導(dǎo)語：非營利組織的治理問題淺議一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：非營利組織的健康發(fā)展在構(gòu)建和諧社會中起著重要的作用，但我國治理缺失問題已經(jīng)阻礙了非營利組織的正常發(fā)展。文章基于現(xiàn)有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，從內(nèi)部治理的外部環(huán)境的角度探究非營利組織目前所處的困境，發(fā)現(xiàn)構(gòu)建非營利組織治理結(jié)構(gòu)的一般分析框架，完善非營利組織的治理機(jī)制是解決問題的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：非營利組織內(nèi)部治理外部環(huán)境

一、建立和諧社會離不開非營利組織的參與

黨的十六大報(bào)告指出：“我們要在本世紀(jì)頭20年，集中力量，全面建設(shè)惠及十幾億人口的更高水平的小康社會，使經(jīng)濟(jì)更加發(fā)展、民主更加健全、科教更加進(jìn)步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實(shí)”；要“努力形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的局面”。黨的十六屆三中全會明確提出科學(xué)發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)把堅(jiān)持發(fā)展作為第一要務(wù)，實(shí)現(xiàn)以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展，努力做到“五個統(tǒng)籌”——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放。黨的十六屆四中全會明確提出把構(gòu)建社會主義和諧社會作為黨執(zhí)政的重要目標(biāo)，并把和諧社會建設(shè)放到同經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)并列的突出位置。

和諧社會目標(biāo)的提出，昭示目前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中還存在一些不和諧的因素。我國現(xiàn)在各種政治和社會問題易發(fā)多發(fā)，就業(yè)、腐敗、分配不公、社會治安、環(huán)節(jié)污染等問題成為當(dāng)前人民群眾強(qiáng)烈關(guān)注的熱點(diǎn)問題。如以分配不公來說，2006年全國農(nóng)村居民人均純收入3587元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入11759元、是農(nóng)村居民人均純收入的3.23倍（國家統(tǒng)計(jì)局，2007）；2004年末國家統(tǒng)計(jì)局測算的絕對農(nóng)村貧困人口還有2610萬人，其中東部地區(qū)有374萬人、中部地區(qū)有931萬人、西部地區(qū)有1305萬人，分別占全國農(nóng)村絕對貧困人口的14.3%、35.7%和50%，貧困人口主要集中在落后的中西部農(nóng)村地區(qū)（國家統(tǒng)計(jì)局，2005）；我國基尼系數(shù)已經(jīng)超過0.4，總體的居民收入分配差距已經(jīng)進(jìn)入聯(lián)合國的警戒線；占城市居民10%的財(cái)富多的人占有全部城市財(cái)富的45%，占城市居民10%的財(cái)富少的人只占有全部城市財(cái)富的1.4%；企業(yè)的經(jīng)理職位與一般職務(wù)間的收入差距普遍在20倍以上（余豐慧，2005）。

各類非營利組織在解決易發(fā)多發(fā)的政治和社會問題方面大有作為，本文列舉3個案例窺斑知豹地說明非營利組織在構(gòu)建和諧社會中的重要作用：

中國扶貧基金會2002年實(shí)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目九大類45項(xiàng)，項(xiàng)目總投資5132.28萬元，項(xiàng)目受益農(nóng)戶9萬余戶，40多萬人貧困人口從項(xiàng)目中直接受益；2004年，扶貧事業(yè)取得更大成就，共籌募善款善物1.12億元人民幣，完成項(xiàng)目投入1.16億元人民幣，約有45.85萬貧困人口從項(xiàng)目中直接受益。

2005年4月，中華環(huán)保聯(lián)合會在全國范圍內(nèi)公開征集公眾對國家“十一五”環(huán)保規(guī)劃的意見和建議，有420多萬人參與，提出9個方面27條高質(zhì)量的建議，得到國家環(huán)境保護(hù)總局和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的肯定。

2002年，重慶市決定在主城區(qū)建30萬千瓦燃煤發(fā)電廠，市民反映強(qiáng)烈。重慶市綠色環(huán)保聯(lián)合會組織市民召開研討會，建議政府停建以犧牲重慶市主城區(qū)空氣環(huán)境為代價(jià)的工程。2003年底，重慶市政府采納了建議，停建該工程。

二、治理缺失嚴(yán)重阻礙非營利組織的發(fā)展

全國各地都可以看見不勝枚舉的非營利組織在和諧社會構(gòu)建工程中貢獻(xiàn)的案例。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，非營利組織的重要性日益重要，也越發(fā)深入人心。雖然非營利組織發(fā)展的外部制度環(huán)境處于不斷的優(yōu)化之中，但仍有許多方面亟需完善，有些方面的不足甚至導(dǎo)致非營利組織外部治理缺失。加之中國的非營利組織自身還存在許多諸如管理不善、定位不準(zhǔn)、目標(biāo)不明、資源約束等問題，致使內(nèi)部治理環(huán)節(jié)也問題重重。

非營利組織的治理缺失導(dǎo)致該行業(yè)內(nèi)公益腐敗、公益低效、公益異化等違規(guī)事件頻頻發(fā)生，致使公信力不足，獲取外部資源的渠道受阻，嚴(yán)重制約著該行業(yè)的發(fā)展。中國非營利組織行業(yè)曾發(fā)生“中華體育基金會”2000萬元、“宋慶齡基金會”1810萬元“丟失”的事件；云南“中國媽媽”胡蔓莉違規(guī)使用善款，用社會捐贈資金購買私宅并送女兒出國留學(xué)事件等等。

無獨(dú)有偶，國外非營利組織因治理缺失導(dǎo)致委托人和受益人利益受損的事件同樣高發(fā)，說明如何完善非營利組織的治理結(jié)構(gòu)是全世界共同面對的一個難題。

三、非營利組織的內(nèi)部治理問題剖析

1.非營利組織治理效率低下的原因。錢顏文、姚芳和孫林巖（2006）通過比較非營利組織和營利性組織在行業(yè)環(huán)境、組織內(nèi)部、公共關(guān)系三個方面的差異，從非營利組織法人屬性類別的角度對非營利組織法人進(jìn)行劃分，對比公司治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建了非營利組織的典型治理結(jié)構(gòu)，分析公司治理結(jié)構(gòu)和非營利組織治理結(jié)構(gòu)之間的區(qū)別，認(rèn)為不一致的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)以及多監(jiān)督主體是非營利組織治理效率低下的根本原因。李小寧和田大山（2003b）與毛剛、朱蓮和郭耀煌（2005）等則認(rèn)為非營利組織治理問題的關(guān)鍵在于激勵走出困境的對策。

2.非營利組織理事會。無論是理論上的邏輯推理，還是實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，都揭示出非營利組織理事會所扮演的角色和承擔(dān)的責(zé)任要重于企業(yè)董事會，清晰地界定理事會角色與責(zé)任是非營利組織治理的首要課題。馬迎賢（2005）以資源依賴視角為解釋框架，對國外非營利組織理事會的相關(guān)研究文獻(xiàn)進(jìn)行了梳理，揭示了非營利組織理事會的邊界跨越職能，分析了資源依賴視角的研究貢獻(xiàn)和局限性，并且簡要討論了中國非營利組織理事會的現(xiàn)狀和發(fā)展。劉宏鵬（2006）通過中美之間的實(shí)證分析結(jié)果顯示，發(fā)達(dá)國家非營利組織理事會在承擔(dān)角色和責(zé)任方面要全面領(lǐng)先于中國；就中國而言，基金會理事會在某些方面優(yōu)于社會團(tuán)體。

3.非營利組織的失信及其治理。非營利組織公信力是社會、被服務(wù)對象、政府、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)以及捐贈方對其的認(rèn)可及信任程度，是非營利組織的第二生命（李虹，2003）。蔡寧和張彬（2004）從交易協(xié)調(diào)問題和非營利組織的社會經(jīng)濟(jì)理論出發(fā)，討論了不同協(xié)調(diào)機(jī)制下的協(xié)調(diào)失靈問題，提出了非營利組織由于其交易特征多樣化的特點(diǎn)，存在著市場失靈、互惠失靈和公共失靈的情況。非營利界的失靈正在以多種形式表現(xiàn)出來，利益的驅(qū)動、道德的失控、少數(shù)官員腐敗的侵染使非營利部門失靈。為此，應(yīng)該從立法、信息管理、道德機(jī)制入手進(jìn)行治理（陳曉春和趙晉湘，2003）。

當(dāng)前，影響我國非營利組織社會公信力的主要原因是其組織內(nèi)部自律機(jī)制缺失，自身發(fā)展能力不足，自身性質(zhì)定位不明確，有不當(dāng)營利行為，公共責(zé)任缺失等以及法律、法規(guī)不健全等外部環(huán)境不佳（劉曉佳，2003；曹現(xiàn)強(qiáng)和侯春飛，2004；仲偉周等，2004；龐娜，2005）。常瑜（2006）從產(chǎn)權(quán)模糊、信息不對稱、道德失控、組織規(guī)范等不同角度分析了信用缺失的原因，并從完善對非營利組織的監(jiān)督機(jī)制以及評估機(jī)制兩個方面提出了一些可行的解決思路。

曾維和（2004）提出內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制有機(jī)統(tǒng)一的綜合監(jiān)督模型，以期建立一個較為完善的監(jiān)督機(jī)制。

四、非營利組織的外部治理環(huán)境

1.非營利組織發(fā)展的外部法律環(huán)境。陳金羅等（2006）在《中國非營利組織法的基本問題》一書中指出：對于非營利組織的發(fā)展來說，我國現(xiàn)在的法律環(huán)境已經(jīng)對其構(gòu)成了嚴(yán)重的制約，這已經(jīng)基本成為共識。比如，現(xiàn)行法對非營利組織采取了限制成立、限制競爭、限制規(guī)模的政策。不僅成立條件苛刻、設(shè)立程序繁瑣，而且禁止非法人社團(tuán)、未登記社團(tuán)的合法存在；行政管理上采用雙重管理體制，給非營利組織帶來了沉重負(fù)擔(dān)，同時賦予了管理機(jī)關(guān)非常廣泛的自由裁量權(quán)；有關(guān)的民事法律十分混亂，并且存在著明顯的法律漏洞，這直接導(dǎo)致非營利組織成立和運(yùn)作的成本增加，并且增加了發(fā)生各種糾紛的危險(xiǎn)，等等。對非營利組織法律問題進(jìn)行系統(tǒng)研究的還有魏定仁（2006）主編的《中國非營利組織法律模式論文集》、金錦萍和葛云松（2006）主編的《外國非營利組織法譯匯》和蔡磊（2003）的博士學(xué)位論文《非營利組織基本法律制度研究》等。

2.中國事業(yè)單位改革與非營利組織發(fā)展的關(guān)系。劉太剛（2005）通過對事業(yè)單位在非營利組織群落中的地位分析，以及有關(guān)事業(yè)單位改革的基本共識和分歧的考察，認(rèn)為事業(yè)單位改革為我國非營利組織的發(fā)展提供了難得的契機(jī)。中國的“事業(yè)單位”應(yīng)改稱為非營利組織，同時依靠健全的法律和“管辦分離、分類管理、目標(biāo)約束、購買服務(wù)”的管理方式推動其健康發(fā)展，在當(dāng)前社會主義和諧社會的構(gòu)建過程中，需要盡快建立和完善中國的社會主義非營利組織體系（李培林、徐崇溫和李林，2006）。與李培林等持有不同的意見，吳東民和王孝貢（2005）從對改革的理論準(zhǔn)備、宏觀環(huán)境、事業(yè)單位的復(fù)雜性、非營利組織自身的“失靈”以及事業(yè)單位與非營利組織性質(zhì)的不對稱等方面的分析看，認(rèn)為我國事業(yè)單位非營利組織化這一目標(biāo)模式并不是當(dāng)前推進(jìn)事業(yè)單位改革的最佳選擇。

3.與政府的關(guān)系界定。陳曉春等（2004）基于共生的理念，探討了非營利部門如何與政府、企業(yè)、個人建立良性互動、共贏的關(guān)系。成志剛和周巍（2005）指出，非營利組織政治參與是指非營利組織試圖影響政府政策過程的活動。扶松茂（2005）系統(tǒng)研究了美國民間非營利組織與政府開放與和諧的關(guān)系。任慧穎（2005）以中國青基會為研究個案，考察了中國現(xiàn)實(shí)中的非營利組織與政府的互動，進(jìn)而透視出中國非營利組織與政府所形成的權(quán)威關(guān)系。

五、結(jié)論與評價(jià)

由于非營利組織與政府部門、營利組織不同，具有公益性、非營利性、民間性、自治性、志愿性等特征，受利他和利己這對矛盾的制約，非營利組織的績效評估存在客觀上的困難，帶來非營利組織的低運(yùn)營效率。非營利組織的運(yùn)營效率備受責(zé)難，構(gòu)建一個適宜的非營利組織治理結(jié)構(gòu)至關(guān)重要。

早期關(guān)于非營利組織的研究更多是從政治學(xué)、社會學(xué)和公共管理學(xué)的角度進(jìn)行的。后來，應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)和工商管理學(xué)科知識研究的文獻(xiàn)逐漸增多，但是涉及非營利組織治理結(jié)構(gòu)的研究，還不夠系統(tǒng)，不夠深入。在某種程度上可以說，國內(nèi)外學(xué)者對非營利組織治理問題的忽視令人吃驚，或許是由于主體的利他精神和利己主義在不同的非營利組織需要達(dá)到不同程度的均衡所導(dǎo)致的問題復(fù)雜性引起。

近20年來，中國非常重視發(fā)展非營利組織，服務(wù)于國民經(jīng)濟(jì)和向社會提供公共服務(wù)的民間非營利組織發(fā)展迅速，在近幾年以每年10%~15%的速度遞增。盡管如此，與世界各國相比，中國非營利組織的發(fā)展仍顯滯后：數(shù)量偏少、質(zhì)量較低、活力不強(qiáng)、作用發(fā)揮有限。

實(shí)踐中存在的問題是由于理論研究滯后引起的。如何構(gòu)建非營利組織治理結(jié)構(gòu)的一般框架，如何完善非營利組織的治理機(jī)制，已經(jīng)成為擺在社會各界面前的迫切課題。

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