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國有林場森林資源是構成我國森林資源的主體形式，在保障國家木材戰略儲備，保護生態環境，促進精神文明進步，發展各地經濟建設等方面發揮著重要的作用，對我國經濟社會的發展具有重要意義"。特別是黨的十八大將生態文明建設列入“五位一體”的戰略目標后，森林資源已成為實現生態環境良性發展、維護社會和諧穩定、保持經濟持續增長的基礎和條件。依法加強對國有林場的森林資源資產管理和體制建設意義重大"’&。本文針對貴州省扎佐林場森林資源資產現狀、森林資源資產管理中存在的問題和矛盾進行探討，提出對策及建議，為國有林場森林資源資產管理水平升級提供借鑒。

1貴州省扎佐林場森林資源資產現狀

貴州省扎佐林場（以下簡稱扎佐林場）始建于1958年，直屬于貴州省林業廳，所轄林區分布于貴陽市修文、息烽、開陽三縣和白云、烏當兩區以及黔南州惠水縣。現有在冊職工431人（其中在職職工148人，離退休職工283人），臨聘護林承包人員48人。林場經營林地總面積為10217．55公頃。其中，有林地7589．4公頃，占林地面積的74．28％；疏林地16．57公頃，占林地面積的0．16％；灌木林地1290．94公頃，占林地面積的12．63％；未成林地866．2公頃，占林地面積的8．48％；苗圃地17．76公頃，占林地面積的0．17％；無立木林地108．99公頃，占林地面積的1．07％；宜林地234．39公頃，占林地面積的2．29％；林業輔助生產用地93．3公頃，占林地面積的0．91％。森林覆蓋率88．6％，林木蓄積32．4萬立方米。

2扎佐林場森林資源資產管理中存在的問題和矛盾

建場五十多年來，通過幾代林場人的艱辛勞作，林場為區域經濟發展、生態環境改善、木材供應作出了巨大貢獻，取得很好的成效。但隨著經濟社會的發展，林場在森林資源資產管理中的諸多矛盾和問題也隨之暴露出來。

2．1林地爭議和林權糾紛

改革開放后，農村集體土地實行承包制。1980年，開展了集體山林的“林業三定”工作。因時間緊、程序要求不嚴、工作方法簡單等因素，致使這個“務實惠民”的政策，成為林地爭議和林權糾紛的導火索。但其真正的成因，應追溯到上世紀五十年代。當時，村集體或個人持有《集體山林所有證》或《社員自留山證》的森林資產，大部分被劃歸集體，并形成國有林場森林資產，由林場經營管理。但因部分工作人員責任心不強，工作粗放，導致相當一部分已套印縣人民政府公章的空白《集體山林所有證》、《社員自留山證》，留存于當時的公社、大隊、甚至生產小隊或個人家中。當時由于社會經濟不發達，集體或個人對森林資源資產的訴求權利意識不強等因素，未引起林業主管部門和林場的重視。隨著改革開放的深入，周邊的集體和個人開始與林場發生林地爭議和林權糾紛。1990年，全國開展國有林確權發證工作時，雖然也對“林業三定”時期的錯誤，進行了糾正和明確，但具體工作開展時，對出現的錯誤糾正力度不夠，對錯發的《集體山林所有證》和《社員自留山證》沒有進行注銷或申明作廢，也未對留存在民間的空白《集體山林所有證》和《社員自留山證》進行清理和收繳，形成了一山多證、證地不符、界線不清等現象，進一步埋下了糾紛的隱患。近年來，由于經濟利益的驅使，林權糾紛更加凸顯，雖然國有林地劃定了生態紅線和保護等級，但村集體、組集體、個人都以“林業三定”時期所填發的《集體山林所有證》或《社員自留山證》，對國有林場經營管理林地的范圍提出爭議，并進一步發展為強行占有國有林場土地，矛盾日益尖銳。具體體現為：一山多證現象并強行占地，即林場與村、組集體或個人雙方都持有同一山林的林權證，村民據證占地；二是林場持有林權證，村、組集體或個人沒有林權證，而村民認為有爭議，并聚眾強行占地；三是雙方都沒有林權證，雖然一直由林場經營管理，村民也聚眾強行占地。四是村委找借口刁難林場，聚眾制造混亂直接破壞林地改變林地現狀的；五是個人隱蔽性的逐步蠶食。如2016年2月，龍場鎮某村組織村民，在林場冷水溝分場涼風臺林區，強行改變林地現狀，種植經獼猴桃，面積有約7公頃；又如2012年12月，扎佐鎮某村組織全村各戶，一家出一人，強行用挖掘機在林場煤箐溝、煤水田林區破壞林地栽植彌猴桃，面積有約14公頃。

2．2林場與周邊社會關系復雜

由于國有林場的特性，往往與集體村寨、農地、農田相互交錯、縱橫交替，如扎佐林場所轄林區，就涉及自然村54個，自然組200多個，林區周邊社會關系復雜。林區在經營管理過程中，難免與眾多集體土地、農田經營者發生糾紛和矛盾。加之扎佐林場跨越修文縣、開陽縣、息烽縣、白云區、烏當區、惠水縣四縣兩區，管理成本較高，如森林資源確權發證、森林資源二類調查、林地變更等工作必需與六個縣（區）的縣級林業主管部門分別對接資料和數據。森林防火、森林病蟲害防治、林木盜伐、毀壞林地開荒、開礦等方面，需要與12個鄉鎮配合，形成聯動互動機制，進一步增添了森林資源資產管理的難度。如果各級政府分管林業具體工作的領導，對待生態發展、生態需求、林業建設的重要性和必要性方面的看法不相同，認識不統一，就難免會造成在資源資產管理工作的協調方面跌宕起伏、忽冷忽熱的局面，無法達成森林資源資產管理社會擔責的共識。

2．3林場職工待遇低

長期以來，林場的社會地位較低，職工收入少，待遇差。扎佐林場從1958年建場以來，職工群眾一直居住在低矮的木屋建筑里，直到2013年國家實施危改房工程后，職工才居住條件才得到改善。在工資待遇方面也一直處于低收入水平，在績效工資改革以后，職工工資才有了保障，但林場職工的其它福利，如目標考核獎，公積金、增量、存量補貼等方面，仍然與同地區的其他人員相差較大。

2．4森林資源保護與開發利用的矛盾

近年來，在“工業強省”、“大數據、大健康戰略”思想的指導下，工業性建設用地需求不斷加大，森林資源資產管理與開發利用的矛盾突出，地26處貴陽市北面30公里的扎佐林場首當其沖。區域經濟追求強縣（區）戰略，各種類型的企業紛紛上馬，導致了土地緊張，一些地方政府就想在林地上下功夫、打主意，先是不經過林業主管部門或森林生產經營單位同意，對片區（包括林地在內）作超大范圍的總體規劃，然后分步實施，美其名為林業要對區域經濟的發展作貢獻、作服務；更有甚者，采取先上車后補票的辦法占用林地。

3森林資源資產管理的對策及建議

3．1建立健全國有林場森林資源資產管理體制

3．1．1保障國有林場性質地位國有林場的建立源于建國初期，六十年代得到較大的充實和發展。目前，林場的性質“五花八門”，有全額撥款事業單位、差額撥款事業單位、企業、半企業、聯營等等，由于投入不同，林場人員的收入差距較大，對森林資源資產管理的主動性和積極性也明顯不同，管理效率受到影響。因此，建議除省直屬的國有林場外，有一定規模的林場應建成統一性質的全額拔款事業單位，劃歸為市（州）管理，取消縣級以下國有林場，實行垂直管理，統一資金劃拔和投入，進一步改善現有國有林場待遇，穩定職工隊伍，確保森林資源可持續發展。3．1．2明晰森林資源資產權屬加強森林資源資產管理，必須做到產權明晰，否則管理起來困難重重。我國現有體制下的森林資源產權有兩種，即國有和集體，權屬確認依據是1980年進行的林業三定工作核發的《集體山林權證》和《社員自留山證》、1990年開展的國有林確權發證工作核發的《國有山林權證》、2008年集體林權制度改革后，統一核發的《中華人民共和國林權證》。當前因林權糾紛、林緣交叉、邊界不清等諸多因素，森林資源資產管理者所持有的證件形式五花八門，并未統一。為做到責權統一，保障資源安全。必須做到：一是按照《森林法》的規定，由縣級人民政府統一換發所有涉及森林資源資產的證書為《中華人民共和國林權證》，實行統一管理，規范為統一法定依據，確保所有者的絕對權利；二是對爭議林地按照《林地林木爭議處理辦法》的規定，由地方人民政府調解處理；三是對一山多證，證地不符，林相不對的林地，由地方人民政府組織相關部門認真核查，及時裁定；四是積極引導林地爭議雙（多）方向人民法院提起訴訟確定權屬。

3．2強化林業執法隊伍建設，提高執法隊伍素質和水平

我國自1984年《森林法》實施以來，林業執法人員在保護和打擊破壞森林資源的行為方面作出了巨大貢獻，充分發揮了執法隊伍的主力軍作用。但是在隊伍建設方面，缺乏靈活性。扎佐林場自1984年森林公安隊伍建立以來，隊伍里的人員很少變動，新鮮血液很少，一是人員嚴重不足，沒滿編運行；二是年齡偏大，新進人員很少；三是缺少交流、輪換機制，隊伍嚴重出現厭倦現象，進取心不足。由于這些問題的存在，使很多案件查而無果，造成積累太多，打擊效果不明顯。因此建議對森林資源資產管理隊伍應建立相應的輪流、輪換、交換機制，加大隊伍建設和管理力度。在使用法律條款方面，要易于操作，方便執行。如，林業行政執法人員在執行《最高人民法院關于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》中的條款時，破壞面積數量上的大小和打擊尺度應區別對待。對于破壞林地立案的標準，省、州（市）、縣（區、市）所在地城市的3335m2的公益林與邊遠鄉村的3335m2的公益林，應依據誰的功能較大、誰的效益較高來做恰當處理，以示區別。城市和城鎮規劃區以及地方性屬于水源涵養、公路、鐵路建設需要的林地與偏遠的林地要有所區別，立案標準應進一步劃分，這樣有利于林業行政執法，可以提升執法的質量。

3．3建立合理利用和開發森林資源資產的體制

森林有涵養水源、保持水土、凈化空氣的作用，同時也有靜心養神養性的休憩作用，寧靜和多姿多彩的森林風景，是運動和放松身心的最佳環境。以國有林森林資源為基礎建立旅游場所，除供人們休閑、娛樂外，還能起到森林生態公益教育的作用，引導大眾到森林中參與多種活動，必要時建立森林博物館、陳列館、生態教育基地、休閑養生之地，讓公眾了解森林、認識森林、從而保護森林資源"(&。同時可以合理規劃利用森林中空地、殘次林地、插花地建設一些利于地方經濟、既環保又高效的企業，讓森林的生態效果與工業發展相輝映襯，達到解決地方政府在工業發展用地方面的瓶頸問題，最終實現既要金山銀山，又要綠水青山的目標，使合理開發利用森林資源成為可持續發展的重要組成部分。3．4建立健全國有林場森林資源資產監督培養體制3．4．1在法律上給森林資源資產監督予以明確依據對監督工作者的執法行為提供強有力的依據，賦予監督的權力，便其對國有林場資源資產甚至是集體、個人經營戶的資源都可以監督。森林具有獨特生態和社會效能，其直接價值在表面上難于體現，但隱型價值非常龐大。為此必須堅持依法治林、依法治場、依法管理國有森林資源資產，并且接受森林資源資產方面的監督管理，才能確保森林資源資產的安全。3．4．2建立森林資源監督機構并形成規范建制從國家層面到基層一線形成一條系統的監督管理機制，對在國有林場經營過程的植樹造林、撫育、采伐等活動中制定監督約束機制，并且指導實施。規范其各職能部門的職責監督，協調好各單位、各部門的工作以及林業行業與其它行業部門在行政、經濟、業務往來方面之間的關系。上級監督管理部門對下屬各機構進行管理，監督國有林場的經營管理，在現有機制中，應特別注重森林資源資產開發利用中的監督。3．4．3賦予森林資源監督機構人員的行政處罰權監督管理機構人員除切實履行經營管理監督外，在具體經營管理過程中，對出現失誤、造成損失、影響面廣的行為和人員應有行政處罰權，從立法上可以進行約定、賦予權力，使具體實施管理者自我約束和相互約束，起到直接的監督警示作用，使森林資源資產管理的一切經營活動都受到監督，避免出現個人主觀意志主宰一切的局面出現。3．4．4建立健全現代化信息系統的監督機制利用衛星、GPS系統等高科技技術開展森林資源資產管理行為的監督管理，利用衛星技術可以對林地流失、林地流轉等行為開展監督監控，利用GPS和移動通信技術，對直接管理一線人員的到崗到位、出勤情況進行后臺跟蹤管理，積極調動管理人員的主動性和責任心，建立監控平臺、巡護系統管理平臺，解決好傳統的國有林場人員管理中懶、慢、缺（曠）等行為。3．4．5切實提高國有林場人員的素質大部分國有林場存在職工過多、職工年齡偏大等問題，很難承擔現代林業經營管理任務，人員整體素質亟待提高；要想提高國有林場職工整體素質，在理順國有林場管理體制的同時，應當科學核定國有林場管理人員編制，將國有林場作為行政機構納入行政序列，這樣有利于吸引和留住人才，提升國有林場管理隊伍的整體素質。通過舉辦培訓班、加強研討交流、組織實地考察等方式，加強對在職人員的學習培訓和實踐鍛煉，不斷提高綜合素質。同時創造條件引進人才，引進專業對口的大專以上學歷的應屆畢業生，解決現有人員綜合素質偏低、人員年齡結構不合理、人才斷檔的問題。還要密切與林業院校配合以定向招生、定向培養的方式，使國有林場和學校有效對接，逐步解決人才短缺問題，改變目前這種畢業生就業難、國有林場缺人才的局面。

作者:余元林 晏華 單位:貴州省扎佐林場

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