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從理論上說，金融機構的設置原則是當地經濟活動的集中程度和發育水平提出的要求，但我國國有商業銀行同行政區的設置卻是一致的，即有一級政府，相應設置一級金融機構，這種設置首先使國有商業銀行不可避免地受政府行政和經濟雙重職能的影響，在以經濟建設為中心的我國，評價政府尤其是中央政府評價地方政府的主要指標仍然是經濟發展問題，這就使地方政府的經濟擴張沖動尤為突出，國有企業往往是地方政府的主要財政收入來源，而商業銀行的利益在于自身盈利的最大化，其盈虧與地方政府無關，當兩者在追求自身利益的過程中出現沖突時，地方政府維護自身的利益就成為當然。

其次，使國有商業銀行分支機構不得不對西部地區不多的業務量進行無序競爭，在喪失規模經濟效益的同時，也喪失了區域經濟效益，在競爭的壓力下，各金融機構展開儲蓄大戰，不但增加了營業成本，而且有限資金在各金融機構的分散經營下，難以發揮應有的規模效益。

再次，在總行制訂的政策面向全國的情況下使各級分行在適應當地經濟狀況開展業務時處于兩難境地，如果嚴格按照總行的政策，許多新的業務將難以開展，在目前金融業競爭日趨激烈的情況下將直接威脅其生存；如果不按總行的政策，通過各種變通的方式進行操作，又與加強內控，防范風險的原則相違背。應該說，在我國改革開放前高度集中的計劃體制下，這種機構設置有其必然性，也對當時的經濟發展起到了不可估量的作用，但隨著市場經濟體制改革的推進，這種制度設計與新體制的不相適應逐步顯現出來，在這種情況下，進一步的改革就在所難免。

機構體制改革的必要性

一般來說，國有商業銀行按經濟區劃設置分支機構應包括兩方面的含義，一是指國有商業銀行的一級直屬分行按經濟區劃設置，二是指國有商業銀行的二級分行也應按經濟區劃設置。這種按經濟區劃設置分支機構的必要性主要表現在：

(1)有利于銀行支持當地經濟的發展，緩解區域發展的不平衡。改革開放以來，伴隨著整體經濟的高速增長，地區間的經濟差距有增大的趨勢，而增大的區域不平衡又成為制約整體經濟發展的瓶頸，一般來說，一定的經濟水平要求一定的金融水平與之相適應，并要求一定的金融政策與之相匹配，按經濟區劃設置分支機構可以使經濟區劃行根據本地經濟發展的實際情況制訂針對性的措施，以更好地促進當地經濟的發展，縮小地區間的差距，為我國經濟的持續發展創造條件。

(2)有利于國有商業銀行的減員增效。目前，國有商業銀行龐大的職員隊伍不但增加了成本支出，而且降低了勞動生產率，并容易產生各種攀比、扯皮現象，國有商業銀行的減員增效勢在必行。但按行政區劃設置分支機構使各國有商業銀行的分支機構遍及全國，在保持如此眾多分支機構的情況下的大量減員是很難實現的，一條重要的渠道就是精簡分支機構，對業務量達不到一定要求的分支機構進行撤并，機構的撤并必然伴隨著人員的精簡。

(3)有利于國有商業銀行經營效益的提高。按經濟區劃設置分支機構可以使各經濟區劃行制訂適合本地區經濟發展的政策措施，尋找并發展本地區的效益增長點。另外，對歸入撤并行列的二級分行，其撤并所導致的收益的減少一般小于其成本的減少，這將直接提高國有商業銀行的經營效率。

(4)有利于國有商業銀行加強對信貸風險的防范。不同的經濟發展水平需要不同的金融政策，不同的金融政策具有不同的金融風險，需要不同的防范風險的措施，按經濟區劃設置分支機構可以使經濟區劃行采取適合本行業務特點的防范風險措施，以最大限度地防范風險。

(5)有利于國有商業銀行商業化改革的推進。按經濟區劃設置分支機構可以在很大程度上避免地方政府對銀行的干涉，有利于國有商業銀行按自主經營的經濟主體地位進行改革。

(6)有利于國有商業銀行與中國人民銀行的配合。作為國有商業銀行的監管機構，中國人民銀行目前已經完成了機構改革，實現了按經濟區劃設置機構的目標，國有商業銀行的相應改革有利于人民銀行作為中央銀行職能的行使。

應注意的問題

按經濟區劃設置分支機構對國有商業銀行來說是一種制度設計，這種制度設計的實施效果在很大程度上要取決于國有商業銀行與此相配套的改革措施，具體來說，

(1)改變“一刀切”式的管理方式，賦予各經濟區劃分行更大的制訂政策的權限，以根據當地經濟發展對金融的需求，創新金融業務，總行制訂的應是具有全局性、戰略性的政策。

(2)總行上收某些大型或特大型、跨省或跨國集團公司的貸款審查審批權，同時下放中小企業的審批權限。總行和分行的業務定位為：總行主要負責批發業務，分行主要負責零售業務(主要指對一些中小企業的貸款和金融服務)。

(3)以貸款質量和盈利能力作為區劃分行的主要考核指標，以此約束區劃分行在制定本區劃政策時有可能增加的風險。

(4)總行政策的制定和操作手段的實施要從制度設計上保證各地區有平等的參與權和表達權，以體現不同區劃的利益，總行的某些政策應允許各區劃分行有決定是否執行的權利。

(5)制訂差別性的區劃政策，體現不同區劃經濟發展的差異性，如何降低經濟不發達地區向總行的貸款利率，提高經濟不發達地區向經濟發達地區的資金拆借利率，降低同等級企業在不發達地區的貸款浮動幅度等。

按經濟區劃設置分支機構是一項涉及面相當廣泛的改革，在操作過程中應該注意以下問題：

1、一級分行的設置。四大國有商業銀行各有自己的特點，在一級分行的設置方面應根據各行的特點，由各行自主決定，其設置地點可以和人民銀行一致，也可以不一致，基本原則是應將金融業務基本趨同的地區劃為一個區劃行，以利于業務的管理。

2、二級分行的設置。四大國有商業銀行應根據二級分行所在地經濟發展的情況和該行二級分行在當地金融業務中所占的份額來確定是否設置二級分行，現在撤并的地區也可以根據以后的實際需要重新設置，基本原則應遵循邊際收益大于邊際成本規律，即設置二級分行所帶來的收益應大于設置后所增加的成本。

3、二級分行撤并后部分地區金融業務空白的彌補。按經濟區劃設置分支機構后，四家國有商業銀行可能要從某些地區全部撤并，從而形成了這些地區金融業務的空白，其彌補方式可考慮將原國有商業銀行的分支機構改組為地方性中小金融機構，這一方面使國有商業銀行收縮了戰線，發揮其優勢，集中精力從事大中城市金融業務的開拓，另一方面也通過這些中小金融機構支持當地公有或非公用中小企業的發展，同時還可以充分利用原分支機構的設施、設備和人員，減輕精簡人員的就業壓力。地方性中小金融機構必須采取股份制，建立嚴格的利益約束機制，必須接受人民銀行的監管，嚴格控制金融風險。

4、二級分行撤并后原資產負債的處理。原則上講，各國有商業銀行二級分行在撤并后，應將其資產和負債全部交給地方性中小金融機構，但考慮到被撤并的分支機構一般資產質量較差，而且相當不良資產都是由于歷史性原因產生的，中小金融機構抗風險的能力不強等原因，國有商業銀行應在撤并時承擔呆滯呆賬或可疑類以下貸款，以利于中小金融機構的發展，對承擔的不良

貸款，可以通過以后年度的盈利核銷，國家也應該給予一定額度，由金融資產管理公司來處理一部分。