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[摘要]地方政府有效執(zhí)行中央政策是中央政府治理國家的關鍵和地方政府職能的重要體現(xiàn)，也是實現(xiàn)地方社會經濟發(fā)展的根本保障。當前存在的問題主要有：忽視政策宣傳，導致政策對象的消極參與；注重本位利益，影響政策執(zhí)行的公平公正；喜歡相互攀比，政策執(zhí)行存在盲目的仿效性；法制意識不強，政策執(zhí)行存在明顯的隨意性。因此，必須從以下幾個方面進行改進：加強政策認知，引導政策對象積極參與；規(guī)范執(zhí)行程序，明確政策執(zhí)行機構的權力邊界；認真運籌謀劃，提高政策執(zhí)行計劃的質量水平；健全監(jiān)控機制，強化政策執(zhí)行過程的有效監(jiān)控。

[關鍵詞]地方政府；中央政策；有效執(zhí)行

政策是國家、政黨為實現(xiàn)一定歷史時期的任務和目標而規(guī)定的行動準則和行動方向。任何一個國家的發(fā)展，均離不開政策的指導和調控，離不開政策的有效執(zhí)行。黨和國家的方針政策能否發(fā)揮作用、實現(xiàn)預期目標，關鍵在于是否在實踐中得到了切實的貫徹執(zhí)行，在于地方政府能否把中央政策千方百計地落到實處。認真研究這個問題，對提高地方政府的政策水平，有效執(zhí)行中央政策，構建社會主義和諧社會均具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、地方政府有效執(zhí)行中央政策的重要性

所謂政策執(zhí)行，就是指政策方案被采納以后，政策執(zhí)行者通過一定的組織形式，運用各種政策資源，經解釋、實施、服務和宣傳等行動方式將政策觀念形式的內容轉化為現(xiàn)實效果，從而使既定的政策目標得以實現(xiàn)的過程。地方政府有效執(zhí)行中央政策的重要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，地方政府有效執(zhí)行中央政策是中央政府治理國家的關鍵。中國是一個地域遼闊、人口眾多、民族構成復雜、社會經濟發(fā)展不平衡的社會主義國家。由于其獨特的特點，中央政府不可能對全國各地大小事務都進行親力親為的治理。所以就需要各級地方政府來協(xié)助和分擔中央政府管理國家的職責，發(fā)揮地方政府在社會政治經濟生活中的積極作用。地方政府不但要采取措施把中央政策在自己的管轄區(qū)域內貫徹執(zhí)行好，而且還要及時把政策的實施效果、存在問題反饋給中央政府或上級政府，從而使它們及時地了解政策在各地實施的實際情況，以便中央政府或上級政府全面衡量政策的科學性、正確性，從而促進各地區(qū)社會經濟的協(xié)調發(fā)展。地方政府能否忠實、有效地執(zhí)行中央政策，是中央政府治理國家、管理社會的一個關鍵。

第二，地方政府有效執(zhí)行中央政策是地方政府職能的重要體現(xiàn)。由于地方政府權力來源及其職能的雙重性，這就要求地方政府不僅要不折不扣地執(zhí)行中央和上級政府制定的政策，而且更要結合當?shù)氐膶嶋H情況，在執(zhí)行中央和上級政策時，將政策創(chuàng)造性地靈活運用，服務于地方社會經濟發(fā)展的需要和當?shù)厝嗣袢罕姷睦妗Ｊ紫龋胤秸獙ι霞壵M職。中國作為一個單一制的國家，地方政府必須對中央政府盡職，忠實地執(zhí)行中央和上級政府的政策，這是維護中央權威、實現(xiàn)政策目標的一種重要手段。其次，地方政府要為所轄區(qū)域負責。地方政府權力的另一個來源是所轄區(qū)域的民眾，為此地方政府必須對本地區(qū)的百姓負責，這也是地方政府職能的一個重要體現(xiàn)。因此，地方政府肩負著雙重職能，在貫徹執(zhí)行政策時必須處理好國家與地方等各種利益關系，有效地將中央和上級的政策落到實處。

第三，地方政府有效執(zhí)行中央政策是實現(xiàn)地方社會經濟發(fā)展的根本保障。政策作為黨和國家為實現(xiàn)一定歷史時期的任務而制定的行動準財，對一個國家社會經濟的發(fā)展起著重要的作用。古今中外的歷史都證明，地方政府的作為與不作為，地方政府能否把中央的意圖和政策理解透徹進而堅決地創(chuàng)造性地貫徹執(zhí)行，對一個地方社會經濟發(fā)展具有重要影響。例如改革開放以來廣東省的發(fā)展就是一個典型。改革開放之前，廣東在全國的地位并不顯眼，可是改革開放之后，廣東一躍跨進全國發(fā)展的先進行列。關鍵就在于廣東省委省政府抓住了發(fā)展的機遇，密切結合當?shù)氐膮^(qū)域優(yōu)勢，將中央的改革開放政策創(chuàng)造性地貫徹執(zhí)行，從而使本地區(qū)的發(fā)展能在全國同類地區(qū)中處于領先地位。

二、當前地方政府執(zhí)行中央政策存在的問題

第二，忽視政策宣傳，導致政策對象的消極參與。公共政策總要表現(xiàn)為對一部分個人、群體或組織的利益進行分配或調整，表現(xiàn)為對一部分個人、群體或組織行為的指導、制約或改變。這些個體、群體或組織就是公共政策的對象。政策的執(zhí)行能否達到預期的效果，很大程度上取決于政策對象的態(tài)度。如果政策對象對政策有足夠的了解，并認同政策，那么政策的執(zhí)行就會得到公民的支持，取得預期的效果。反之，該項政策執(zhí)行的難度就會增加，風險就會增大，成功的可能性就會大為減小。例如，加強社區(qū)建設、安排下崗職工再就業(yè)是中央的一項重要政策。廣州市黃埔區(qū)轉制社區(qū)建設的一項重要工作就是幫助所在社區(qū)的居民進行再就業(yè)，可是居民對此卻反應冷談，對該項政策的執(zhí)行漠不關心，此項工作在一開始就受到了冷遇。原因就在于政府對該項政策宣傳不夠，居民對該項政策的認知不足，從而嚴重影響了該項政策的貫徹執(zhí)行。

第二，注重本位利益，影響政策執(zhí)行的公平公正。地方政府是國家行政權力在地方上的載體，是國家方針政策在地方上的執(zhí)行者。但是由于地方政府出于自身利益的考慮，在政策執(zhí)行過程中往往難以做到公平公正。例如廣東省的一些地市政府在執(zhí)行中央或上級政府的相關政策、指示時，往往把執(zhí)行政策的重心放在地方行政中心所屬的區(qū)域，而忽視下面所屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門在執(zhí)行上級相關政策、指示時往往也是這樣，重點關注經濟發(fā)展較好、政策收益較大的地區(qū)，而對那些自然條件較差、經濟狀況落后的貧困地區(qū)有時是不理不問。第三，喜歡相互攀比，政策執(zhí)行存在盲目的仿效性。雖然地方政府的主要職能是執(zhí)行中央或上級政府的命令和政策，但這種執(zhí)行應該是結合當?shù)氐膶嶋H情況，從實際出發(fā)來執(zhí)行的。可是我們在現(xiàn)實中卻常常看到，一些地方政府在執(zhí)行中央政策時要么不動，要么蜂擁而上，執(zhí)行政策存在嚴重的效仿性。例如，廣東省政府為了貫徹執(zhí)行中央大力發(fā)展教育事業(yè)的政策，決定在“十五”期間建設100所國家級示范性普通高中、200所省一級重點高中，簡稱“1512”工程，擴大優(yōu)質普通高中規(guī)模，全面提升普通高中水平。這本來是一項好政策，但問題是號角吹，四方響應，盲目跟風，隨后引起各地爭建教育城的風潮。

第四，法制意識不強，政策執(zhí)行存在明顯的隨意性。地方政府職能的雙重性要求它不但要維護國家利益，也要維護所轄區(qū)域的地方利益。也正是由于這樣，它在執(zhí)行政策時常常由于地方利益的驅使而忽視法律的規(guī)定，做出一些明顯不合乎法律的規(guī)定和行動。例如，在廣東省信宜市高中教育改革政策的執(zhí)行中就曾出現(xiàn)過這種奇怪的現(xiàn)象。2005年秋季，由于學校師資和其他方面的原因，相當一部分成績優(yōu)秀的中考學生不愿意到市教育局分配的學校就讀，而自主選擇到對他們有優(yōu)惠政策的鄉(xiāng)鎮(zhèn)高中就讀，從而導致某些學校生源流失。鑒于這一情況，市有關部門卻背離中央的教育公平政策，突發(fā)命令，要求這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)高中不得繼續(xù)以優(yōu)惠政策招收優(yōu)秀中考學生。然而，在考生及其家長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)高中的聯(lián)合反對之下，幾天過后，該項政策又不了了之。顯然，該項政策的出臺和執(zhí)行均缺乏應有的嚴肅性。

三、地方政府有效執(zhí)行中央政策的對策建議

第一，加強政策認知，引導政策對象積極參與。中國實行的是單一制的政府體制，這一體制決定了各級地方政府必須堅決貫徹執(zhí)行中央政策。在這一過程中，加強對中央政策的宣傳和認知尤為重要。認知中央政策，是地方政府有效執(zhí)行中央政策的基本前提，也是地方政府有效履行職責的基本前提。“只有認知中央政策，地方政府才能實現(xiàn)執(zhí)行中央政策的堅定性；只有認知中央政策，地方政府才能實現(xiàn)執(zhí)行中央政策的創(chuàng)造性；只有認知中央政策，地方政府才能在執(zhí)行中央政策過程中實現(xiàn)堅定性與創(chuàng)造性相結合，進而有效地執(zhí)行中央政策。”有效執(zhí)行政策不僅是地方政府的行為，更是廣大人民群眾的活動。因此，地方政府僅自身認知政策還不行，還要大張旗鼓地宣傳政策，讓人民群眾了解政策，不斷擴大公民的參與度，增強公民的知情權，引導政策對象理解中央政策，認知中央政策，在實踐中積極執(zhí)行中央政策，從而推動政策的有效執(zhí)行。

第二，規(guī)范執(zhí)行程序，明確政策執(zhí)行機構的權力邊界。規(guī)范地方政府執(zhí)行中央政策的程序就是要實現(xiàn)政策執(zhí)行程序的公開化、法制化。“公開、公平、公正”是人們一直要求的民主權利，而“公開”則是人們實現(xiàn)民主權利的首要前提。人們不僅要求公開結果，而且要求公開過程，即對實現(xiàn)結果的每個程序都需要有所了解。程序公開化是對公民權利的一種維護和尊重。政策執(zhí)行程序的公開更有利于公民了解政策，參與政策的制定，促使政策的有效執(zhí)行。程序法制化是指地方政府執(zhí)行政策時必須牢固樹立法律至上的觀念，嚴格依法依規(guī)進行。要求政策執(zhí)行機關和執(zhí)行人員必須在法律和政策的范圍內行事，并且執(zhí)行政策的整個過程和各個環(huán)節(jié)都應該符合正當、合法的程序。另外，現(xiàn)代地方政府責任的一個趨勢就是從無限政府向有限政府轉化，地方政府不可能承擔地方全部社會公共事務的管理和服務，而只能對其中的一部分提供管理和服務。因此，為了讓地方政府執(zhí)行政策更有效、更集中，就必須對其執(zhí)行機構的權力邊界進行界定，明確地方政府在何種范圍、何種程度以及通過何種程序來行使行政權力，從而建立一個高效的政府，以確保中央政策的有效執(zhí)行。

第三，認真運籌謀劃，提高政策執(zhí)行計劃的質量水平。制定完善的執(zhí)行計劃是地方政府有效執(zhí)行中央政策的重要環(huán)節(jié)，執(zhí)行計劃的周密與否，執(zhí)行計劃的質量高低，直接關系到執(zhí)行活動的成敗。所以，地方政府在執(zhí)行政策之前，一定要認真運籌謀劃，根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，制定科學合理、切實可行的執(zhí)行計劃。具體而言，地方政府在考慮政策執(zhí)行計劃時要注意以下幾點：(1)執(zhí)行計劃既要符合中央政策、國家利益，又要符合本地區(qū)的長期發(fā)展、本地區(qū)人民的根本利益。(2)執(zhí)行計劃要客觀務實，要符合本地區(qū)的經濟實力和發(fā)展水平。(3)執(zhí)行計劃要保持相對的穩(wěn)定，如果一項政策的執(zhí)行計劃經常變動，那么它的權威性就會減少，就將得不到公眾的認同，從而不能得到有效的執(zhí)行。(4)執(zhí)行計劃要公平公正。一般來說，一項執(zhí)行計劃如果能使政策對象感到公平公正，則它就容易被接受、被執(zhí)行；反之，如果一項政策執(zhí)行計劃被政策對象認為是不公平的，或者被視為是對自己利益的相對剝奪，則接受這項政策就比較困難，這樣就將妨礙該項政策的貫徹執(zhí)行。

第四，健全監(jiān)控機制，強化政策執(zhí)行過程的有效監(jiān)控。政策執(zhí)行過程是資源重新配置和利益再分配的過程，各種利益主體“都會以這樣或那樣的方式對政策執(zhí)行活動施加影響，企圖左右政策執(zhí)行的方向。這樣，就需要對政策執(zhí)行過程進行強有力的監(jiān)控”。地方政府有效執(zhí)行中央政策的監(jiān)控機制包括控制機制和監(jiān)督機制兩類。控制機制重點在于執(zhí)行之中，而監(jiān)督機制重點則在于預防和整治。首先是控制機制，其主要功能在于確保地方政府按照中央政策的要求來貫徹執(zhí)行政策，防止政策執(zhí)行過程中的變形、走樣。其次是監(jiān)督機制。為了確保監(jiān)督的效果，一要保證監(jiān)督機構的獨立性；二要鼓勵正確的輿論監(jiān)督，地方政府應該鼓勵新聞媒體對地方政府執(zhí)行中央政策的過程、深度、廣度等一系列問題進行報道，對不執(zhí)行中央政策或變相執(zhí)行中央政策的事件進行暴光；三要保證順暢的社會監(jiān)督，它包括人民群眾和各種組織等多方面的監(jiān)督。總之，只有在全社會形成一種多層次、多渠道的監(jiān)控機制，把政策執(zhí)行活動置于全社會的監(jiān)控之下，地方政府執(zhí)行中央政策存在的各種問題才能得到徹底的解決，中央政策才能在地方得到全面的執(zhí)行。