導語：公共體育場館財政政策歷程及特點一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1概述

把握中國公共體育場館的財政政策，必須要了解財政政策的大環境以及財政政策演變歷程。60多年來，中國的財政運行模式由原來的計劃經濟時期的生產建設財政，逐步演變為社會主義市場經濟體制下的公共財政。根據中國各個歷史階段的國家形式與特點，依次采取了“促進國民經濟調整的財政政策”“緊縮的財政政策”“適度從緊的財政政策”“積極的財政政策”“穩健的財政政策”以及“積極財政政策”等多種不同的財政政策[1]。

2發展歷程及特點

2.11949-1977年，計劃經濟時期“平衡預算”：預算、稅收方式提出

新中國成立后，中國參照前蘇聯的模式構建以高的集中統一管理為基本特征的計劃經濟體制。宏觀上直接通過財政投資支出調節經濟波動，微觀上財政直接調控到企業，通過“平衡預算”實現國民經濟綜合平衡。這個時期的財政政策為鞏固國家政權、維持社會安定、穩定金融物價做出了貢獻。1955年中華全國總工會在《關于開展職工體育運動暫行辦法綱要》中，對運動場地、設施的修建、保管和利用做了規定。首先，規定職工單位必須由相應的體育場地和設施，缺乏或不足的單位應予以增添。其次，場地設施要求專人管理，并提出制度化管理要求。同時，提出了提高場地利用率的要求，但并無具體實施建議與要求。1956年財政部和原國家體委下發《關于頒發各級體育運動委員會所屬體育場所有關財務管理的幾項原則規定的聯合通知》。通知中對體育場所的收費標準、預算管理以及稅收支持做出了詳細的規定。對于體育場所的預算管理提出了“全額管理、差額補助”的要求，這樣的預算管理方式，有效調動了事業單位增收節支的積極性，結合場館收費的提倡與普及，同時通知還規定了體育場所“事業收入免繳工商稅、文化娛樂稅”，體育場館財政管理模式便不再單一。雖然在計劃經濟時期中國體育場館的財政管理方式靈活性有限，但依舊能從一些政策條目當中看出中國對體育資源利用的重視。這一時期的財政政策指明了公共體育場館財政管理發展方向并提出了沿用至今的預算方式（差額預算）及稅收方式（免收某些稅種）。但因對資源的利用經驗有限，還無法實現具體的、與時代相適應的政策細節。計劃經濟時期，中國的預算管理方式還是依照全額預算管理的方式，實行高度統一的計劃管理體制，還無法實現到差額管理的過度。

2.21978-1982年，促進國民經濟調整的財政政策：提出規劃、利用要求

改革開放之后，針對國內的經濟過熱，財政政策也是注重平衡和調整。這一時期對于公共體育場館的規劃建設、開放程度及使用率都提出了要求。2.2.1規劃建設提出了城市地區的興建場館、體育基建投資要求。并提出了“兩場一房一池”列入城市的建設規劃當中。鼓勵基層單位或發動群眾修建簡易場地、制作簡易器材，生產、使用經濟耐用型器材。2.2.2開放使用注重提高場地設施的使用率，并嚴格禁止非法占用。提出了開放管理要求，提出了場館設施應面向基層、服務群眾、提高使用率的要求。這一時期是中國財政政策的全新時期，也是一個探索的時期。這一時期公共體育場館的財政政策也趨于理性投資、勤儉辦體育，鼓勵提高利用率、開放率，最大程度地引導利用有限資源發揮更大功能。但這時期的投資規劃、利用要求都止步于大方向的引導，具體的落實政策缺乏，操作缺乏具體的指導意見。

2.31983-1987年，寬松的財政政策：政策指導要求具體化

1983年施行寬松的財政政策，對內搞活經濟，放松銀根，固定資產投資規模繼續增大。同時，20世紀80年代初，中國體育事業開創了新局面：1979年在國際奧委會的合法席位獲得恢復，在第九屆亞運會中國的金獎數第一，此外群眾體育活躍，體育參與程度較高。這都在為中國公共體育場館事業的發展提供了良好的契機。原國家體委“趁熱打鐵”，財政政策方面有以下幾方面的突破：

2.3.1投資興建

對體育基建設施的投資興建提出了具體目標及要求。對不同地區、不同規格要求提出了具體的數量、質量要求。

2.3.2使用率

要求更加的具體、細化。針對不同地區、不同規格場館的使用率都提出了相應的要求以及量化的換算公式。并對非法占用場館設施的獎懲做了細化要求。

2.3.3開放要求

開放程度要求也不再泛泛之談，而是細化到收費標準、特殊服務群體等。在場館開放方面提出了經費的支持方式，同時提出了少年、兒童的體育場館優惠服務等。

2.3.4財務管理

提出了較為詳盡、具體的預算管理、收入管理、支出管理、財產物資管理等。預算管理方面提出了“全額管理、定收定支、差額補助（或上繳）、包干使用、結余留用”[3]的原則，是對公共體育場館所在單位增收節支的鼓勵。收入管理方面，以“防止不問體育事業效果和社會影響，片面追求收入”為原則，做適當收費管理，并要建立健全收入管理制度。支出管理方面，主要注重節約與資源最大化。

2.3.5經營管理

對場館也提出了管理要求，提出了講究經濟效益的要求以及采用多種經營模式的管理方式，最終要逐步轉變為企業、半企業性質單位[4]。這一時期的公共體育場館開始尋求突破，廣開門路，開始了從全額管理到差額管理的有效過度。這一時期的投資規劃建設、使用程度都有得到細化，更易于落實與提高。財務管理的細化對財政政策的成型提出了良好的思路。同時中國對公共體育場館的非營利性與經營性思辨開始驅動著“多種經營管理模式”的創新。

2.41988-1992年，緊縮的財政政策：講經營效益，重科學管理

在20世紀80年代末90年代初，為抑制經濟過熱，中國采取了又一輪緊縮財政政策。這個時期的財政政策有3個特點：（1）仍以計劃指令為主要手段；（2）初步探索運用多種政策工具調控經濟運行；（3）開始注重財政政策與貨幣政策的協調配合。在財政政策與貨幣政策“雙緊”的情況下，場館設施運營管理方面，講求提高經營能力，鼓勵多種經營，講求效益。同時，在1991對“小型體育場（館）及運動員訓練房”[5]的固定資產投資方向調節稅稅率為0。以此表示中國對體育事業發展的支持。同時廢止了1987年頒布的《中華人民共和國建筑稅暫行條例》（該條例并未對體育場館、設施給予減免稅優惠）。

2.51993-1997年，適度從緊的財政政策：財政體制改革影響

1992年，在鄧小平南巡講話和黨的十四大精神鼓舞下，全國排除干擾，解放思想，又掀起了新一輪的經濟建設高潮。到1993年上半年，經濟運行的各項指標繼續攀升，投資增長過猛，基礎產業和基礎設施的“瓶頸”制約進一步加劇，市場物價水平迅速上升，經濟形勢十分嚴峻。為了保持國民經濟的平穩發展，黨中央果斷做出深化改革、加強和改善宏觀調控的重大決策。1993年提出了加強調控的16條措施，其中財政政策發揮了重要作用。具體做法包括：改革財政體制，調整中央與地方的財政分配關系；實行稅利分流，規范政府與企業的分配關系；進行大規模的稅制改革。在1990年北京亞運會之后，全民健身熱情日益高漲，且又在積極申辦奧運會。在適度從緊的國家財政政策指引下，公共體育場館在這一時期的工作重點放在社會效益的提高上，視野回歸公共體育場館服務全民健身本質功能上。

2.5.1法制化

在這一期間頒布了體育領域的基本政策——《體育法》。他的頒布填補了中國體育領域的立法空白，標志著體育工作開始進入依法行政、依法治體的新階段。在這部法律當中，對于公共體育場館的規劃建設、公民使用權利以及被占用破壞的責任都有了嚴格而詳盡的規定。規劃建設上，公共體育場館設施的用地有定額指標，并應納入相應的城鄉建設規劃當中。開放使用方面，鼓勵向社會開放的同時，對兒童、老年人、殘疾人、學生等應提供相應的優惠。這一政策也散見與針對不同人群我國提出的保護性法律，如《殘疾人保護法》《老年人權益保障法》《教育法》等。對占用、破壞的體育設施的，將追究民事責任。

2.5.2運營管理

這一時期政策條文中反復提及的“以體為主，多種經營”方針，指導著公共體育場館要正確處理好社會效益和經濟效益。在保證競賽訓練及群眾體育活動的前提下，適當開展多種經營，甚至可以實現事業型向經營性的轉變。中國公共體育場館的從全額預算管理逐漸過渡到差額預算管理。這一時期，部分場館逐步向自收自支的方向邁進。同時在經營體育場館的同時需要繳納相應的營業稅。1993年的《營業稅暫行條例》為“文化體育業”規定的優惠稅率為3%。

2.5.3開發利用

場館開展多種經營的前提，是能夠有限資源的科學管理、最大化開發利用。為提高使用率，鼓勵制定出適合不同層次、不同人群消費水平的項目，開發各色具有體育內容的經營項目，提高利用率。

2.5.4經費投入

中央的財政體制改革，鼓勵經營方式改革的同時，對經費籌措也是一項創新挑戰。主要有以下4種手段：（1）體育行政部門安排經費，并隨著體育需求的上升逐年增加；（2）鼓勵個人、社會團體捐贈，通過各種例如稅收優惠等政策機遇鼓勵；（3）設立體育基金；（4）原則上免費對群眾開放，但可以開展有償服務，并配套其它經營性的服務活動，或者收取合理的會員費作經費補充。

2.5.5財務管理

絕大部分的體育場館還屬事業單位性質。所以按照規定，其預算管理以“核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結轉和結余按規定使用”的原則。這一階段的差額預算管理比前一階段的“差額補助（或上繳）”更能發揮單位自身的主觀能動性，是對其探索經營模式的鼓勵。收入管理方面，堅持把社會效益放首位，同時兼顧經濟效益。支出管理方面，實行較為簡單的內部成本核算，并提出加強支出績效管理、提高資金使用有效性要求。

2.61998-2007年，積極的財政政策過渡到穩健的財政政策：功能化場館要求

這一時期中國的財政政策從“積極”走向“穩健”。對于公共體育場館設施的財政政策也逐漸走向了成熟穩健。

2.6.1興建與維修

1994年開始的建國以來最大規模的財政體制改革，是對中央與地方財政自收自支、自求平衡的要求。改革以來，在體育領域的財政“分權、分稅、分管”機制逐漸實施開展。對于申辦全運會的地方體育場館建設所需資金，中央不再予以補助，全部由地方政府負擔[6]。但對于場地的維修經費，中央財政給予定額補助[7]。此外，更多的政策條目中注重對場館的維修補助，而極少鼓勵興建。對于公共體育設施例如健身路徑的修建與維護主要以體育彩票公益金作為啟動資金開展興建[8]。注重維護、修繕場館，在資金方面有地方政府獨立承擔，這不僅是符合市場經濟國家宏觀調控規律，也符合場館設施可持續發展的要求。

2.6.2社區體育、農村體育與“雪炭工程”

全民健身的主要陣地是社區。1997年開始的全民健身路徑工程有了較好的反響。此外，社會體育指導員、體育指導站（中心）的規模也在不斷增加。對社區體育中國又陸續發文，鼓勵對社區體育設施的規劃與建設。新世紀以來中國對農村體育充分重視，認識到廣泛開展農村體育活動，對于增強廣大農民體質、豐富業余文化生活、建設文明和諧的新農村有著重要的促進作用[9]。積極穩步推進農民體育健身工程，并對農村公共體育場地設施建設的項目、建設要求、實施對象、投資原則和方式都有了詳盡的政策規定?！把┨抗こ獭笔菄殷w育總局貫徹《全民健身計劃綱要》，為滿足“老、少、邊、窮”地區日益增長的體育健身需求，利用彩票公益金在全國范圍內援建綜合性公共體育設施的活動。從2002年開始的援建工程，在援助對象、原則及資金配額、使用規定及監督措施都有詳盡的規定，真正意義上做到“講求效用、服務群眾”。

2.6.3功能性

2003年出臺了《公共文化體育設施管理條例》，他是新時期以來對公共體育場館設施工作十分重要的指導文件。除了鼓勵場館的修護利用而非興建，對于場館設施的進一步開發利用也是合理利用有限資源、可持續發展的要求。同時，人們日益增長的物質文化需求使得全民健身場館設施的單一功能性不得不尋求創新與突破。（1）注重整合體育資源。政策鼓勵學校、社會、企事業單位的體育設施實現社會共享。特別是學校體育場館，鼓勵在課余時間向社會開放。（2）鼓勵建設經濟、實用的中小型公益性體育場館、設施。實踐證明，服務全民健身，中小型體育場館、設施的合理布局，功能性的合理開發，能經濟、便捷、更大程度發揮效用。（3）注重提供更多更好的健身項目，提高服務質量。對社會指導員、體育指導站（中心）提出了更高的要求。同時要求公共體育場館的開放時間要配合公眾作息安排，并規定了開放的最低時限?？紤]不同時間增設健身項目[10]。

2.72008至今，積極的財政政策：多渠道投資興建，盤活體育資源

2008年面對國際金融危機的沖擊，中國宏觀經濟調控轉向新的積極財政政策階段。這輪積極財政政策的著力點在“保增長”，推動總需求和總供給規模擴張；“促調整”，優化當前結構，提升經濟效率。主要的措施有：加大公共服務支出，著力加強重點建設；推進稅費改革，完善結構性減稅政策；優化財政支出結構，保障和改善民生；大力支持科技創新和經濟增長方式的轉變等。2008年以來在積極的財政政策指引下，對于公共體育場館的政策指引主要關注以下4點：

2.7.1多渠道投資興建

北京奧運會之后對于場館經營管理、賽后利用等問題成為了焦點，尤其是大型場館具有占地廣、投資大、風險高、運營難的特點，單一的投融資模式為國家財政帶來較大的經濟負擔[11]。多元化的投融資興建模式在北京奧運場館投資建設當中運用得當，起到很好效果。同時，金融危機之后為擴大內需，國家鼓勵投資，開放市場，基建投資成為拉動內需最強有力的引擎。所以，這一時期政策指向鼓勵多渠道投資興建體育設施。通過貸款貼息、項目補貼、專項補助資金等方式，擴寬場館設施建設和運營資金的來源渠道，加大扶持力度。政策大多趨向投資修建中小型場館，并提出嚴格控制大型綜合性運動會新建體育場館的規模和數量。同時，針對大型體育場館在建設、運營當中的困難與問題，各級體育、發展改革、公安、財政、國土資源、住房和城鄉建設、稅務、工商、價格等部門要各負其責，密切配合，協商解決，充分利用體育資源、努力提供公共體育產品和服務，有效破解大型體育場館運營管理難題[12]。

2.7.2經營管理

與投資興建的多元化相應的，為滿足人們日益增長的公共服務需求，體育場館設施的經營管理方式也不斷完善與創新。這一時期的政策注重擴大、盤活現有的體育場館設施資源。在不影響公共體育場館公益性和主題功能的前提下，鼓勵社會力量參與體育場館的經費管理活動，多業并舉，綜合開發[13]。鼓勵探索“購買服務”“以獎代補”“公建民營”“委托管理”等方式，引導社會力量參與提供公共體育服務。按“官辦分離”的原則，通過招投標選定各類專業化的社會組織或企業負責管理運營[14]。體育場館的建設、經營投入巨大，又由于其功能特殊性，其經營管理的專業性要求極高，這一時期的政策也針對性地提出了這一要求，鼓勵培養與引進專業技能從業人員，建設專業運營管理團隊。

2.7.3稅費政策

公共體育場館的運營支出，很大一部分是能源支出，同時需繳納各種高昂稅費。據調查各地并未出臺專門針對公共體育場館的稅收扶持政策[15]。為調動社會力量參與提供體育公共服務的積極性，政策鼓勵完善公共體育場館相應的稅費優惠政策。完善財政、稅收、金融、土地等優惠政策；結合營業稅改增值稅改革，完善稅收政策；對用水、用電、用熱等方面給予適當政策優惠。

2.7.4開放服務

政策對場館設施對公眾開放及服務都提出了更高的要求。尤其是在這一時期的大型體育場館面臨經營管理困難的情況下，“免費、低收費開放”的政策被再次提出，并對開放范圍、條件時間、標準等要求都做出了更為詳盡的規定[16]。除了開放政策，創新服務也是大型場館一大出路。對場館信息化的建設更大滿足了開放性的探索[17]，包括運用先進的信息技術手段，通過實現場館專業化、智能化，最大化地滿足消費者健身、消費、娛樂、休閑等的各方面需求。

3總結

體育事業開展幾十載，伴隨國內外經濟形勢與中國的財政政策取向的不斷變化，公共體育場館的財政政策也經歷從無到有、從保守到創新、從單一到多元化的發展過程。中國的公共體育場館能夠借助總體財政政策的發展趨勢，審時度勢，有效借助政策優勢，拓展公共體育場館投資興建方式，創新經營方式，提高開放率與使用率，更好地服務于全民健身事業。

作者:方雪默 單位:上海財經大學浙江學院