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目前我國農業政策性金融改革的必要性體現在以下幾點:

(一)彌補市場機制資源配置缺陷的需要從市場經濟的規律角度來考慮，普通的金融機構選擇投資的對象一般是風險小、收效快、回報高的項目。而農業作為我國的第一產業，特點是投資大、回報小、風險高、周期長，在客觀上處于不利的競爭地位，商業性金融機構幾乎退出農村市場。農業發展需要積累大量的時間，而且發展道路也很曲折。在這種情況下，需要一個強有力的后盾來支持其發展。從長遠發展的角度來看，政府機構的產出常常難于度量，而且政府機構幾乎沒有競爭對手，這在一定程度上彌補了農業競爭力不足的缺點。由此可見，要發展農村經濟，必須通過政府的推動和協調。有了政府對農業的支持、補貼和調節，才能減小投資風險，彌補市場資源配置的缺陷，通過政策性措施重新合理配置資源。因此，深化農業政策性金融改革是保證農村經濟有條不紊發展的前提。

(二)實施農業國內支持政策的需要與發達國家相比，中國農業存在著補貼措施少、國內支持總量小的問題。有關資料表明，我國大多數年份和某些農產品的農業國內支持總量目前仍然是個負數。特別是在農民收入問題上，國家補貼水平低，措施使用相當少，這與我國以人為本的宗旨相違背。我們要重視農民收入的補貼措施問題，加大政府的支持力度，完善我國農業國內支持措施。面對我國政策支持總量低、管理體制不完善的問題，我們應該繼續加大在農業科研、基礎設施建設等方面的支持力度，完善國內支持政策體制，讓錢用到實處，確保資金投放在農業有關部門和基建支出上。政府通過價格干預的手段調節農業市場，建立完善的農民收入支持體系，通過不斷調整農業結構，建立規模強大的農村信息網。從結構上調整和完善農業國內支持體系，加大農業政府性投資是今后中國農業金融性改革的發展方向。只有這樣，才能進一步縮小與發達國家農業之間的差距。目前中國的農產品計劃與調控的范圍和領域仍然具有很大的局限性，僅僅把目光放在沿海地區是不夠的，真正地實施農業國內支持政策還需要放在大范圍內才行。

(三)改變城鄉經濟二元結構的需要城鄉二元經濟結構是中國社會經濟發展過程中的突出特點。我國目前還是發展中國家，有著典型的二元經濟結構，二元經濟結構導致了農村和城市的兩極分化。和農村相比，城市占盡了天時地利人和。城市的各種金融機構完善，交通方便，有相當發達的二三產業等;而農村的二三產業是一個天然的弱勢產業，它的弱質性主要表現在:農業產業化經營水平低，抗災能力弱，銀行信貸機構少。與城市經濟相比，農村經濟發展有明顯的不平衡，因此，我們應該想辦法打破兩極分化局面，通過政府的支持，大力發展農村經濟。這也是實現全面建設小康、構建和諧社會的必要途徑，符合社會的可持續發展道路。打破城鄉分治，統籌城鄉發展，必須從改變城鄉二元經濟結構的體制做起?！叭r”問題是困擾我國很久的難題，它是城鄉二元經濟結構的產物，多年來這個問題一直制約著社會主義經濟的全面發展。如何改變城鄉經濟二元結構?首先要改變中國長期推行城鄉不均衡發展戰略，使農業經濟不再處于被動地位。目前農民的主要收入來源是農業，由于條件和能力有限，農民的生活水平一直不高。在這個時候，需要政府出面適當地介入和干預“三農”問題，通過一系列政策性金融改革來保障農業經濟的可持續發展，促進農村的穩定發展，不斷提高農民的生活水平，最終實現城鄉經濟的一體化，改變目前經濟兩極分化的局面。

我國農業政策性金融存在的問題

商業性金融是現代金融市場體系的中堅力量，但我國農村商業性金融卻存在供給嚴重不足的狀況，大部分商業性金融退出農村，農業政策性金融最具影響力的只剩下中國農業發展銀行。農業作為弱勢產業，農業政策性金融究竟存在哪些問題呢?

(一)農村政策性金融的資金投入不足依據《巴塞爾協議》，金融機構最低資本充足率為8%。實際情況是，國家財政在農發行成立之初承諾將注入200億元資本金，實際到位的資金只有165．8億元。到2008年末，農發行通過將34億多元的未分配利潤轉增資本金后，資本金才達到200億元。但是，目前農發行商業性業務的資本充足率仍不足7%，與《巴塞爾協議》對金融機構最低資本充足率8%的要求仍存在較大差距。農發行資金來源包括財政撥付資本金、中央銀行借款及發行政策性金融債券，后兩者是其主要來源。但是中央銀行借款和發行政策性金融債券的資金來源成本都比較高，而農發行自身盈利能力不強，所以消化這些成本并非易事。同時，通過市場發行的金融債券期限一般在五年以下，所占比重達到了95%左右，這些都與農發行貸款運用的長期性要求不相適應。自上世紀90年代末以來，四大國有商業銀行開始了所謂的資源配置優化，1999年已經開始從貧困縣撤掉分支機構3萬多個，有些縣鄉機構雖然沒有被撤銷，但其大多也是只存不貸或多存少貸。到2003年，四大國有商業銀行在農村存款所占份額達到53．4%，而農村貸款中的份額卻很少，其中農業銀行占18%，僅占其全部貸款余額的10%，其他商業銀行在農村貸款中所占份額不到1%，占其各自貸款總額的比例更微乎其微。即便是覆蓋全國城鄉網點最廣的郵政儲蓄，在農村也是只存不貸。作為農民自己的金融機構的農村信用社，也表現出與商業銀行同樣的盈利動機，大量信貸資金非農化，大量農村資金在農村體外流動，被多渠道分流至城市客戶。金融是現代經濟的核心，資金是經濟發展的“血液”。隨著經濟金融的全球化，金融業的良好運轉與一國乃至全球經濟的穩定與發展息息相關。當今社會科技不斷進步，現代農業逐漸取代傳統農業，資金已成為現代農業發展最關鍵的要素。所以加大資金要素的投入不僅是現代農業發展的重要條件，也是推動弱質農業從落后走向比較發達，并最終實現現代化的客觀要求。

(二)法制不健全，監管協調機制落后國外農業政策性金融機構基本都有專門的保護。如美國先后制定《聯邦農業信貸法》、《中間信貸法》和《農業信貸法》;日本1945年依據《農林漁業金融公庫法》成立農林漁業金融公庫，其貸款種類和條件由《山村振興法》等十余部法律明文規定。它們通過立法明確政策性金融機構與政府、中央銀行、商業銀行的關系，把農業政策性金融機構與其他商業金融機構區分開來，運用法律保護權利的同時接受監管。在我國，受農業經營者自身內生特性的影響，加之法律制度的缺失，導致農業信貸和農業保險中的道德風險較為嚴重，監督控制成本難以降低。而地域和個性的差異形成的逆選擇性，更使得農發行的貸款回收率較低。時至今日，我國沒有一項政策性銀行法律，自中國農業發展銀行建立以來，每次都是以政府文件的形式實施各種措施。農發行的法律地位至今沒有法律法規給予確立，僅有一個政策性銀行章程作為它存在和發展的依據。國外農業政策金融都有立法的保障，在支持農業發展上具有絕對的權威性。我國農發行少了法律的保障，立場始終受到質疑。因為沒有把法律手段作為改革的主要依靠手段，各項農村經濟決策的制定都缺乏規范性，同時造成市場的信息不對稱。最重要的是中國農業發展銀行在具體的經營方式和財政稅收方面沒有法律的規范，因此在信貸業務上沒有保障。農村經濟立法不完善是當前農業政策性金融體系存在的嚴重問題。

(三)農業政策性金融逐漸失去了在農村市場的主體地位中國農村的大變革和中國農村金融體系的建設過程中，僅僅依靠市場經濟的無形之手是不能實現優化資源配置的。在大銀行商業化的過程中，許多大銀行爭相從農村撤離，農村資金大量流入城市，而農村政策性金融功能不完善，業務單一，并呈現出萎縮的趨勢。這種趨勢嚴重影響著農業政策性金融在農村市場的主體地位，不利于調節農村市場結構。中國農業發展銀行成立之初并不是以盈利為目標，但隨著時間推移，由于其運營狀況欠佳，農發行陷入了一定程度的經營困境。中國農業發展銀行作為我國唯一的農業政策性金融機構，幾乎完全不涉足農產品開發、農業產業化經營和農村基礎設施建設等支農事業，一定程度上制約了農村經濟的發展。目前的農村政策性金融機構僅僅從事農業政策性金融批發業務，十分不利于農村產業結構的調整和農民收入的增長。隨著棉糧市場的全面開放，部分外來經濟主體涌入農村，國有糧棉面臨著各種競爭對手。正因為如此，中國農業發展銀行不能再獨霸市場，并且隨著政府新政策出臺，定價收購的農副產品逐漸減少，中國農業發展銀行的收貸業務慢慢萎縮，支農業務越來越少。外來經濟力量的沖擊、農業政策性銀行實力的薄弱等因素使農業政策性金融逐漸失去了在農村市場的主體地位，而政府作為農業政策性金融的主力軍，在這種情況下卻不能充分發揮其宏觀調控職能。

(四)農村金融保障體系薄弱，與新農村建設分散風險的要求相距甚遠農業生產具有資本有機構成高、收益低、受自然環境影響大的特性。我國農戶由于弱小分散，在面對更為開放的市場時，其經營風險進一步加大。為了推進我國農業產業化，實現農業穩定持續發展，迫切需要金融保障體系的保駕護航。保險公司的商業化經營目的在于追求經濟效益的最大化，而農業保險賠付率高、回報率低，使得保險公司的農業保險業務日趨萎縮，農業保險方面的保費收入尚不足全國財險保費收入的1%。此外，我國的農產品期貨交易僅有12個品種，分布在3家期貨交易所，交易較活躍的只有7個品種，農產品期貨市場的價格發現、套期保值等經濟功能難以充分發揮。農村金融保障體系薄弱，不能滿足農村經濟發展和農業結構調整的需要。

我國農業政策性金融改革與發展的策略構想

近年來，隨著我國農業經濟發展水平不斷提高，農業政策性金融改革不斷深入推進，對資金的需求量也日益增長。由于受國家有限的財政資金投入、較高的農業信貸風險以及不完善的農村保險等因素的影響，現有的國家金融支持力度很難滿足農業經濟發展的資金需求。對于今后如何解決金融支持不足的問題，創造一個良好的融資環境，我們必須從農村經濟結構的角度出發，提出適合我國發展的農業政策性金融改革和發展的策略構想。

(一)加大農業政策性金融的資金投入由于我國是發展中的農業大國，并且農戶多，農民的經濟實力不是很強。盡管國家出臺了一系列措施促進農村經濟發展，可是這些政策性金融改革真正實行起來難度很大。僅僅靠農戶之間的互助是不夠的，在實行過程中還需要政府進行規范和扶持。而且針對我國農業經濟發展資金短缺，政策性支持金融的力度不夠，我們在農業生產的產業化經營或者發展優勢產業比如畜牧業、糧食種植的發展方面，政府應該認真研究它的需求特點，想辦法給予支持。有時候可以通過政策性金融機構給予農村農業服務，由政府承擔這些產業的前期成本，吸引其它投資。另外有一些產業的發展需要擔保，一方面可以獲得中央的貸款，政府通過政策性金融給予再擔保，或者建立政策性的農業保險，鼓勵商業性擔保機構開展農村政策性貸款的擔保業務等;另一方面，政府應該予以農村金融政策方面的支持，比如貼息、擔保、再擔保，為農村地區的經濟發展發揮作用。通過加大政府扶持力度，緩解農村經濟壓力，從而實現資金的投入。針對資金短缺問題，我們還可以利用國家財政支農和農發行信貸計劃相結合，解決資金問題。對于農發行資金不足問題，我們不能采取美國、法國等發達國家的財政融資模式，而應該采取信貸融資模式，以解決資金需求:其一，允許其資金依靠其它銀行借款;其二，少數項目貸款可以靠發行債券。另外，財政部門在核定農業政策性銀行的任務數時，以每年實際撥付給的資本金或補貼退稅額為依據，通過預算安排部分支農資金、扶貧資金幫助農發行發展，給農發行優惠政策，保證其政策性業務的正常運行，從而加強其發債能力，使資金回歸農村。同時，賦予政策性銀行一定的自主權，擴展其籌資渠道。從國際農業政策性金融的發展來看，為了降低對中央銀行再貸款的依賴及促進農業政策性金融功能的發揮，越來越多的國家農業政策性金融資金主要是通過金融市場上發行債券來獲得。在資金籌措方面，首先應該通過發行金融債券來籌集所需資金，其次應該多籌集成本較低的財政存款等。

(二)加強對農業政策性金融機構的法律保障長久以來，農業發展銀行僅僅依靠商業銀行的法律法規來運行。可是作為一家國家政策性銀行，沒有專門的法律法規保護，在經營管理權和財政稅收上處于十分不利的地位，道德風險和操作風險沒能得到較好控制。并且經常受地方政府和其他行政性組織的不合理干預，信貸資金常被企業擠占、挪用甚至逃廢，在信貸資產保全和維護自身合法利益上得不到法律的保障。所以我國必須加快立法進程，立法機關盡快建立保護農業政策性銀行的法律法規，如《中國農業發展銀行法》、《政策性銀行信貸法》等。通過立法來明確農業政策性銀行的地位、職責、經營原則、組織機構、監管體制、風險承擔、法律責任等基本制度，保護政策性發展銀行的合法權益，用法律的方式讓中國農業發展銀行確立其權威地位，對其信貸業務、法律性質、監管機制、運營機制等以法律的形式明確規定，規范農業發展銀行的具體經營。同時，制定《糧食法》，修訂《企業破產法》、《刑法》等相關法律，明確擠占、挪用、逃廢農業政策性信貸資金行為的法律責任，加大對企業擠占、挪用、逃廢農業政策性信貸資金的懲處力度，切實保護農業政策性銀行的合法權益。通過制定法律法規，農村市場的主體———農民的自身權益在一定程度上可以得到法律保障。加強對農業政策性金融機構的法律保障是維護農業政策性金融市場秩序的前提，有利于提高農村信貸效率和加強監管力度。

(三)強化農業政策性金融的市場主體地位市場機制調節影響金融資源有效配置，所以需要政府進行積極的協調和引導，強化農業政策性金融的市場主體地位，如信用社對農業科技貸款存在風險厭惡心理，政府可以建立風險分擔機制，解除信用社的風險壓力。眾所周知，農業政策性金融服務具有高風險、低收益的突出特征，我們必須在充分履行政策職能的同時，保障和提升政策性金融持續發展能力。除了加強政策扶持，關鍵是要貫徹市場化原則，讓政策性金融處于市場的主體地位，當然也要避免政府過度干預的影響。一是按照現代銀行的通行規則建立健全政策性銀行的治理結構、經營機制和管理體制。如對于農發行，必須增強其風險管理和內部控制能力?？梢詫嵭泄煞葜聘母?，在堅持國家控股的前提下，引入擁有先進管理經驗、具有遠大目標的戰略投資者，擴充政策性金融的資本實力，增強服務的靈活性，不斷完善內部機制。二是允許政策性銀行在國家政策范圍內有充分的經營自主權，在經營范圍上避免對政策性金融機構的過分束縛，允許其參與合理的市場競爭，提高政策性銀行的市場競爭力，促進金融資源在城鄉之間的合理配置。三是充分調動和保護政策性銀行的積極性，提高可持續發展能力，強化農業政策性金融在農村市場的主體地位。

(四)構建與優化農村金融保障體系，降低農村金融的系統性風險農業的相對高風險且缺乏必要的風險管理，使得農村金融風險較大，農戶獲得金融支持的能力進一步減弱。為了農業的健康可持續發展，必須注重發展農業保險和農產品期貨，建設農村經濟信息應用系統，從而分散與降低農業生產的自然和市場風險。一是發展農業保險，構建完善的農業保險體系。建議國家成立農業風險基金，由國家、保險公司、農民共同承擔農業風險;或者國家設立中央和地方政府共同承擔農業風險的政策性保險公司，將農業保險從現行的保險公司中獨立出來;此外，可考慮成立以農民為主體的合作保險組織，形成由政府支持的合作保險模式。二是適度發展農產品期貨，建議在規范發展原有農產品交易品種的基礎上增加農產品期貨品種，取消部分行業資金的準入限制和投資者準入限制，引導相關企業利用期貨市場規避市場風險。三是國家在農村經濟信息應用系統建設中擴大期貨市場信息的傳播，使相關經營主體獲取農產品現貨與期貨市場的充分信息，形成現貨、期貨一體化的信息服務體系。

結語

本文從中國的國情出發，指出農業政策性金融改革的必要性，找出其存在的問題，并提出了建議。從市場資源配置、國內支持政策、改變城鄉二元經濟結構入手，詳細闡述了改革的必要性。針對農業政策性金融在發展中出現的問題，提出了相應的解決策略，希望為農業政策性金融的發展提供借鑒。

作者：陸舟單位：湖南農業大學經濟學院