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目前我國地方政府債務風險在局部已經顯現，未來潛在的風險很大，如不積極防范和化解，向中央政府轉嫁，將會嚴重威脅國家的經濟安全和社會穩定。因此，研究我國地方政府債務風險的特點和成因，并提出防范化解的對策，具有非常重要的現實意義。

一、地方政府債務風險的特點

（一）債務總量不清，但規模巨大，局部風險已經出現。我國地方政府目前有多少債務，誰也說不清。造成這種局面的主要原因：一是我國地方政府債務是在20多年的經濟體制轉軌中逐漸積累形成的，既有地方政府舉借和擔保產生的直接債務，又有經濟、社會中公共風險可能向政府轉嫁而形成的或有債務，直接債務是確定的，而或有債務具有不確定性。

二是政府債務統計主要包括直接債務，未涵蓋全部或有債務。三是由于政府任期制，地方政府往往從政績出發，認為或有債務不需要本屆政府償還，因而有意不披露或有債務。但這絕不能說地方政府債務規模不大，從一些媒體披露出來的信息看，地方政府債務規模已相當大。國務院發展研究中心地方債務課題組粗略統計，我國目前地方政府債務至少在10000億元以上，其中，鄉（鎮）政府債務2200億元，平均每個鄉（鎮）負債400萬元。如此巨額債務與地方政府目前有限償債能力的嚴重不對稱，在一些地方已引發了局部性債務風險，出現了支付危機。

（二）或有債務占有相當的比重，具有隱蔽性，潛在的債務風險很大。在地方政府債務中，或有債務占有相當的比重。雖然或有債務目前還不是地方政府的直接債務，不需要地方政府現期償還，但它是潛在風險很大的債務，因為或有顯性債務在借款人無法償還的情況下，或有隱性債務在地方政府出于“道義”或公眾壓力承擔還債責任的情況下，都會變成政府直接顯性債務，這將會引發地方政府局部性債務風險向全局性債務風險的演變。

（三）缺乏債務風險預警和控制機制。為了克服中央政府為地方政府提供隱性擔保而產生的道德風險——地方政府通過過度舉債享受債務短期收益而未來債務成本由中央政府承擔，西方發達國家中央政府都制定了地方政府債務風險預警機制，對地方政府債務進行監控，如果哪個地方政府可能出現債務風險，便及早采取措施進行防范、控制和化解。我國目前地方政府債務種類多，或有債務比重大，而政府債務統計口徑又不統一，主要是直接債務，未包括全部或有債務。這就使中央政府無法全面掌握地方政府債務的真實規模，從而使債務負擔率、債務依存度、償債率等指標無法運用，地方政府債務風險預警機制無法建立，大大削弱了中央政府對地方政府債務風險的監控，使地方政府債務管理在某種意義上處于無政府狀態。

（四）債務風險危害嚴重。我國地方政府債務風險一旦形成并引發地方財政支付危機，一方面將會大大限制地方政府對基礎設施、教育、科技等地方公共產品的投入，使經濟發展的外部環境難以改善，延緩地方經濟發展；另一方面財政支付危機造成的干部職工工資拖欠，國有企業破產財政兜底、下崗人員生活費和再就業、企業離退休人員養老金等支出缺口，不僅會影響政權運轉、群眾生活，嚴重的將會影響社會穩定。2002年我國中央財政的債務依存度已高達61.46%，大大超過25—30%的國際警戒線，償債率也達到23.75%，也超過了22%的國際警戒線。在這種情況下，如果中央政府對地方政府債務風險進行援救，將會拖垮中央財政，危及整個國家的經濟安全和社會穩定。

二、地方政府債務風險形成的原因

（一）政府投融資體制改革滯后。在我國經濟體制轉軌中，原有的計劃經濟體制下的政府投融資體制已經打破，新的適應市場經濟的政府投融資體制還未建立。這種新舊交替的政府投融資體制必然存在許多漏洞和缺陷，主要表現在：一是政府投資范圍過寬，不僅涵蓋公共產品領域，而且涵蓋部分競爭性領域。在競爭性領域，由于國有經濟固有弊端，無法和民營、外資企業競爭，政府投資建成的國有企業大批虧損破產。二是政府投資缺乏整體規劃和科學論證，形成許多無效工程、“胡子”工程和“首長”工程。三是政府多部門融資，分散管理，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責任主體不明確。四是償債意識淡薄，償債責任難以落實。由于政府投融資體制的上述缺陷，形成了相當一批無效投資，項目收益根本無法還款，還款責任最終轉嫁給地方政府，形成巨額的政府債務。

（二）國有企業和糧食流通體制改革。國有企業經過放權讓利、承包經營等多種方式的長期改革仍然難以走出困境之后，國家推出了“抓大放小”、兼并破產、從競爭性領域有序退出的國有經濟戰略性調整政策。同時，還將資源壟斷性、經濟效益好的大型國有企業上收中央，將設備陳舊、市場前景不佳的國有企業下放地方。國有企業的這種改革，一方面增加了地方政府對國有企業下崗職工生活費和再就業的支出，另一方面形成了地方政府在國有企業破產財政兜底、分離國有企業所辦社會職能機構、企業養老金等方面的支出缺口。1998年，為了減少市場風險、增加農民收入，國家推行了“敞開收購、順價銷售”為主要內容的糧食流通體制改革。這項改革實施后，由于政府難以區分糧食企業的政策性虧損和經營性虧損，加之糧食企業的國有經濟屬性，形成了巨額的糧食企業財務掛賬，給地方政府背上了沉重的包袱。

（三）實施積極的財政政策。1998年以來，為了治理通貨緊縮，國家實施了積極的財政政策。1998年到2002年，中央共發行國債21263.33億元。國債向地方的投入，對加快地方基礎設施建設和拉動地方經濟增長發揮了積極的作用。但國債投入需要銀行和地方政府的配套資金。由于國債在地方主要投向社會效益明顯而經濟效益甚微的基礎設施，因此，銀行的配套資金實際上成了地方政府擔保的貸款，最終償債責任會落到地方政府的頭上。地方政府配套的資金，大多也通過投資公司之類的經濟實體從多渠道融資，地方財政投入很少，這也形成了地方政府的債務。另外，國債轉貸給地方部分，地方政府還必須還本付息。

（四）經濟風險和社會風險的轉嫁。在我國經濟體制轉軌中，由于政府職能轉變滯后，政府對經濟、社會微觀領域事務干預過多，產權不清，導致經濟、社會主體缺乏自我風險約束；由于市場化程度不高、市場準入的限制，保險、擔保、期貨等民間風險經營機構難以快速發展。這兩個方面的因素結合在一起導致分散、化解經濟、社會風險的市場機制難以形成，許多經濟、社會風險直接轉嫁給地方政府，形成地方政府債務。

（五）財政體制改革不徹底。1994年實行分稅制時，并未對中央政府與地方政府之間的事權進行實質性調整。此后，雖然對這兩級政府之間的事權進行過調整，但總的趨勢是事權向地方下放。與此同時，為了增強中央政府的宏觀調控能力，中央將消費稅、關稅等大稅種劃歸中央，將增值稅、企業所得稅等稅種實行中央與地方共享。這樣一來留給地方政府的收入主要是大稅種的小部分、小稅種的大部分以及稅源零散、穩定性差的稅種，并且省以下出現越往下越“無稅可分”的局面。這種事權與財權劃分的不對稱，本應通過中央對地方的一般轉移支付予以糾正。但分稅制以來，雖然中央對地方的轉移支付在不斷加大，但力度不夠，并且專項轉移支付比重過大，一般轉移支付比重偏小。這就使地方政府無法實現事權與財權相匹配，地方財政成了“吃飯財政”，有的連飯都無法吃，基層政府的連年赤字和大面積拖欠工資就說明了這一點。在這種情況下，地方政府的償債能力就可想而知了。

三、防范和化解地方政府債務風險的對策

（一）清查存量債務，進行分類化解。組織大規模的全國地方政府債務清查，按照直接顯性、直接隱性、或有顯性和或有隱性的債務分類方法對地方政府債務進行分類登記，摸清地方政府債務的總量和結構。在此基礎上，各級地方政府對直接顯性債務，應根據債務的數量和期限，制定中長期償還計劃，并建立相應的償債基金；對直接隱性債務，應預測未來各年度的支出缺口，制定彌補支出缺口計劃；對或有顯性債務，應堅持“誰借誰還”的原則，清償債務，必要時可用法律手段進行追討；對或有隱性債務，應加強管理，盡可能在經濟、社會領域“就地”化解；對無法追討的或有顯性債務和無法“就地”化解的或有隱性債務，應納入直接顯性債務進行清償。地方政府化解存量債務的資金可從預算內資金、預算外資金、國有資產變現收入中籌集，中央財政也應給予一定的債務豁免或資金援助。

（二）加快地方政府投融資體制改革。（1）規范政府投資范圍。按照市場經濟要求，政府投資應盡快從一般競爭性領域退出，投向交通、能源、市場基礎設施、農業基礎設施、環境保護、公共衛生、基礎科研、教育等公共產品領域，做好政府應該做的事情。（2）建立政府投資項目庫。凡是政府投資范圍內的項目，都應組織專家進行投資與收益分析，確保項目投資建立在科學、可行的基礎上。所有經過專家可行性論證的項目都應進入政府項目庫。（3）統一政府融資管理。政府投資項目所需資金，無論是對外債務，還是國內金融機構借款、國債、地方公債等，一律由財政部門舉借和擔保，其它部門不得舉債和擔保。財政部門應根據政府投資計劃編制財政融資的預、決算，加強對政府債務借、用、還全過程的管理和監督。（4）建立兩種不同的償債機制。對主要體現社會效益而經濟效益低下的公益性項目，財政部門應以稅收和其它經常性收入作為資金來源建立償債專項基金，清償債務。對道路、橋梁、機場、碼頭等具有可見經濟效益的項目，應堅持“誰借誰還”的原則，用項目收益償還債務。（5）制定包括政府投融資決策條件、債務償還條例和項目決策失誤責任追究條例在內的一系列法律法規，實現政府投融資管理的規范化和制度化。

（三）建立經濟、社會風險的分散和化解機制。（1）強化經濟、社會利益主體的風險自我約束。加快地方政府職能轉變，減少政府對經濟、社會微觀事務的過多干預，充分發揮產權的激勵和約束作用，實現經濟、社會利益主體責、權、利相統一，強化利益主體的風險自我約束，形成分散、化解經濟、社會風險的第一道防線。當前最為迫切的是要規范地方政府行為，減少地方政府對商業銀行等金融機構借貸業務的干預；加快國有企業改革步伐，實現國有經濟從競爭性領域的有序退出；放開糧食市場，實現市場對糧食生產的調節；認真貫徹《擔保法》，禁止政府為競爭性領域的一切企業融資提供擔保。（2）大力發展民間風險經營機構。放寬市場準入，提供政策支持，大力發展保險、擔保、期貨等民間風險經營機構，分散和化解經濟、社會利益主體自身無法抗拒的風險，形成防范、化解經濟社會風險的第二道防線，減少經濟、社會風險向最后防線——財政的轉嫁。（3）政府應加強對國有公益性事業單位（如高校）的融資管理。對融資項目應組織專家進行可行性論證，對融資數量應進行償債能力分析，既要滿足事業發展的需要，又要防止公有產權形成的融資沖動，避免不良債務的形成。

（四）完善分稅制財政體制。（1）減少政府層次。分稅制財政體制要求一級政府一級事權一級財權，我國目前共有28個稅種，而要將這28個稅種分到5級政府并形成與各級政府事權相對應的穩定的財權，是非常困難的。因此，建議實行三級加兩個半級政府，即中央、省、縣三級政府和地（市）、鄉（鎮）分別作為省、縣政府的派出機構，為完善我國分稅制財政體制奠定良好的前提。（2）在減少政府層次的基礎上，以公共產品受益范圍為標準，科學合理地劃分各級政府之間的事權。屬于全國受益范圍的公共產品應由中央政府來提供，比如基礎教育，按照全國公共產品均等化的原則，以及全國范圍內勞動力流動加快，受益范圍的擴大，應由中央政府來承擔，這也是發達國家通行的做法。屬于地方受益的公共產品，再按受益范圍的大小由相應級次的政府來提供。各級政府之間事權劃分后應用法律的形式確定下來，堅決克服上級政府隨意變更下級政府事權的做法。（3）合理劃分各級政府之間的財權。根據事權和財權相對應的原則，以及我國目前的稅制和發達國家的經驗，中央政府的稅收應以增值稅、消費稅和關稅為主，省級政府稅收應以營業稅為主，縣級政府稅收應以財產稅為主。同時，還應擴大地方政府的稅種選擇權、稅率調整權。（4）規范和加大轉移支付。按照全國公共產品供給均等化原則，中央應縮小、取消專項轉移支付，加大對事權大于財權的貧困地區的一般轉移支付，堅決杜絕上級政府“創租”、下級政府向上級政府“尋租”的惡性循環，實現地方政府事權與財權的相對稱。

（五）開放地方公債市場。地方公債是國家公債的重要組成部分，發行地方公債是分稅制財政體制下地方政府應有的財權，是西方實行分稅制財政體制國家的普遍做法。我國目前地方政府債務風險形成的一個重要原因就在于現行的分稅制下，地方政府享有的財權有限。又無權發行地方公債，地方財力無法償還經濟轉軌中地方政府必須承擔的事權形成的債務。隨著我國市場化進程加快，城市化作為一項事關經濟發展全局的任務已擺在各級地方政府面前。要加快城市化，地方政府就必須加大城市基礎設施投入，這就需要巨額的資金。因此，從完善分稅制財政體制和促進經濟發展出發，建議在中央政府嚴格審批和監管的前提下。逐步開放地方公債市場，允許地方政府發行一定數量的公債，以化解目前地方政府的存量債務和防范新增地方政府債務風險的形成。

（六）建立地方政府債務風險預警機制。地方政府債務風險的形成，不僅涉及政府舉借和擔保的國內外債務，涉及經濟、社會風險，而且涉及經濟發展和財政的償債能力，涉及財政的管理水平。這些因素長期積累，一旦形成地方政府債務風險，將會對地方乃至全國的財政運行、經濟發展和社會穩定造成極大的危害。因此，建議中央制定包括直接顯性、直接隱性、或有顯性和或有隱性債務在內的完整的地方政府債務統計指標體系，并結合財政、經濟、社會發展相關指標，建立地方政府債務風險預警機制，對可能出現的地方政府債務風險及早預警，采取措施，做到防患于未然。