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內容摘要：

當今社會存在了許多的農民工問題，本文針對農民工走進城市，融入城市的問題進行研究。本文在了解農民工的一些基本狀況后分析了其原因，并提出了一些設想加以解決。在分析過程中，作者發現阻礙農民工進入城市的根本原因不在于戶籍制度，也不在于城市容納力，而是由于多種制度的不合理結合造成的。因此，本文提出在建立農民工組織化的基礎上建立準入機制對農民工采用分層分類法享受城市待遇，逐漸實現農民工的城市居民的過渡，與此同時還提出了改革農村土地政策等措施，推進農民工進城的速度。

關鍵詞：戶籍制度組織化分層分類土地政策

改革開放以來，我國農村發生了巨大而深刻的變化，這種變化推動著整個社會結構的變化，特別是城鄉結構的變化。農民工成為中國社會分層中正在形成和發展的一個特殊社會群體。改革開放20年以來，由鄉村流向城市的農民工沒有間斷過。對于中國進城農民工數量規模，近年來說法比較多的是有8000萬，其中跨區流動的有5000萬。據2001年，全國對建筑行業用工統計，從事建筑業的農民工已經超過3800萬人，其中75%來自農村。進入21世紀以來，進城的打工的農民工增加到9400萬人，成為一個龐大的特殊社會群體。在這里我們把這個特殊的群體稱作農民工。農民工是介于農民和工人之間的一個階層。從職業上看，農民工是不在自己從事農業生產的而是在城市從事第二，三產業；但從身份上看，他們仍然是農民，因為他們的戶口仍然在農村，他們的家仍然在農村，他們仍有土地在農村，由此可見農民工是一個置業與身份不一致的群體。他們的流動態勢是伴隨著改革開放和經濟建設的加速發展而呈現增長的趨勢。他們的流向主要是向勞動力需求量大，收益較高，其它外來勞動力限制較少地區聚集，他們流動范圍擴大，到96年末跨省就業的已經占66.4%他們的流動頻率與社會改革發展的大背景密切相關。

一城市農民工基本狀況

1基本素質偏低

據調查，這是一支以年輕人為主的勞動隊伍，35歲以下占85.5%，平均年齡為27.48歲，比整個職工年齡小10.65歲。他們中31.2%的人剛由學校畢業，首次步入社會；37.7%務農，24.9%務工；3.4%當過兵，都有一定的社會閱歷，他們的文化程度：初中占65.0%，高中，中專和中技專占21.6%，小學占11.2%，文盲，半文盲為1.4%，大專及大專以上占0.7%。

2收入水平低下

2005年，廣東省總工會給了一組收入數據，76.3%的農民工工資水平處于1000元以下，500——1000占63.2%，500元以下為13.2%。珠江三角洲進城的務工人員的生活成本為每月500左右，可以看出13.2%的農民工入不敷出，63.2%的人勉強生存，而為了賺錢，他們只能靠加班。據調查，52.4%的農民工工作時間超過8小時。廣東省有的城市工資標準太低，按照國際慣例，最低工資標準應為上半年度社會平均工資的40%—60%，但目前珠江三角洲有些城市只有20%—30%。有些學者對山東濟南農民工收入調查表明：月收入300元以下占40%，300—500元占43.7%，500元以上占16.3%。農業部調查，2003年上億農民工的月平均收入僅640元。

3工作強度大

工作時間長和勞動強度大。在被調查的農民工中，一個月休息8天以上的為6.9%，休息5—7天的是5.4%，休息3—4天為11.5%，休息1或2天的占12.4%，沒有休息的為63.8%，而且據國家統計局農調縱隊對全國進行抽樣調查顯示，全國農民工平均務工8.1個月。

4勞動合同訂立不規范

勞動合同存在霸王條款,據調查顯示71.7%的農民工和企業簽訂了勞動合同，但只有46.3%的勞動合同是經過雙方協商的，這說明勞動合同簽訂率雖然高，但由于合同中“霸王條款”普遍存在，即使農民工持有合同也無濟于事。勞動合同簽訂質量不高，有44.8%的農民工手中沒有合同文本，而且大部分農民工對合同中的權利與義務都是“不記得”或是“說不清”。有的簽署的勞動合同本身就是無效的。在私營個體工商戶中做工的農民工的合同簽訂率只有10%左右。一些用人單位為了規避《勞動法》要求對勞動者承擔的義務，除了采取故意拖延的辦法不與農民工簽訂合同外，還通過逐步清退合同工，改用勞務工，不與農民工發生直接的權利義務關系。這樣用人單位可以把事實上的勞動關系，變為簡單的“干多少活，給多少錢”的經濟關系，以減輕企業的管理負擔和勞動力成本。

5社會保障與福利待遇差

進城的農民工由于不被城市認可為該城市的成員，因此也被排除在福利之外。絕大多數農民工沒有生活補助，在社會保險上，廠方為農民工參保率低于30%，他們與城市居民有相同工齡卻獲不同工資，獎金。對于住房，公費醫療，子女教育福利更沒有。有94%的務工人員根本不知道“勞動保障電話咨詢服務”的電話號碼等等。這說明，雖然中央出臺了各類促進農民進城就業的相關政策措施，但因某些具體部門執行不利，農民就業的服務體系并未形成。

6職業與社會身份背離

“身份是在特定社會結構模式中所占據的一個位置”簡單的說，身份就是地位的不同表述。一個人的身份所代表的就是他在社會關系體系中的地位。角色是身份的具體體現，是社會地位的外在形式，通常情況下，角色的轉換與身份的轉換是一致的。職業是最主要的正式角色，一個人獲得了某種職業隨之也就獲得了相應社會身份，占據一定的社會位置，但這一定狀況在農民工身上發生了變異，出現了身份與角色的背離，也正因為這一現象的出現，也就形成了中國特色的農民工這一社會群體。

二農民工進城障礙原因分析

農民工進入城市的趨勢已定，但農民工進城障礙重重。十六大明確提出：“要消除阻礙城鎮化發展的體制和政策障礙”。很多學者在分析農民工的問題時，把主要責任歸咎于城市管理體制尤其是戶籍制度的阻礙，還有一部分學者認為是受城市本身容納力和發展的制約以及人口增加與就業矛盾的制約。

本文認同以上幾個原因，但認為不是主流，不是根本。本文認為阻礙農民工進城的內在主要原因是1農民進城就業的組織化程度較低；2體制障礙；3農村的不徹底;4政府部門的宏觀管理和服務體系不健全;5法制不健全

1農民進城就業的組織化程度較低

每年將有大規模的農民工從農村涌入城市尋找生活；每年在城市中也大規模的發生了許多農民工問題，但每年有很多問題被擱淺。數量的規模化沒有形成組織上的規模化，這造成許多問題沒有解決。由于農民工進入城市沒有組織，進城后沒有相應的組織體系加以管理，使農民工在求職，福利待遇和一些正當權益受侵害。與此同時，對于這些行為還無法得以解決。長此以往，農民工只是城市勞動力的流動，永遠無法成為城市的一員，成為建設城市的一分子，這就使農民工無法真正進入城市。

2體制障礙

戶籍制度不是阻礙農民工進城的主要障礙，證明公民身份，滿足社會管理需要是戶籍制度的本來功能。在歷史上，戶籍制度對證明公民身份，保障公民的合法權利和利益，提供人口資料，保證計劃經濟體制的運行，調節和控制城鎮人口增長，滿足社會管理需要方面發揮了重要作用。然而，作為國家的行政管理手段戶籍制度在計劃經濟時期逐漸發展成為隔絕城鄉，集多種功能于一體的最重要制度。這種集多種功能與一身的特點恰恰是造成現在阻礙農民工的進城的原因。現今的戶籍制度已經失去了原本的面目，一張戶口決定了一個人的工作，生活等。現在的戶籍制度正是與就業制度，社會保障制度，教育制度，住房制度等制度的不合理結合才阻礙農民工真正進城，形成了一種“可以進城，但進不起城”的尷尬局面，這樣也造成了每年國家財力，人力，物力的浪費。

眾所周知，城市居民在購物消費等方面的特權已經在市場經濟的改革中逐步取消，但農業戶口在就業，社會保障，教育，住房的方面仍存在某些事實上的不平等，仍然沒有取消。例如，有的地方限制農民工進入正規部門工作，很多城市只是把那些城市居民不愿意做的臟，累，險的工種留給他們。在勞動力市場上受到不應有的歧視；有些地方雖然允許農民工子女上學，但額外要加收一定費用，且費用很高。

因此，農民工難以融入城市的原因是制度不合理的結合。戶口與福利性制度的掛鉤，使廣大農民工永遠被拒絕在城市邊緣，無法介入城市生活；使農民工的生活狀況處于兩難境界。農民工在進入城市后由于缺少平等性的福利待遇；使他們缺少對城市的歸屬感和責任感，同時加劇了他們生活的困難度，這樣隨之而來的又產生了許多社會問題。

3農村不徹底

農民工與土地關系也阻礙了他們與城市的融合。在戶籍制度松動的今天，中國卻出現了農民工的“城市夢”和農民工“依賴土地”不愿放棄農村土地經營權并存的奇特背反現象。農民工雖然進城打工，但在家鄉他們仍都有義憤土地，這是他們生活的最后保障。被城市接受的農民工，進城打工的目的主要是增加現金收入，而且只能是增加現金收入；如果收入不理想，他們便可以回鄉種田。這樣，在看不到進城希望的情況下，他們一般不做在城市發展的長遠打算。由于存在后顧之憂，農民工必然無法割斷與土地的“臍帶”關聯；在經濟上，農民工只能依賴土地作保障，而不能產生對城市依賴的條件。

4政府部門的宏觀管理和服務體系不健全

據被訪者反映，他們在外務工的后顧之憂較多。比如，子女入學較為困難，沒有當地戶口，就必須要拿出比本地學生高出4000---5000元的入學費方能入學；90%以上的被調查人員未參加過各類教育培訓機構組織的職業教育和培訓，在就業上面臨擇業難的問題；有94%的務工人員根本不知道“勞動保障電話咨詢服務”的電話號碼等等。這說明，雖然中央出臺了各類促進農民進城就業的相關政策措施，但因某些具體部門執行不利，故農民就業的服務體系尚未形成。

5法制的不健全

我國《社會保險費征繳暫行條例》規定養老、失業保險費的征繳范圍為：國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業和其他城鎮企業及其職工。據此，用人單位只為本部門的“城鎮職工”繳費是不算為過的。因為這是有法可依的。但我們也應注意到，我國《憲法》第45條明文規定：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物資幫助的權利。國家發展為公民享有這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。因此，社會保障權應是全體公民的社會保障權，而不應成為少數“市民”的專利。

三農民工進城新思路-----分層分類的準入機制

如今的農民工不僅僅為了一頓飯而來到城市，他們走進城市是為了追求新生活，是向往城市文化，是希望在城市成立自己的家。

在這個時候，也許有人要質問，那么對農民工一下子涌入城市，要安身立業。城市能接受得了嗎？在這里就會出現一個城市容納力的問題，城市容納力有三層主要內容：1是指特定城市對勞動力的容納能力（就業機會）；2是指對居民生活的容納力（基礎設施提供）3是指特定城市的自然環境和生態條件。許多學者有著這么一個邏輯：中國城市一方面已經出現了嚴重的下崗失業問題，大量城市居民失業，另一方面，現在經濟增長主要靠技術和資金投入，而不是靠勞動力的增加，所以推出結論：城市勞動力已滿，不能再接受農村流動人口。我認為這個推論太理論化，事實與理論畢竟存在差距。據調查，目前中國城市除3億勞動力之外，還有2億從事工業，服務業。這2億就業者中1億是農民工。非農產業提供了5個億的就業機會，而中國的全部勞動人口為7.5億，那么城市實際上有足夠空間，時候告訴我們已經有1億的勞動力在城市工作。他們由于制度上沒有被認可，生活上沒有融入，所以形成了“經濟吸納，社會拒入”的現象。

由以上分析看，對于農民工進城在城市容納力上不存在問題了。顯然，容納力沒有問題，但我們也要兼顧城市發展。在此基礎上，我們提出了在低于上放寬農民工進城并積極主動地組織進城，在政策上采用分層分類的準入制度。

目前，農民工進城生活不僅沒有制度保障，而且還存在一系列制度障礙。這些制度障礙已經形成了一個制度體系，在這個制度體系內，每項制度都有其自身特定的功能，各項制度之間既有內在邏輯關系，又有相對獨立性。目前，其他制度的實施，一般都不同程度地以戶籍制度為依托，這就加大了呼喚機制度的改革難度；與此同時，各種制度之間的相互制約，進一步放大了這一制度體系對農民工進城的限制作用。

其實，戶籍制度本身的改革并不難，難的是其它制度的配套改革。如果采取新的思路，因勢利導，循序漸進地剝離戶籍制度與其它制度之間的聯系，那么農民工進城的改革才會有所改善。對于戶籍制度只要恢復證明公民身份，滿足社會管理需求的本來功能就可以了。對于其它配套制度改革，則根據社會經濟發展水平，從實際出發，制定農民工的不同的準入方式，分層分步協調推進農民工進城。

對于就業制度，社會保障制度，教育制度，住房制度的改革一定要從“集體排他”轉化為“個別排他”。所謂集體排他就是將一個社會群體整體的排除在一種制度之外，使他們喪失了向上流動的機會。這是美國社會學家帕金所針對中國的特有現象所提出的。就當前農民工進城問題，我們因該提倡“個別排他”，也就是說通過一定的考核準入機制，是達到一定知識，技能或者經濟承受能力要求的農民工享受到城市職工的待遇。這不僅符合公平原則，也有利于農民工整體素質的提高。

當然，我們放棄了“集體排他”并不意味著我們選擇了“集體準入”。我們遵循矛盾的特殊性和普遍性采取分層分類法。就農民工自身而言，我們采取把農民工分層分類，根據農民工自身的知識技能，就業狀況，社會經濟地位等個方面為依據。符合一定條件的人員準予享受與城市居民部分等同的福利待遇。對各項制度而言，也不是某個農民工一旦獲得準入就享有全部的政策優惠。對于政策也采取分層分類，由于剛進入城市的農民工對各種福利需求不同，有的需要解決就業，有的需要解決子女教育，因此針對農民工的不同需求，我們讓農民工先不同程度的享受部分政策。這種分層分類也是考慮了城市發展，所以對于哪些農民工先享受哪些政策要結合農民工需求，市場供求和城市發展來綜合考慮而定。

這種分層分類的享有城市待遇是建立在有組織的農民工的基礎上的。農民工享有城市待遇的組織基礎是農村和城市的代辦處，農民工進城務工必須在當地城市進行務工登記，否則無法享有政策優惠，也無法成為城市的一員。城市代辦處要及時，真實記錄農民工經濟，知識，技術等方面情況，并根據其變化及時調整其準入條件。與此同時，也要求在程序上建立農民工準城市戶口，該戶口上記載農民工的各項條件和享受的各項政策。

分層分類的進城體制是一個動態的流動過程。這種制度的實質是以“個體排他”和“激勵機制”為基礎的。分層分類是城市主動的容納農民工，接受他們，讓他們更早地實現經濟上的，社會上平等。分層分類也是一種選拔方式。這有利于人才的合理流動。分層分類解決了城市戶口一刀切的現象，降低了制度門檻，以經濟辦法代替行政手段。分層分類的方法有待與實踐的進一步檢驗。

四探索新途徑

經過了上面的簡單分析，本文提出了一些設想來解決農民工進入城市的問題。通過這些措施能更有效地，真正地，更好地進入城市。

1加強農民工管理主體的建設，設立城鄉農民工代辦處。

促進農村剩余勞動力轉移、特別是在引導農民進城就業上，盡管政府職能部門做了很大努力，尤其是訂單轉移的數量在逐年增加，但每年仍有大量的剩余勞動力在自發地盲目外出，常常導致較多的回流現象，造成了人力財力的浪費。

農民工自身的組織化程度低使得許多問題不能及時，合適的解決。當農民工出現了問題，他們不知道找誰，不知道去哪里解決，因此說要讓農民工更好地走進城市必須使農民工成為一個有組織的群體。那么建立一個有序，規范的農民工群體，我們因該怎么做呢？

我建議在各個城市和農村設立農民工代辦處。在農村這個農民工代辦處的職能也可以有當地的村委會兼任。他們的職責是負責登記本村出外打工人員并且統一組織本村人員外出到各個城市打工。農村代辦處將每年每批外出農民工資料轉傳給城市代辦處，以便統一管理。作為當地代辦處還應積極地建立農畜剩余勞動力資源信息；大力收集用工信息給本村農民工提供務工咨詢，以便統一組織務工。這務工咨詢由城市農民工代辦處統一收集，傳遞給農村，使整個農民工勞動力市場形成一個密切的循環體系。

城市中的農民工代辦處作用是舉足輕重的。在城市設立農民工代辦處是針對農民工這個群體對城市的特殊性而定的。這有利于農民工在城市的有序化，規范化；有利于解決農民工的福利待遇問題；有利于更好地解決農民工務工問題；有利于解決農民工與城市的各種沖突；有利于解決每年農民工的特殊問題。例如：民工潮等。

設立城市農民工代辦處對實現農民工組織化是非常關鍵的。這個代辦處有類似工會性質，每年代辦處向本城市各招工單位收集務工信息或者各個需要務工人員的單位到此登記。當每年農民工到該城市務工時直接地向農民工代辦處咨詢相關信息，并且登記自己的相關資料以便在城市的統一管理。

這樣一來，大批農民工在城市就會更合法地務工，更有組織化，相關的權益也能受到一定的組織保障。城市農民工代辦處有政府相關部門組建，性質屬一個行政部門，但這個部門僅是一個過度階段的部門，是為了確保農民工在城市更好的生活，同時也為了城市與農民工能協調發展。有了農村和城市代辦處，就會形成一個穩定的勞動力市場，這也為解決農民工問題打下了一個良好的基礎。農民工務工的組織化，規范化必定能使農民工在城市里更好生活，必能減少農民工與城市的沖突；也減少了許多社會不安定因素。所以，相關職能部門要充分發揮職能作用，建立鄉村剩余勞動力就業機制，同時借助媒體廣泛宣傳，有計劃、有步驟、有針對性地向外輸送農村剩余勞動力。各級政府積極引導和鼓勵成立“勞務輸出公司”等中介組織。把農民工的一些組織管理交給市場，讓社會來管理農民工的生活和工作。讓農民工真正的入社會，成為社會的一分子。

2加強農民工職業技能培訓

加大對農民工培訓的投入，千方百計提高農民工的綜合素質。勞務輸出地和農民工就業地的政府及有關職能部門要建立符合農民工特點的培訓機制，要在農民工培訓上給予一定的人力、財力、物力和智力上的投入。要面對市場的需求，針對農民工自身素質的實際，進行文化知識和職業技能培訓.

3加強法制建設,提高農民工法律意識

一方面建立和完善相關的法律、法規和政策，加強對農民工合法權益的保護，專門建立農民工法，讓農民工問題的處理做到有法可依。尤其是輸入地政府應加強對進城就業農民的管理和服務，諸如農民工子女入學問題、有關拖欠農民工工資問題、住房問題、戶籍管理問題等等。加大勞動監察執法力度，完善農民工勞動合同管理，建立相應的法律援助制度。另一方面要從維護農民工切身利益出發，利用各種形式向農民工傳授有關法律、法規常識，使其能知法、懂法、用法，提高自我保護意識。

4加強農村土地政策改革

本文在前面的論述過程中涉及到土地政策改革也影響了農民工的進城。農民工一方牽帶一份土地，另一方面放棄土地耕作來城市務工。這不僅影響了農村現代化的實現，而且也阻礙了農民工更好地走進城市。因此，農民真正的融入城市必須切斷其與土地的關聯。進城務工人員必須放棄自己擁有的土地，當然這是一種有償放棄。進城的農民工以合同的形式把土地的所有權和使用權轉讓給集體，有當地村委會統一承包給大農戶實現土地規模化，機械化經營，而對于這些農民工每年可獲得一定的補助。或者可以換取股權，有村委將這部分收入替農民工入股集體企業或國有企業，讓他們定期收取股息作保障。有關方面一定要按照“依法，自愿，有償”的原則，做好在外務工人員土地承包經營的轉讓工作。

農民工問題是中國城鎮化進程中特有的現象，本文對農民工更好地走進城市的問題進行初步研究，提出了組織化，分層分類法等改革設想，希望本文的一些設想能夠為農民工研究開辟一個新的領域和視角。

農民工問題是一個當務之急的社會問題，也是“三農問題”的癥結，也是城市化歷程中的重要問題。農民工更好的走進城市是中國實現現代化，實現小康社會的重要一步。

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