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摘要：旅游產業的完善，提高了國家經濟結構的發展質量，增大了其在社會體系中所產生的實際效用，令行業本身具備了較為完善的管控機制。從資源角度來看，旅游產業的發展是以資源消耗為主體的，在國家宏觀政策的引導與調控下，旅游管理也展現出一定的價值。文章立足于新經濟背景，對旅游管理體制的現行模式進行論述，指出旅游管理工作的重要性，并給予相應的改革策略，僅供參考。

關鍵詞：新經濟；旅游管理體制；改革

新時期，國家經濟結構逐步完善，旅游業作為經濟結構發展中的基礎，對國家經濟實力的增強具有一定。然而，在國內旅游業經濟發展中，仍普遍存在生態破壞及過度開發等問題。同時，景區基礎性設施建設不足為景區管理帶來一定影響，景區欺詐消費、不合理收費等行為均給國內旅游業發展造成阻礙。旅游的作用在于幫助游客緩解源自生活、工作等方面的疲勞，并感受人生價值，但部分違規行為導致旅游業面臨著嚴重的誠信危機。上述問題除了新經濟與市場開放產生的原因，還包括旅游宏觀管理失控、管理職責嚴重交叉等諸多因素的影響，致使我國旅游業在新經濟環境下發展失衡，難以為游客提供更優質的服務。因此，必須對現有的旅游管理機制進行深度調研，找出與之關聯的體制措施，確保整體管理形態可以滿足旅游產業預期發展的需求，以推動我國旅游產業良態化發展。

一、旅游管理體制的現行模式

眾所周知，旅游管理體制按照各國旅游產業發展的現狀，存在差異化的管理模式，但普遍分為政府干預、政府主導以及市場主導三種模式。歐美地區發達國家旅游產業普遍由國內旅游起步，利用現有資源，以完備的交通客運網絡作為依托，在健全的商法體制與成熟的經濟環境下，以私人旅游企業作為基礎，于新經濟環境當中長期發展、自然發育。在此結構下，地方政府職能部門對旅游行業行政監管力度較小。而發展中國家則與其相反，其旅游產業多由接待入境旅客起步，且由于交通客運網絡尚未完善，為有效解決與協調入境旅客接待中存在的各類問題，在旅游業發展初期，政府部門必須采用行政干預手段，這一模式是將市場和政府充分融合，借助政府強制性干預手段，推動旅游產業經濟迅速發展。就我國當前國情而言，我國既定的市場體系尚未達到預期設定的目標，對于地方政府部門來講，其一般是依據原有的法律或政策來執行的，以保證旅游產業的良態化競爭。而國內旅游管理體制的現行模式，主要是中央旅游局擬定旅游管理有關方針、政策，并由地方相應管理局實行與監督，借助層次性的管理模式將國家管理政策落到實處，生成具備中國特色且契合當前國情的旅游管理體制。從微觀層面來講，其即是旅游活動的一個導向，同時也是旅游行業的一個定向化執行基準，確保各項管控措施的合理化、規范化運行。經過擬定與推動旅游產業發展進步的各項指標、規劃、法規與政策，把控旅游領域發展總量，指導市場發展態勢，有效協調市場秩序，指導與規范旅游企業的業務活動，監督與控制其服務質量，在政策法規層面予以保障和引導，同時在市場營銷、人才與信息層面提供服務與支持，從而對旅游企業實施間接調控及管理。

二、旅游管理工作對旅游業發展的重要性

（一）有助于提高旅游業發展質量。所謂旅游產業，即對生態資源的開發與利用，促使自然與人文景觀成為提高經濟效益的路徑。但生態資源具體開發中，會發生不同程度的生態問題及服務問題，需要各級政府以公共權力加以干預，并對旅游企業的商業行為實施規范化管理，進而提高旅游景區服務質量，最大程度地減少生態資源過度破壞與利用的現象發生，保證地區旅游產業鏈的穩定運行。（二）有助于協調市場投資。為確保旅客群體人身安全，并使其得到最佳的旅游體驗，景區內部基礎設施應充分順應市場規模及社會經濟發展的現實需求，以此來構建良好的服務體系。在旅游企業市場行為中，建設基礎設施需要足夠的資源投入與協調，所以，在建設基礎設施層面，需要政府以公共權力實施管理與監督，以此來保證各項服務的合理進行，最大限度地避免游客在旅游景區中發生安全事故等。（三）有助于推動社會經濟發展。近年來，國家大力發展第三產業，尤其是旅游業，對國家經濟增長有著重要影響及作用，為此，各個國家的政府均把旅游業作為經濟發展的基礎。相比發達國家來講，中國旅游產業鏈的完善還需經歷較長的時間，尤其是在新時代，多元文化、歷史文化的影響令我國旅游產業面臨著更多的問題。為切實提高旅游產業服務質量，各級政府相應部門有必要針對旅游業實施嚴格管理與監督，以此來加快經濟結構的整合效率，為我國旅游產業的發展提供更多的可能。

三、當前旅游管理體制存在的問題

（一）旅游宏觀管理失控。針對我國現行的管理體制來講，我國旅游管理屬于部門管理的一種，并不是單獨意義上的從屬關系，而是依據相應的結構布局，將既定的旅游產業進行分化，以實現部門分管。例如，國際旅行社屬于國家管制下的旅游總局，中國旅行社屬于國外僑辦機構，而中國青年旅行社則屬于共青團中央。隨著第三產業的發展下，國家認知到第三產業所帶來的經濟效益，開始大力扶持，而與之屬于從屬關系的旅游產業，也逐漸受到國家的重視。在國家宏觀導向下，大多數企業開始拓展旅游交通產業，如旅游社、酒店等，而這些企業人事權與產權均隸屬不同投資部門。目前，除青旅、中旅、國旅外，其余旅行社則以一個系統機構為主，在部分細節的耦合作用下，加大旅游產業系統的分化，各個部門之間也出現相對獨立的功能效用。尤其是在當前市場相對疲軟的狀態下，宏觀下的旅游產業鏈也逐漸呈現出一種惡性競爭趨勢，如在市場行政監管不規范的情況下，將加大市場矛盾。從旅游部門自身來講，受機構本身機制的局限，建設項目審批能力不足，企業登記管理體系不完善，宏觀調控手段匱乏，令各部門難以進行協調化發展。（二）管理手段較為陳舊。在國內旅游產業發展進程中，繁雜的行業問題頻繁發生，例如，到了旅游旺季，很多景區被曝光強制購物、強制消費等，盡管與之相對應的上位管理部門已經做出相應的管控收單，但收效甚微，在網絡的傳播下，令游客對景區環境和服務產生一定的質疑，不利于旅游業的長期發展。另外，隨著全域旅游、大眾旅游時代的來臨以及以人工智能、云計算、大數據等為依托的智慧旅游業的誕生，既定的管理機制儼然無法適用于新時代社會發展的需求。具體來說，迅速發展的互聯網旅游，因不在傳統旅社管轄范圍內，管理部門既無法針對其存在的問題實施引導與管理，亦沒有相關行業協會加以規范。若想建設依法治旅以及依法保旅的政策系統，為旅游管理體制提供制度保障與法治依據，需要政府部門、旅游企業及景區管理者共同努力。

四、新經濟背景下旅游管理體制革新的實踐策略

（一）強化宏觀調控，把控好分權和集權的關系。目前，我國國內既定的旅游管理機制存在分散面廣、職能性弱的問題，在實際管理中，出現邊緣化、形式化的問題。此類問題直接延伸為管理機制無法全面作用于既定的管理面內，加大了整體工作的難度，令地方政府無法滿足宏觀發展的需求。針對此類問題，地區政府應正確處理分權、集權，將旅游產業鏈的發展集中于核心區域，并由國家對相關政策進行有效執行與監管。而觸及區域經濟發展戰略的部分，則適當分權給地區管理部門及旅游局實施管理。相對中央來說，地區管理部門可更快掌握當地旅游管理工作面臨的問題，從而及時提供解決舉措。中央所擬定的宏觀調控策略是確保地方邁向準確發展方向的前提條件，二者輔助管理才能產生更為完善的管理體制。中央與地方各有側重、各司其職，不僅可掌握準確的發展大方向，還可牢抓旅游業一線管理狀況，從而切實解決國內旅游領域所面臨的各類問題。（二）創新管理手段，由分散管理轉向協同管理。目前，在經濟新常態的作用下，地方經濟結構政正面臨轉型，鑒于我國國內公共服務體系的側供給匱乏現象，其間接鞭策著管理體制的更新與優化，同時也令各個部門之間形成一種協同化發展趨勢。特別是政府變革的持續深化，管理能力及管理體制現代化的加快，社會群體、旅客、企業及中介機構等參與管理活動的積極性持續提高。因此，國家和社會應展開普遍、深度與廣泛的合作交流，構建互相融合、共生共存的合作發展格局。二十世紀九十年代后，合作治理理論被快速推廣并得到發展，此理論致力于將涵蓋政府在內的諸多利益相關方集聚在相同的公共輿論空間中，私人與公共部門存在的邊界逐漸模糊，并經過雙方協商而達成共識、確立決策。所以，政府等旅游相關公共機構應發起合作治理，治理主體涵蓋利益相關私人與公共部門、利益無關方，在目標治理過程中，應確保整體工作手段立足于協同化發展體系之上，然后再進行相應的決策。（三）明確管理職責，由本位管理轉向綜合協調。旅游行業的本位管理長時間約束與影響國家經濟社會可持續發展，特別對旅游行業的新興領域管理，更不應局限在本位管理方面。新經濟時代來臨，旅游產業在市場經濟當中所占據的地位持續提高，旅游對國家經濟增長的貢獻迅速提升，資源分配方式由“積累、集中”的陳舊模式轉向“彌散、輻射”的新型模式。以往孤立、封閉的旅游管理體制正被合作、開放及參與的協作管理體制所替代。其中，第三方機構、企業與政府應以旅游管理體制的建設為依托來運行，在各級政府的服務協調及權威領導下，尊重與發揮市場在旅游資源分配當中起到的支配性作用，彰顯第三方機構在管理體制與其運作中的銜接作用，明確各方管理職責，實現綜合協調管理。（四）制度監管創新，強化旅游業監管體制活力。新經濟背景下，區域間經濟發展顯現出失衡的發展態勢，因此，在旅游業制度監管層面，首先應因地制宜，真正發揮區域旅游資源優勢。而在制度創新層面，應對區域旅游資源實施全方位調查及分析，促使監管制度可順應區域經濟發展要求，有效減少資源的盲目開發。其次，針對區域旅游產業存在的問題，實施針對性的政策調控，切實避免市場、行業亂象的發生。同時，在旅游管理體制變革過程中，要統籌部署，實施綜合性改革，促使旅游產業發展可順應新經濟環境，避免對旅游資源開發、使用的急功近利，全面干預和打擊非法的商業行為。需要注意的是，應進一步強化旅游監管部門職權范圍，現階段監管部門還無法應對旅游業改革所面臨的所有挑戰。除此之外，監管部門應幫助旅游企業開發專屬自身的商品資源及品牌形象，真正提高旅游業服務水平，促使旅游業朝著健康的方向發展。

五、結語

總之，我國旅游產業在實際發展過程中，應突破傳統的發展局限，對原有的管理體制進行優化與更新，確保改變后的管理機制可與社會主體發展趨勢形成最大的契合。而對于旅游管理體制革新的研究與實踐，應牢抓當前旅游發展特色，實施個性化改革與創新，持續促進國家旅游領域的可持續、健康發展。

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作者:楊超 單位:浙江廣廈建設職業技術學院