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內容摘要：公共政策的質量事關人類的禍福。高質量的公共政策必須注意其所隱含的制度因素，需要為公共政策確立適當的制度基礎。具體地說就是認真考慮每一項公共政策的制度激勵機制、把制度變革納入到公共政策的行動中、注意各項公共政策之間的制度激勵機制的兼容性，以及認真對待各項公共政策與制度資源之間的關系。

關鍵詞：公共政策制度分析

公共政策，就是“政府直接采取的行動或在某種程度上涉及到國家合法權力的行動”。比如，政府在經濟方面直接采取的行動就是經濟政策，政府在人口控制方面采取的行動就是人口政策。在經濟方面，美國學者把它分為分配政策、再分配政策、調控政策和基礎性的政策。美國國際開發署亞洲和近東署發展計劃處計劃與分析部主任諾曼·尼科爾森簡要地分析了這些方面的不良政策對于私益物品和公益物品價格能夠產生不良影響，并進而影響資源的配置，阻礙增長。公共政策的質量對于一個國家公共利益的實現，具有極大的影響。高質量的公共政策，可以減少人與人之間的沖突，促使人們積極行動，并且積極合作；它可以很好地實現有限資源的適當配置，實現配置效率，從而實現社會福利的最大化。高質量的政策，需要有適當的制度基礎。那么，什么是制度呢？

1968年，經濟學家舒爾茨首次把制度界定為行為規則，它包括管束結婚與離婚等社會行為的規則，支配政治權力的配置與使用的政治規則，還包括管束資源配置與收入分配等經濟行為的經濟規則。這一定義為許多制度分析學者所接受，比如諾斯就認為，“制度是一個社會的游戲規則，更規范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約。”這種約束包括人們所認可且為人們所自覺執行的非正式的約束，也包括政府規定的并由強制實施機制實施的正式約束。許多學者還從權利的角度界定制度，如美國學者愛倫·斯密德把制度界定為“有關人們有序關系的集合，它界定人們的權利、責任、特權以及所面對的其他人的權利”。由于權利可以界定為對于他人行為的約束，因此制度的權利定義與制度的規則定義實際上是一致的。

許多學者都認為，有制度比沒有制度好。這是對的。但實際情況是，只要有多人共同存在，且在利益上相關，不管是沖突、兼容還是一致，都會存在使人際關系有序化的制度。任何人類社會都存在制度，不過是有些社會的制度比較好，有些社會的制度比較壞。有效的制度作為行為規則，它可以減少不確定性，降低交易成本，擴大人類的選擇范圍，創造合作的條件，提供激勵機制，遏制搭便車等機會主義行為，使外部效應內部化，使價格正確，即實現有限資源的配置效率。壞的制度，就會起到相反的作用，它可能是壓迫性的，不是增進自由，而是破壞自由，它增加交易成本，縮小人類的選擇范圍，破壞合作的條件，提供負激勵，鼓勵機會主義行為，加劇外部效應問題。比如，有了知識產權等良好的制度，能夠鼓勵人們創新知識，增加現有的知識存量；而不保護知識產權的制度，就會鼓勵人們搭便車，就會抑制知識創新的積極性。同時，好的政策經過較長時期后，能夠為較好的制度創新提供基礎，而壞的政策，不僅鼓勵無效率，還會破壞制度的根本基礎。就如諾曼·尼科爾森所說：“在任何經濟中，壞的政策鼓勵無效率。壞的政策可能只是不適當地規定了價格。但是，在其次的層次上，關于政策類型的基本選擇只要實行的時間足夠長，就可能引起自我無窮延續的制度安排中的那些扭曲?！薄皦牡恼唠S著時間的推移將從基礎上破壞和扭曲制度的運行”。這表明，政策必須是高質量的，否則，不僅會導致直接的資源配置低效率的惡果，而且還會導致制度效率的低下。

要使政策有良好的配置效率和制度效率，需要考慮該政策的激勵機制，考慮其制度含義，即給行為者提供的行為約束和激勵含義。比如，中國長期來實行低水價政策，該政策的結果就是存在廣泛的浪費水的現象。中國雖然地大物博，但是由于人口壓力大，即使是傳統上認為是“取之不盡，用之不竭”的水資源，也是非常稀缺的。據估計，僅農業用水就缺300億立方米，現在主要靠開發地下水來彌補地表可用水的不足，但是過度開采，已經產生了許多不良后果，如地面沉陷、海水浸入、淺蓄水層干枯，以及水位下降等。令人奇怪的是，一方面是嚴重缺水，另一方面浪費水的現象卻大量存在著。國際糧農組織估計，中國灌溉用水中灌溉系統損失15％，澆地損失25％，耕作配水損失15％，農作物有效用水僅45％。為什么缺水和浪費水的現象同時并存呢？其原因是政府采取的政策行動鼓勵用水，而不鼓勵節約用水。比如，我們長期來實行低廉的水價政策，在節水方面的政策行動只是停留于廣泛的宣傳，依靠人們的公共道德來節約用水，這種政策內涵的制度機制實際上是鼓勵用水、鼓勵浪費水，而懲罰節約用水的人。要改變這一局面，就需要重新考察低水價政策的制度機制，通過調整價格，來改變人們用水的制度約束環境，鼓勵人節約用水，而不是浪費用水。

要使政策有良好的配置效率和制度效率，要盡可能把制度變革納入到政策行動中來，而不僅僅是在技術上或者在行政上采取措施。比如，針對缺水問題，政策熱點一直在于南水北調工程。從經濟效率上來看，從東線和中線調水，每立方米只要花費0.4元，而北方工業用水估計的平均收益是每立方米人民幣67元，農業用水為2_4元。這說明南水北調是值得的。1995年，中國政府已經批準進行南水北調工程的中線工程，將長江水引到引到北京和天津。這一政策行動將使中國擁有第二條長達1241公里的大運河，從華中的丹江口水庫一直到北京，沿途要搬遷20萬人。但是，南水北調的工程，如果沒有相應的制度變革的措施，如把水價定在適當的水平上，使其與水的長期邊際成本相當，南水北調工程增加的用水，就不能得到適當的配置，北方長期缺水的局面依然得不到有效的解決。在此，我們可以作一個對比：世界上最稀缺的是什么？是金子和銀子。但是，為什么我們會感到缺水，而不感到缺金子和銀子呢？這是因為適當的價格制度機制已經使得我們習慣于金子和銀子的稀缺，金子和銀子資源已經得到了適當的配置，其生產也達到了最大的限度，但是水卻因為沒有適當的制度機制，卻使得我們可以隨心所欲地浪費水。人們對于價格低于邊際成本的物品的需求總是過剩的，總是傾向于浪費性地使用。水資源要像金子和銀子那樣，不需要提倡就會做到節約使用，就需要在南水北調的同時，實施適當的制度變革，建立適當的制度機制，從而更好地開發水資源，更好地把有限的水資源用到最需要的地方去，實現其最大的經濟價值。比如，中國可耕地很稀缺，但還有大量可開墾的土地，不毛之地、灘涂地和荒地加在一起共有1800萬公頃。開墾這些土地的成本大約人民幣15000元到150000元，需要2700億到27000億元的資金。顯然，政府財政能力是有限的，不可能承擔所有的費用，但是政府可以在直接投資開發的基礎上，通過制度創新，鼓勵私人部門的開發，辦法就是確立所有權，提供長期的租賃權，或者誰開發誰擁有所有權，另外在政府財力允許而民間開發力量不夠的時候，還可以實施政府適當補貼的制度。

要使政策有良好的配置效率和制度效率，就需要使不同政策的激勵機制相互銜接。比如，中國是一個人口大國，人均耕地占有量少，因此利用化肥增加單位面積產量，是至關重要的。自1978年以來，化肥的使用量增加了4倍，這大大提高了糧食產量。到目前為止，中國平均化肥施用率是每公頃155公斤，低于東亞發展中國家，大大低于產量較高的日本和韓國，而與此同時，中國化肥對產量的邊際效應一直在減弱。這并不是因為增產潛力有限，而是氮肥、磷肥和鉀肥比例不適當，氮肥和磷肥施用過多，而有助于植物吸收氮肥和磷肥的鉀肥施用過少，如果搭配比例適當，就可增加產量12-15％。均衡搭配施用氮、磷、鉀，這是眾所周知的，農民之所以不利用這一一點也不先進卻非常有用的知識，其原因是鉀肥供應不足，而鉀肥供應不足的原因可能是政府限制進口，鉀肥進口是非盈利的商品，進口公司不愿意進口，鉀肥比較價格過高，農民不愿意施用等，具體如何需要進一步調查。但是有一點是肯定的，要提高糧食產量，需要采取適當的政策，針對實際存在的問題，或者提高進口量，或者打破進口公司的獨家壟斷權，或者通過補貼，降低鉀肥價格，或者鼓勵國內生產鉀肥等，以增加鉀肥的供應，而不僅僅只是鼓勵氮肥和磷肥的生產和供應。這樣，就可以改善化肥施用的邊際效率，使有限的化肥資源最大限度地增加糧食產量作出貢獻。在化肥政策上是如此，在人口政策上也應該如此。在人口政策上，政府一方面鼓勵晚婚，提倡少生，后來是強制實施一對夫婦只生一個孩子。但是，另一方面，福利分房制度卻只給結婚的人分房，不給不結婚的人分房，給早有孩子的家庭早分房，結婚時間長的人早分房等。計劃生育政策與福利分房制度實際上是相互抵觸的，這顯然不利于中國控制人口政策目標的實現。要實現這一目標，顯然需要分析各項政策的激勵效應，使各方面的政策能夠在制度效應上相互兼容。各項政策的配套，實際上是各項政策所隱含的制度激勵機制的配套。

最后，我們還需要注意政策制度資源的效應，不良的政策會破壞長期存在的制度資源，而良好的政策卻會培養良性的制度資源，基本的制度資源是良好公共政策的基礎。這在世界各國都有非常慘痛的教訓，也有很好的經驗。比如，尼泊爾為了保護森林資源不被亂砍濫伐，宣布所有森林都屬于國家所有。這一政策行動，其直接的政策目標是要保護森林，但是其結果卻是因為國家缺乏能力全面保護森林，反而導致了森林遭到更大規模的濫砍濫伐。更為嚴重的是，尼泊爾森林過去有著良好的社群護林的傳統，國家的這一政策行動，使得這一傳統的制度資源遭到了巨大的破壞，并且要恢復這一制度資源，已經是不可能了。在西方國家，政府希望通過社會保障政策實現老有所養的目標，但是該政策間接地損害了子女贍養老人的制度資源，同時也使得老人與子女的交往也越來越少。政府希望通過提供失業救濟金的政策保障失業者的基本生活，結果卻是損害了人們的自力更生的制度資源。在過去，各國政府在實施扶貧時，往往采用低利率貸款或贈款的公共政策，其結果是低利率貸款或贈款往往因為信息失靈或者尋租等問題而落到有權有勢的人手里，只有極少部分到達真正需要扶貧的人手里，其結果是花費了大量的資金，卻沒有實現真正的扶貧目標。現在，許多國家開始實施以工代賑計劃來扶貧，通過以工代賑，來刪除境況較好、不需要扶貧的人享受扶貧資金，從而理順了扶貧政策本身所內涵的制度激勵機制，把扶貧款真正用在需要扶貧的人身上。對于中國來說，目前正在建設社會保障體系，所制定的社會保障政策也應該考慮到更好地利用中國傳統存在的制度資源，并保護這些制度資源，實現老有所養政策目標的同時，不損害子女贍養老人的傳統，通過減稅等政策，鼓勵子女贍養老人，在制定失業保障政策之時，防止失業者對政府的長期依賴。適當的社會保障政策應該以中國長期存在的非政府的保障制度為基礎，而不是通過政府的保障制度完全取而代之。這樣，一旦政府的能力不足時，社會保障政策的目標就會難以實現。

總之，公共政策是非常重要的，良好的政策需要有適當的制度基礎，與其他政策在制度機制上相兼容，并考慮其對制度資源的效應。在過去，發展方面的公共政策一般只是著眼于資源、技術和人力資源，卻不太重視制度因素，認為只要有豐富的資源、先進的技術和高質量的人力資源，就會有持續的發展。實際上，制度比資源、技術和人力更重要。就如制度分析學者所已經證明的，“制度的影響是相當大的：制度建立的基本規則支配著公共的和私人的行動，即從個人財產權到社會處理公益物品的方式，以及影響著收入的分配、資源配置的效率和人力資源的發展?！币獙崿F可持續的發展，豐富的資源、先進的技術和高質量的人力資源，是非常重要的；但是如果沒有適當的制度，再豐富的資源、再先進的技術和再高質量的人力資源會遭到浪費性的使用，或者干脆閑置不用，以適當的制度為基礎的公共政策，更加有助于持續的發展。公共政策的研究，必須注重其制度基礎的研究。