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摘要：高等職業教育屬于國家高等教育的重要組成部分，其健康有序發展將對國家經濟建設貢獻巨大。《中國制造2025》明確提出要強化職業教育，加大專業技術人才和技能人才的培養，這為高職教育的再一次騰飛提供了契機。但是，當前我國高職教育法制建設水平滯后于高職教育的發展，高職教育法制建設存在碎片化、結構紊亂的現象，與高職教育發展極不相稱。因此，通過修訂完善《中華人民共和國職業教育法》、構建高職教育配套法規體系以及強化高職教育法律執行監督體系，已成為高職教育法制建設乃至高職教育發展急需解決的現實問題。

關鍵詞：高職教育；法制建設；新時代

我國高等職業教育在經歷了21世紀初的快速擴張期后，其規模已經可以和普通高等教育相提并論，緊隨而來的是當前我國高職教育面臨的發展瓶頸。為了解決當前高職教育面臨的困難和問題，使其規范有序發展，國務院及地方政府出臺了大量行政法規，試圖用法制手段來規范和保障高職教育建設，成效明顯，但同時也暴露了高職教育法制建設存在的一些問題。在此背景下，探索如何建立一個結構合理、邏輯嚴密、協調統一的高職教育法律體系顯得尤為迫切。

1我國高等職業教育法制建設發展歷程

我國高等職業教育及職業教育法制建設發展均較滯后，在相當長的時間內并沒有獲得明確的法律地位，直至1982年《中華人民共和國憲法》出臺，才解決了職業教育的法律依托問題。其“總綱”第十九條第二款規定：“國家舉辦各種學校，普及初等義務教育，發展中等教育、職業教育和高等教育，并且發展學前教育。”其將職業教育與中等教育、高等教育一起作為國家教育發展的對象，首次確立了職業教育的憲法地位，把職業教育納入國民教育體系之中。1985年5月，中共中央了《中共中央關于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》作為黨指引當時教育體制改革的綱領性文獻，地位重要。《決定》指出：要調整中等教育結構，大力發展職業技術教育；明確了高中階段的職業技術教育和高等職業技術教育的生源來源，并提出要“在重點發展中等職業技術教育的同時，積極發展高等職業技術學院”，這是我國官方首次使用“高等職業技術院校”這個名稱。《決定》是在黨的十二屆三中全會力行改革經濟體制的大背景下的，是為了適應當時社會生產發展的需要，其對職業技術教育的發展做出了專門的闡述和要求，為我國長期薄弱的職業技術教育助力推進。同時，在當時社會對高等職業技術教育觀念比較模糊的時候，首次提出要積極發展高等職業技術教育，在促進職業教育多樣化發展以及中職與高職教育的有機銜接上發揮了巨大作用，為高等職業技術教育的發展提供了契機，也為高等職業教育入法打下了基礎。1996年5月，第八屆全國人大常委會第十九次會議審議通過了《中華人民共和國職業教育法》（以下簡稱《職業教育法》）。該法的制定是對改革開放以來我國職業教育的肯定和總結，至此職業教育建設逐漸走向了法制化建設的道路。《職業教育法》第十三條規定：“職業學校教育分為初等、中等、高等職業學校教育。”其首次把高等職業教育作為職業教育體系的一個方面，與初等、中等職業教育一起寫入法律，為大力發展高等職業教育提供了法律依托，在高等職業教育發展史上具有里程碑式的意義。1998年8月，第九屆全國人大常委會第四次會議審議通過了《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》），該法第六十八條規定：“本法所稱高等學校是指大學、獨立設置的學院和高等專科學校，其中包括高等職業學校和成人高等學校。”其明確了高職院校的屬性和地位：在教育類別上它是職業型教育，不同于學術型、研究型教育；在教育層級上它是高等教育，不同于中等職業教育，是與普通高等教育平行的、職業教育的高級階段。至此，高職教育的發展方向更為明確、發展目的更為清晰。新中國成立后，國務院及其部委、地方各級人大及政府也先后制定了一些涉及高職教育發展的行政法規、地方性法規，這些法規從相對微觀、注重操作的層面對高職教育的發展做出了比較詳細的規定。尤其是《職業教育法》實施后，各省、自治區、直轄市根據轄區經濟發展及職業教育發展現狀，陸續頒布了轄區職業教育實施條例或辦法，作為《職業教育法》的地方配套法規，以支撐本地區職業教育有序發展[1]。近年來，為促進職業教育適應社會經濟轉型及科學技術飛躍式發展，國務院先后了《關于大力發展職業教育的決定》《關于職業教育改革與發展情況的報告》《關于加快發展現代職業教育的決定》《關于落實職業教育法執法檢查報告和審議意見的報告》等一系列關于職業教育的法律法規，尤其是2014年5月國務院《關于加快發展現代職業教育的決定》，對高等職業教育發展的基本原則、目標任務、方式方法等進行了全面的闡述，為高職教育建設走向規范化打下了法律基礎。可以說我國高等職業教育法制建設發展到現在，雖然還沒有專門的高等職業教育法，但也初步形成了以《職業教育法》為中心，以行政法規、地方性法規及規章為補充的高等職業教育法規體系。

2我國高等職業教育法制建設問題分析

2.1高職教育法制建設與高職教育發展不平衡。從20世紀80年代我國東南沿海經濟發達地區率先創辦職業大學至今，高職教育發展已有40年歷史。并且，隨著改革開放的逐步深入及社會經濟的飛速發展，我國高職教育也經歷了“探索發展—示范建校—快速擴張”的發展歷程。2015年《全國職業教育工作專項督導報告》指出：2014年，全國高等職業院校1327所，招生337.98萬人，我國高等職業教育規模首次突破1000萬[2]。而在高職教育法制建設方面，作為職業教育的基本法，《職業教育法》自1996頒布至今，沒有根據職業教育及經濟社會不斷發展變化的情況及時進行修訂，致使職業教育乃至高職教育的社會認同感不強、地位低、辦學經費得不到保障等等，而與高職教育相關的配套法律法規均為各地方政府和國務院部委的規章及指示要求，其在法律實效上大打折扣，并且造成高職教育辦學一定程度上的混亂。2.2職業教育法律規范碎片化，不成體系。我國高等職業教育法律規范散見于《職業教育法》《高等教育法》《教師法》等法律規定中。而《教育法》《高等教育法》作為國家教育的基本法規，均只提到職業教育，特別是《高等教育法》全文僅有一處出現了“職業技術教育”。并且《職業教育法》制定之時高等職業教育尚處于起步狀態，其制定的主要目的是為了規范初等和中等職業教育，在法律天然“滯后性”的特點下，其不可能對高等職業教育的發展進行詳細的規定。在高職教育基本法及專項法律欠缺的情況下，涉及高職教育發展各個方面的法律規定大多為各級地方政府、國務院及其部門的各類通知、決定及意見，由于其缺乏系統規劃，導致法律規定臨時性、隨意性強，在內容上相對單一、不具有普遍性，在結構上比較零散、不成體系，在效力上層級較低、不具權威性。2.3職業教育法律規范結構紊亂。作為職業教育的基本法律，《職業教育法》對職業教育做了原則性的規定，但是對于涉及職業教育的一些具體問題以及對其發展產生影響的事項并沒有做出專項法律規定，而是依賴政府進行政策性主導和調控，出臺大量的《決定》《意見》《通知》《計劃》，從而導致職業教育立法在縱向結構上出現了斷層，并且由于其立法缺乏系統性和同一性，立法的角度、部門不一，實施的時間、地域不同，導致法規、規章之間橫向邊界不清，相互交叉重疊，法律法規結構紊亂。

3完善我國高職教育法制建設的幾點建議

3.1加快修訂《職業教育法》，做好高職教育法制建設頂層設計。《職業教育法》不僅僅是初等和中等職業教育的母法，也是高等職業教育的母法，但其沒有對高職教育的性質、任務、管理、運行等根本問題做出規定，明顯與高職教育發展現狀不相適應。早在2009年，教育部在工作要點中就明確提出要加快《職業教育法》修訂進程，如今這一工作顯得更為迫切。3.1.1確立與高職教育地位相對應的教育體系。根據《高等教育法》“高等職業學校屬于高等學校”的規定，在《職業教育法》中進一步明確高職教育與普通高等教育并重的法律地位，構建由技術專科、技術本科和技術研究生為主體的區分層級的高職教育學歷體系，從法律制度上解決長期以來高職教育被“看低”、被質疑“是不是大學”，以及高職教育在高等教育領域被邊緣化、現實存在感逐漸弱化的現象，剎住近年來由于愈演愈烈的高職院校升本的“升級戰”而引起的脫離職業教育序列的現象，讓高職院校認清職能使命，不忘初心、做好本職。3.1.2建立科學合理的高職教育管理體系。根據《教育法》第十四條“高等教育由國務院和省、自治區、直轄市人民政府管理”的規定，建立在國務院領導下，省級政府主管、地（市）級政府協助、社會參與的高職教育管理體制，并且按照《高等教育法》第三十二條至三十八條的規定，強化高職教育享有的同普通高等教育同等的7項自主辦學權利，保障高職院校能夠依據社會經濟發展、地方建設需求及學校實際情況，在法律框架內靈活自主開展學科專業設置、招生比例調節、教職人員評聘、對外科學技術交流以及經費財產使用等。3.1.3構建多層次的高職教育保障體系。根據《高等教育法》第七章高等教育投入和條件保障的相關規定，在法律上進一步明確教育經費分配原則，調整高職教育與普通高等教育公共教育經費的分配比例，制定公平的財政政策，改變高職教育投入受地區經濟發展制約嚴重的現象。同時，制定具體的激勵政策，鼓勵企事業單位、社會團體及個人向高職教育投入資金，為高職教育發展提供經費補充，逐步建立以政府投入為主、受教育者及社會投入為兩翼的高職教育經費保障體系。3.1.4完善產學研結合的人才培育模式。2014年國務院《關于加快發展現代職業教育的決定》中明確提出“專科高等職業院校要密切產學研合作”，為校企合作實施產學研相結合方式提供了基本依據。為落實決定要求，各地方政府也陸續采取了一系列發展高職教育的舉措，但是由于缺乏法律層面的強制性規范，并且各地出臺的規章制度力度不一、舉措各異，甚至不盡合理，導致企業的參與積極性不高，實效并不明顯。因此，有必要在法律中明確企業參與高職教育的權利及義務，制定企業參與標準、規范參與方式，明確政府在產學研中的職能定位，同時也對高職院校參與產學研活動進行規范，從而實現學校和企業雙贏合作。3.2制定高職教育配套法規，構建協調統一的高職教育法律體系。高等職業教育是一個系統工程，它涉及社會的方方面面，《職業教育法》能夠對高職教育的基本制度做出原則性規定，但是到具體操作層面只有這一基本法還遠遠不夠，還需要就其機構設置、組織運行、保障管理等方面做出專項法律規定，調整相應領域的問題。3.2.1厘清法律橫向邊界。應當按照《職業教育法》中關于高職教育的調整范圍、對象，圍繞高職教育這一中心，合理劃分法律門類，使高職教育專項法律相互之間邊界清晰、互為支撐，做到門類統一、內容齊全，共同凝練高職教育法律體系的“靈魂”。3.2.2嚴密法律縱向邏輯。嚴格按照法律效力層級，堅持上位法統領下位法、基本法統領專項法的原則，構建層級分明、內容協調、邏輯嚴謹的縱向高職教育法律體系。一是在《憲法》統領下，依據《教育法》《高等教育法》，修訂完善《職業教育法》，對高職教育領域根本性、全局性問題做出一般性規定；二是根據《職業教育法》，對高職教育發展建設的非根本性、局部性、專項性內容做出具體法律規定，增強法律的執行力和可操作性，為高職教育建設提供更加明確的法律指引；三是在法律統領下，各地方立法部門根據地區社會經濟發展情況以及高職教育發展現狀，制定具有地方特色、針對性較強的法律規章，作為《職業教育法》和專項法律規范的有力補充，共同推動高職教育規范有序發展。3.3強化末端控制和監督，構建高效的高職教育法律實施體系。法律的關鍵在于實施，再好的法律如果得不到有效實施也只是一紙空文。因此，在制定齊備的高職教育法律規范基礎上，還應該健全法律執行監督機制，確保法律規范得到有效施行。而高職教育法律規范的執行與政府部門、企事業單位、社會團體和職業教育機構等密切相關，應當明確各部門的職能、責任，提高依法行政水平。3.3.1建立高職教育年度報告制度。根據《高等教育法》第十四條的規定，在《職業教育法》中明確建立各級政府高職教育專項報告制度。地（市）級地方政府每年應當就本地區高職教育發展建設情況專題報送省級人民政府，省級人民政府應當匯集、整理本轄區范圍內高職教育開展及高職教育法規落實情況，分析研判轄區內高職教育發展形勢，并制定針對性的措施、提出意見建議，報國務院審查，為國務院制定國家高職教育發展決策提供可靠依據。3.3.2強化人大教育執法檢查機制。2015年上半年，全國人大常委會開展了《職業教育法》執法檢查，時任委員長的張德江同志親自擔任檢查組組長、親自做執法檢查報告并主持專題問詢，這充分體現了全國人大常委會對職業教育工作的高度重視。在這種背景下，充分發揮地方各級人大教育執法檢查作用，建立各級人大高職教育專項執法檢查機制顯得尤為重要，這不僅能夠有效監督地方各級政府高職教育法規落實情況，更能突出高職教育法律地位，營造良好的高職教育法制發展環境。3.3.3充分利用社會輿論監督作用。社會輿論監督主要是指公眾利用大眾傳播媒介對國家機關、國家機關工作人員和公眾人物的與公共利益有關的事務進行揭露、批評和提出建議的行為[3]。隨著網絡、自媒體的迅速發展，社會輿論監督已經涉及社會的各個方面，發揮的作用也越來越大。高職教育發展建設也應當與時俱進，充分利用社會輿論監督的巨大威力，充分發揮高職院校學生、家長、新聞媒體、社會團體等民間力量的作用，引導、規范其對高職教育執法行為進行強有力的監督。

參考文獻：

[1]朱愛瑩，謝元海.法制的保障與職教的未來———關于江西職業教育立法與職業教育發展的思考[J].職教論壇，2014（31）：80-84.

[2]全國職業教育工作專項督導報告[EB/OL].（2015-09-15）[2015-10-05]2015-09-15.

[3]周甲祿.輿論監督權論[M].濟南：山東人民出版社，2006.

作者:陳藝麗 單位:漳州衛生職業學院