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一、危機前歐盟金融監管框架概述

危機之前，歐盟金融監管框架分為四個層級：第一層級由歐洲經濟與金融事務理事會（ECOFIN）、歐洲議會（EP）、歐盟委員會（EC）組成，主要職責是負責歐盟金融監管的原則性立法，具體由歐盟委員會提出立法建議；第二層級由歐洲銀行業委員會（EBC）、歐洲保險與職業養老金委員會（EIOPC）以及歐洲證券委員會（ESC）組成，主要職責是研究和制定與第一層級指令有關的金融監管實施細則；第三層級由歐洲銀行業監管者委員會（CEBS）、歐洲保險與職業養老金監管者委員會（CEIOPS）、歐洲證券監管者委員會（CESR）組成，主要負責加強歐盟成員國金融監管當局之間的合作，以確保在實施第一、第二層級立法過程中的統一性和一致性；第四層級即執行層，具體由各成員國金融監管當局組成，具體負責實施歐盟金融監管指令、條例，同時受歐盟委員會的監督管理。此外，歐盟委員會（EC）、歐洲中央銀行（ECB）、各國中央銀行及部長級官員共同組成了經濟金融委員會（EFC），以對歐洲金融市場問題進行集體討論并與第三方國際機構（如IMF）加強合作。2008年全球金融危機爆發，對歐洲經濟金融體系產生了重要影響。一是歐元區各國主權債務危機、銀行危機與實體經濟間形成了負反饋環，對歐元區經濟形成重創：歐洲銀行業大量交叉持有各國國債，主權債務危機導致銀行遭受巨大損失，而政府救助銀行又加大了主權財務負擔；銀行危機直接導致對實體經濟的支持力度不足，并對企業、居民和金融業信心帶來負面沖擊，實體經濟的衰退又進一步影響銀行資產質量、加劇政府債務危機。二是危機中資金和借貸市場持續的壓力造成國別借貸條件不同，使得金融市場趨于割裂，進一步導致歐元區資金配置效率低下，貨幣政策傳導機制受到影響。三是由于缺乏統一的金融監管體制和處置機制，跨境風險傳遞無法得到有效識別、防范和處置，僅由各國的金融監管當局負責監管和處置已遠遠不能適應形勢需要。

二、危機后歐盟金融監管改革的主要內容

鑒于全球金融危機給歐洲經濟金融帶來的沖擊以及危機中歐盟現有金融監管體系暴露出的不足，2010年起歐盟啟動了新一輪的金融監管體制改革，重點反映在以下幾個方面：（一）建立系統性風險監管機構，加強歐盟層面的宏觀審慎監管。危機前，歐洲地區的宏觀審慎管理是松散的，由不同國家、不同層次的金融監管機構獨自開展，由此引發的問題是歐洲地區金融市場風險不斷累積。為了彌補這一不足，強化歐洲地區系統性風險監管，提升宏觀審慎管理效能，歐盟成員國于2011年成立歐洲系統風險委員會（ESRB），行使整個歐盟成員國的宏觀審慎職能。ESRB負責監測并評估歐盟宏觀經濟與金融體系發展過程中所出現的威脅金融穩定的各種風險，識別、確定系統性風險，在出現重大風險時及時發出預警并提出應對建議，以及執行預警后的相關監控。ESRB主席由歐央行行長兼任，秘書處設在歐央行。歐央行代表ESRB負責數據等信息的收集與整理，并向ESRB提供分析、統計以及數據管理等方面的支持。此外，ESRB要求歐盟成員國以法律形式明確負責宏觀審慎管理的機構，并提出中央銀行應在宏觀審慎政策中發揮主導作用，同時，ESRB對成員國實施宏觀審慎政策進行指導和建議。（二）建立泛歐監管機構，提高監管一致性。2011年初正式設立歐盟銀行監管委員會（EBA）、歐盟證券監管委員會（ESMA），以及歐盟保險與職業養老金監管局（EIOPA）。其主要職能包括六個方面：一是確保歐盟地區金融監管規則協調統一，具體包括制定在特定領域具有約束力的技術標準；二是確保歐盟金融監管規則實施的一致性；三是逐步形成統一的金融監管文化和一致的金融監管行動；四是對部分特定實體實施全面監督權；五是確保各成員國對危機反應的協調一致；六是收集微觀審慎監管信息。上述三個泛歐機構與歐盟各國金融監管當局共同組成危機后的歐洲金融監管者體系（ESFS）。該體系一方面建立在平均分攤和相互強化的職責基礎上，將各國監管與整個歐洲層面的集中監管結合起來，以促進規則統一以及監管實踐和執法的一致性；另一方面建立在伙伴關系基礎上，以增進各國監管者的相互信任，確保東道國監管者有合適的權力來制定有關金融穩定和消費者保護的政策，從而使跨境風險得到更有效的管理和防范。（三）建立銀行業聯盟，強化歐盟地區金融風險識別和處置的協調性與統一性。具體包括三方面內容：一是建立銀行業單一監管機制（SSM），賦予歐央行銀行監管職能。2014年11月4日，歐央行正式承擔銀行監管職能，直接監管120家重要性銀行，這些銀行的資產約占歐元區銀行總資產的82%，而另外約3500家次重要性（lesssignificant）銀行則授權各國監管當局監管。如果需要，歐央行也有權在任何時候對次重要性銀行實施直接監管。SSM將銀行監管從國家層面上升到了歐洲層面。此外，SSM在擴大歐央行監管范圍的同時，進一步擴大了歐央行的監管權和調查權，賦予歐央行對銀行的直接監管權，包括頒發和撤銷銀行牌照，收集銀行信息，監管規定、指令或一般性指南，以及對銀行機構的最終處罰權。同時，歐央行通過建立獨立的監管架構和決策流程，從體系上將貨幣政策和銀行監管職能嚴格分離，確保監管的獨立性。二是建立單一處置機制（SRM），統一歐盟各國的銀行處置規則。具體看，SRM通過“銀行恢復和處置指令”（BRRD）統一規定了歐盟各國的銀行處置規則。并通過設置“單一處置理事會（SRB）”和“單一處置基金（SRF）”實現統一的處置功能。其中，SRB是實施SRM參加國銀行統一處置的單獨機構。SRF作為SRM參加國銀行處置資金，當出現償付不足時，股東和債權人首先承擔損失（即自救），仍不足的部分才可動用SRF。SRF的資金來源于向SRM參加國銀行的預先收費，采取各國各自征收，然后逐步集中的方式，資金目標總額為參加國銀行存款總額的1%（550億歐元），并設定了8年的收費過渡期。三是修訂存款保險計劃（DGS），保障存款人權益和銀行體系穩定。2014年4月，歐洲議會通過“存款保險計劃指令”，新指令要求歐盟各國建立擁有存款保險基金的存款保險計劃；繼續維持儲戶受保護存款的上限為10萬歐元，并且該存款不納入銀行“自救”范圍（即該存款在任何情況下均受保護）；存款保險基金預先向銀行征收，目標是未來10年內達到受擔保存款總額的0.8%；支付時限從目前的20個工作日逐步降至2024年的7個工作日。新指令自2014年7月2日開始生效，并要求各成員國在2015年7月3日前，將大部分條款納入本國法律。

三、危機后歐洲金融監管體系的特點及啟示

（一）明確宏觀審慎管理主體，強化中央銀行在維護金融穩定中的職責及工具。從危機后歐洲金融監管改革實踐看，一是通過建立ESRB來強化宏觀審慎管理，并明確歐央行在ESRB中的核心地位，如ESRB由歐央行行長擔任董事會主席，歐央行負責秘書處的運行。二是從歐盟金融監管體系的運作來看，歐央行為歐洲系統風險委員會提供包括信息搜集分析和行政執行管理等多方面的支持，進而對歐盟整個金融系統履行宏觀審慎管理。三是銀行業聯盟的框架下，歐央行正式承擔銀行監管職能，直接監管120家重要性銀行。借鑒歐洲金融監管改革中關于明確中央銀行的宏觀審慎管理主體定位，并賦予充分履職手段的經驗做法，明確我國中央銀行宏觀審慎管理職責，厘清獨立工作的程序。同時，賦予中央銀行對全球系統重要性銀行和國內系統重要性銀行開展現場評估、收集信息、風險提示和行政處罰的法定職責，以保障金融體系持續穩健運行。（二）強化金融監管協調機制特別是信息共享機制，打造宏觀審慎管理與微觀審慎監管協調發展的系統性風險防范和化解框架。從危機后歐洲金融監管改革實踐看，一是建立強化宏觀審慎管理和微觀審慎監管的宏觀分析信息交流與監管合作。如賦予宏觀審慎管理機構從監管當局等渠道獲取信息的法定權力，并確立了宏觀審慎管理對微觀審慎監管的建議和反饋機制。二是歐盟層面和各成員國層面的相互配合。如，建立由三個泛歐金融監管機構和各成員國監管當局共同組成的ESFS，有助于形成國家間金融監管的協同工作網，將歐盟層面的金融監管整體優勢與各成員國監管當局在轄內微觀審慎監管的專業技術結合起來，促進歐洲監管的統一與協調。建議加強我國信息共享功能，建立涵蓋金融統計數據、監管數據、監管信息、交叉性金融業務等具有權威性、準確性的宏觀審慎監管信息庫。同時，注重加強與監管當局的協調，建立風險提示和反饋機制，促進風險監測、評估結果的運用。此外，注重加強中央銀行與國際監管機構的協調合作，授權中央銀行在國際金融監管協調合作和維護金融主權中發揮主導作用，防范國際金融風險溢出效應和新一輪國際金融監管規則變化對我國金融穩定的沖擊和金融發展的不利影響。

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作者:楊菡 單位:中國人民銀行西安分行