促進張承地區產業加速生態化轉型，實現可持續發展。

三、建立生態經濟示范區是推動張承地區經濟生態化轉型的現實選擇和根本途徑

四個方面的改革和創新是解決張承地區發展問題、更好發揮區域功能的關鍵，需要在京津冀協同發展的框架下，由國家協調有關部門及三方共同推動。為落實重要講話精神，加快推進京津冀協同發展，從根本上緩解京津周邊生態脆弱區發展與生態環境的矛盾，縮小區域發展差距，可考慮借鑒國內外區域協調發展的成功經驗，在張承地區建立“生態經濟示范區”，重點開展五方面的探索和試點示范:一是開展可再生能源應用綜合創新示范。以張家口可再生能源應用綜合創新示范區建設為核心，依托張承地區豐富的風、光、熱、生物等資源組合條件和可再生能源產業基礎，圍繞破解可再生能源發展瓶頸，著力推進機制、政策和技術三大創新，加快構建發、儲、輸、用、裝備制造、技術研發、綜合服務一體化的可再生能源開發應用體系，探索形成可復制可推廣的可再生能源開發應用模式。二是開展跨區域購買生態空間試點。在劃定區域生態紅線和耕地紅線以及城市開發邊界的基礎上，探索建立新增建設用地與跨區域購買生態用地掛鉤機制，推動擴大建設用地空間的城市地區，在不突破本地生態紅線和城市開發邊界的基礎上，向生態地區購買生態用地指標，通過市場化的方式，既使生態地區持續獲得生態建設資金和發展利益補償，也促進城市地區土地集約高效利用，形成有利于整個區域生態建設的長效機制。三是開展流域水權分配和轉讓試驗。探索建立水市場和水權交易機制，合理補償水源涵養區保護水源的成本和讓渡水使用權的損失，既保護水源區政府和群眾涵養水源的積極性，又適當提高用水成本，形成水資源高效配置和使用的長效機制。四是開展京津冀共建生態產業園區示范。創新園區共建模式，采取“托管、股份合作、生產基地、飛地”等多種形式，與京津共建共管，且以京津為主的方式，加快建設完善若干特色產業園區，促進與生態環境相協調的特色產業發展，探索形成跨區域產業援助的可行模式。五是開展生態移民和新型城鎮化示范。推動區內人口向發展條件較好的重點城鎮集聚，建立以城鎮為主導的區域人口布局體系，探索生態脆弱地區人口布局新模式，有效緩解人口布局性生態壓力。六是設立生態環境保護基金支持示范區建設。按照中央出一點、京津冀分別出一點和社會籌一點的辦法籌集資金。重點用于支持“開展節能減排、污染防治、水源涵養、循環經濟發展、環境監測監管、生態修復”等工作開展。張承地區是與京津生態環境關系最緊密、協同發展要求最迫切的地區，以此建立生態經濟示范區，開展區域經濟生態化轉型改革試驗，有助于探索建立新型區域發展和生態環境關系，縮小區域發展差距，保證京津冀城市群生態安全。同時，張承地區面臨的問題在全國具有典型性，示范特區的建立也將為解決類似地區的問題探索路徑、積累經驗、提供樣板。

作者:盧曉光單位:河北省政協