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摘要：公眾參與建設工程環境影響評價是我國工程法律體系中的一項重要制度。但是，當前我國的法律對建設工程環評中的公眾參與權保障力度明顯不足。環評的本質是一種利益權衡與價值選擇的過程，法律應從人與建設工程的關系角度出發，構建起具有人本主義精神的環評制度。這就需要在法律上重塑公眾參與環評的程序與機制，明確建設單位和環評部門的信息公開義務，保障公眾的環評參與權，并對未能實現有效公眾參與的環評設定法律后果。

關鍵詞：建設工程；環境影響評價；公眾參與

一、建設工程環評問題在工程法學中的地位

與建設工程有關的法律問題研究，在我國近年來逐漸得到理論界與實務界的重視，在這一主題下的研究成果也日漸豐富。“工程法學”成為一門新興而又富有活力的交叉學科。當前，我國工程法學的研究課題主要集中在工程民事法律關系領域，[1]其研究方法主要采取傳統民法學理論與方法，結合工程實踐中的具體問題予以分析并提供解決方案。然而，隨著現代工程經濟與科技的發展，工程相關法律實務問題也越來越復雜，其題域范圍已從土木、建筑等傳統工程項目方面擴展到諸如環境權、健康權、民主權利等現代法治建設中的核心議題上來。因此，當前愈加需要拓寬工程法學的研究范圍和研究視角，運用綜合法學的研究方法，結合實務但又超越實務，對現代社會中因建設工程而產生的或者與建設工程相關的法律問題在理論上進行梳理和解讀。環境影響評價是建設工程領域特別是重大工程建設項目中的必經程序，但是，建設工程環評問題還未引起工程法學研究的足夠重視。不過，環境影響評價作為環境法學的研究領域，在十余年的時間里已取得較為豐碩的研究成果[2]，這為工程法學開展環評問題研究提供了基礎性的資料。環境影響評價作為預防性環境政策的支柱，其范圍涵蓋了從工程規劃到建設的整個領域。不同的工程項目對環境也有著不同的影響，從而有著不同的環評要求和標準。但無論何種工程，環評絕不應被僅僅視為一種專業技術活動而只接受科學的審查，環評的法律屬性乃是行政過程的一個環節而必須接受民主的檢驗。然而，人們因其社會階層的差異和利益訴求的不同，對建設工程環評也有著不同的利益主張，不同利益群體之間可能發生沖突，從而無法在“公共利益”的掩蓋下達成和解。建設工程環評，因其高度利益的沖突性使得公眾有必要成為環評的參與主體以及監督主體。而環評的過程實質上是利益平衡的過程，即“綜合平衡從事設廠及開發活動的單位、地區居民、事業主管機關、相關政府機關、地方政府、環境行政機關等的意思、知識和要求，從而在發展方向上應當調和專業化與民主化的要求。”[3]因此，要研究建設工程環評法律問題，尤其是環評中的公眾參與問題，不能僅從環境保護的一般視角去研究，也不能脫離建設工程的雙重影響性，而要從人與建設工程之間的對立統一關系視角出發，探索人的生存、發展與建設工程之間關系的和諧。可見，建設工程環評涉及到特定建設工程的功能性價值及其與利益相關者的關系問題，其本質是一種利益博弈的過程。可以預見，以人與建設工程的關系為視角，討論建設工程環境影響評價中的公眾參與及其法律保障問題，是工程法學研究的一個新方向。

二、建設工程環評公眾參與制度的現狀

建設項目實施前進行環境影響評價，是一項重要的環境污染預防措施，也是進行環境管理的重要手段。2002年10月，我國頒布了《環境影響評價法》（以下簡稱《環評法》），該法對環境影響評價作出了定義：“環境影響評價是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法和制度。”該法將環境影響評價分為“規劃的環境影響評價”和“建設項目的環境影響評價”，并規定建設項目的環境影響評價文件未依法經審批部門審查或者審查后未予批準的，建設單位不得開工建設。這被認為賦予了環評部門對建設項目“一票否決”的權力。對于建設項目的環境影響評價，《環評法》對公眾參與作出了規定。該法除在第5條規定了“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價”以外，還在第21條規定：“除國家規定需要保密的情形外，對環境可能造成重大影響、應當編制環境影響報告書的建設項目，建設單位應當在報批建設項目環境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾的意見。”該條文將征求公眾意見作為建設單位報批項目環境影響報告書的法定前置義務。不過，該條文過于原則化，對公眾參與的方式、程序、人員和效果等都沒有具體的規定。2006年環保部出臺的規章《環境影響評價公眾參與暫行辦法》明確了政府和建設單位、環評單位公開環評信息的義務，對公眾參與環評的程序與組織形式有了較為詳細的規定，但因其立法層級較低，未能對公眾參與環評制度的實施設置強制性的法律責任，從而無法在實踐中得到徹底落實。例如，《暫行辦法》規定公眾參與的方式可以采用問卷調查、座談會、論證會、聽證會等形式，但是目前大部分的公眾參與調查是以問卷調查為主，而且問卷的內容往往沒有根據項目的特性進行設計，甚至調查還經常造假。[4]這就導致在實際的參與過程中，社會公眾很容易走上兩個極端，要么“無所事事”，要么“無所顧忌”。一方面，“無所事事”的分散個體沒有得到很好地組織，他們的利益也得不到完整表達，甚至出現很多被“參與”的現象。另一方面，“無所顧忌”的表現則是公眾盲目、非理性地參與。缺乏有效的公眾參與制度，必然導致公眾事后對建設工程項目的反對和質疑處于一種無序和混亂狀態，極易引發群體事件。[5]2009年國務院根據《環評法》制定了《規劃環境影響評價條例》，該《條例》的頒布實施則是我國環境立法的重大進展，旨在通過提高規劃的科學性，從源頭預防環境污染和生態破壞。該《條例》提高了公眾參與規劃環評的地位，第13條第2款規定：“有關單位、專家和公眾的意見與環境影響評價結論有重大分歧的，規劃編制機關應當采取論證會、聽證會等形式進一步論證。”該《條例》對公眾參與的內容規定雖較之于《環評法》有了強化，但僅適用于規劃環評，而不適用于建設工程環評。而且從制度建構的角度來看，仍然過于簡單，并未建立起可供操作的實施細則。《環評法》、《條例》以及《暫行辦法》均未對違反公眾參與制度的環評設定法律責任，這使得環評中的公眾參與不可避免地流于形式，根本達不到公眾監督、社會共治的效果。這使得人們對于《環評法》的修訂抱有較大的期待，希望能通過新修訂的《環評法》建構起環境影響評價公眾參與的法律保障機制，從程序上保障建設工程環評的民主性和科學性。然而，在2016年的環評法修改中，對于環評過程中的公眾參與仍然缺乏必要的法律制度保障。不僅如此，這次環評法的修正草案本身就沒有公開征求社會意見。新《環評法》的一個重要的修改是取消了“環評前置”制度，在簡政放權的改革背景下，取消環評前置顯然有利于加快企業投資項目的審批流程，節省了企業辦理審批的時間，但是也在一定程度上動搖了環評威力的根基。而理論界對公眾參與環境影響評價長達十余年的研究，并未反映在此次修法之中，不得不說是一種較大的遺憾。本次《環評法》的修改，似乎未能體現出國家落實最嚴格環保制度的堅定決心和應有態度。在刺激經濟恢復、鼓勵企業發展的政策背景下，環評法制的躊躇不前甚至在某些方面的倒退，也透視出環境保護與經濟發展這一對矛盾仍然深刻地影響著法律制度的設計和建構。

三、人本主義理念下公眾參與建設工程環評的理論與方法

（一）風險治理中的公眾參與。自20世紀90年代以來，西方學者開始給“治理”（Governance）賦予新的含義，使其逐漸與傳統的“統治”相區別，它不再局限于政治學領域，而被廣泛運用于社會經濟領域。而所謂治理，指的是由政府、非政府組織以及私人機構共同管理公共事務的過程，它通過在公共部門與私人部門之間建立起合作與協調機制，實現公共事務的“齊抓共管”。現代社會中，環境、醫藥、能源、垃圾處理、基因工程以及新醫療技術等領域，由于信息不充分和欠缺長期的大樣本分析，往往具有不確定性的風險，而風險治理的典型特征便是“決策于未知之中”。對于風險的科學治理，烏爾里希•貝克提出反思性科學及反思性政治的實踐策略，主張脫離狹隘實證科學理性，發展批判性、多元性與社會性的風險決策，讓科學評價不再局限于單一的科學判斷或有限的解釋。為此，貝克指出，公眾應積極投入科學決策，通過公眾參與來進行學習與決定風險爭議問題。貝克認為，政府不再是公共事務運行過程中唯一的決策者與行為者，現代政府需要建立的是一種政府、社會組織和公民之間相互滲透和共同參與治理的機制。[6]由此可見，風險治理的意義在于政府應提供包含公民、私人部門以及社會組織等參與社會公共事務的途徑，使各參與者能從長期以來被告知角色，轉變為對相關決策或風險知識主動積極的參與角色。因此，環境影響評價中的公眾參與，已經成為各國特別是民主法治國家的通行做法，其基本目的在于通過廣泛聽取利害關系人或利害團體的意見和要求，使政府在對污染性設施的設廠或開發活動的審核等決策過程中盡可能兼顧各方利益，特別是能夠充分考慮到生態環境利益，盡量采取有效、可行的措施來減輕和防止環境侵害。（二）公眾參與建設工程環評的人本主義理念。環境問題就其本質而言，可以分為兩個方面，一是生態保護問題，二是公共健康問題。而生態保護與公眾健康說到底都是有關人的發展問題。從人與建設工程的關系這一人本主義視角出發，建設工程環境影響評價不應看成僅僅是對客觀環境的風險評價和控制保護，而應更加側重于對人的身體以及精神健康所產生的風險進行評估和干預。對建設工程實施后可能造成的環境影響進行評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，其根本目的在于維護公眾健康。然而，對于建設工程的環境影響評價，并非意在禁止一切可能導致環境污染和健康損害項目的規劃、建設，而是在各種相互沖突的權益之間進行取舍與調和，最終達致社會和諧。法律無法僅以建設工程具有環境風險和健康風險為由而予以否決。關鍵問題在于風險與收益之間的比例關系，以及這種風險是否可控，這種收益是否必需。因此，環評的本質是一種利益權衡與價值選擇的過程。那么，誰才能成為這種利益權衡和價值選擇的主體呢？答案只能是建設工程的利益相關者。在民主與自由的條件下，只有當事人才是自我利益的最佳裁決者。但是，受建設工程影響的人群，并不能被理解成一個利益一致的集團，其間可能存在較為嚴重的利益分化甚至對立現象。建設項目對周邊環境帶來影響的同時，也會帶來其他方面的收益。而環境負面影響所涉及的人群，與正面收益所涉及的人群，可能在范圍與數量上不對等。也就是說，建設工程項目因其具有較強的服務性和便利性，往往能夠得到那些并不直接受到環境影響、但又能從中獲得生活便利的居民的支持。例如垃圾焚燒廠對建設項目所在地的居民而言，主要面臨的是空氣污染等環境風險，而對其服務范圍內更廣泛的居民而言，則帶來緩解垃圾堆積、改善土壤污染、提供電能等積極效益，這種積極效益同樣是人的生存與健康所必需的，甚至受益人群的范圍可能比受害人群更廣。再如，建設造紙廠能夠服務當地經濟發展和提供就業崗位，但其排出的廢水不僅污染當地沿河居民，還會對下游更多的居民用水造成影響。這種情況下受害人群的范圍可能比受益人群更廣。因此，公眾對環評的參與權欲想得到充分實現，那么如何劃定參與者的范圍，使不同的利益群體均能公平地參與到環評中來，并且充分表達自身關切與利益訴求，就成為環評公眾參與制度需要解決的核心問題。在這種情況下，環境影響評價就應當從建設工程到底對哪些人的權益構成影響，以及從這種影響的性質、強度出發，將受影響的人群進行分類，并賦予不同類型的人群以不同的參與權重。這樣才能避免環評項目所選擇的參與人群對建設工程環境影響不敏感，而更廣泛地受到不利影響的人群卻未能參與環評的不合理現象。（三）人本主義理念下公眾參與建設工程環評的方法。根據本文所確立的環評理念，一般來說，公眾參與建設工程環評的方法，可以歸納為五個步驟：1.信息公開。將建設項目的基本概況、建設目的以及建設項目可能存在的潛在不良環境影響向公眾說明。2.人群分析。根據人與建設工程的關系，將擬參與環評的人群進行利益劃分，使凡是權益受到建設工程影響的人群都有機會參與到環評中來。3.利益表達。公眾得到建設項目有關信息后，就各自關心的問題提出意見或建議。4.利益權衡。通過座談會或聽證會的方式就公眾關心的問題進行共同協商。對于重大利益沖突，應根據人群的差異合理確定不同群體的參與權重，受到不利影響最多的人群應享有最高的參與權重。5.項目決策。在充分的公眾參與的基礎上，尋找合理的解決辦法或緩解措施，并最終由決策者確定建設項目的方案。但是對公眾意見的采納情況必須作出合理的說明。當前理論界對于公眾參與環評的研究或多或少都輕視了上述步驟中的“人群分析”與“利益權衡”的過程，[7]原因就在于缺失人與建設工程相互關系的人本主義研究視角和風險治理的理念。而在筆者看來，建設工程環評表面上是對建設工程所造成的環境影響的評估，但其本質卻是對建設工程之于人的影響的評估。基于此理念，本文認為人群分析是構建公眾參與環評制度的前提，決定著利益權衡的成功與否，也深刻影響著環評的實效。人群分析的關鍵問題，是要吸納與建設工程利益相關但又各有不同利益主張的人群共同參與到環評中來，讓各種不同甚至相互沖突的利益主張得到充分表達，并在此基礎上求同存異、達成重疊共識。只有這樣，環評中的公眾參與才能真正起到應有的作用和效果。

四、構建公眾參與建設工程環評的法律保障機制

（一）通過法律明確建設單位和環評部門的信息公開義務。信息公開是公眾參與的基礎。但是，現行《環評法》以及《環評法實施條例》沒有具體規定建設單位和監管部門在環境影響評價過程中向公眾提供完整信息的義務，沒有要求評價中的重要數據文件必須對公眾公開，對于建設單位信息提供不完整，甚至故意隱瞞、淡化、掩飾環境風險的情形，缺乏法律責任的約束。環保部于2016年了《建設項目環境影響評價信息公開機制方案》，旨在全面規范環評信息公開活動，全方位地推進環評信息公開機制。但是，《方案》是環保部的領域性改革指導文件，屬于行政規范性文件，本身的法律效力不高。《方案》雖然對各級環保部門能夠直接產生普遍規范作用，但是其約束力仍然需要上位法律法規來進一步提升。因此，只有將《方案》中的主要內容轉化為法律規范及法律制度，才能對政府和社會公眾的行為產生長久約束作用。[8]（二）通過法律明確公眾的環評參與權。建設工程環評公眾參與制度的另一個關鍵問題，在于哪些主體有權參與環評，以及如何保證公眾的環評參與權。在我國《環評法》第21條所使用的“征求有關單位、專家和公眾的意見”表述中，已經把“公眾”列為獨立于“有關單位”和“專家”之外的主體，這就決定了不能以專家咨詢和專家意見代替公眾意見。對于參與環評人群的選擇，《暫行辦法》要求“建設單位或者其委托的環境影響評價機構、環境保護行政主管部門，應當綜合考慮地域、職業、專業知識背景、表達能力、受影響程度等因素，合理選擇被征求意見的公民、法人或者其他組織。被征求意見的公眾必須包括受建設項目影響的公民、法人或者其他組織的代表。”這一規定為如何選擇環評參與人群提供了指導，但《暫行辦法》已經“暫行”了十年之久，急需得到正式法律制度的認可。而且這一規定未能對不同利益群體參與者的參與權重進行差異化分配，亦未能重視環境公共利益代表（例如各類非政府的環保組織以及環保人士）作為間接利害關系人參與到環評之中。在將來正式法律制度設計之中，這些問題都應得到考慮。根據現有法律的規定，我國公眾參與環境影響評價的范圍只是應當編制環境影響報告書的建設項目。也就是說，對于需要編制環境影響報告表和填寫環境影響登記表的建設項目公眾根本沒有參與的機會。事實上，一些需要編制環境影響報告表或者登記表的建設項目，表面上看起來環境影響不大，但往往是公眾特別關注的建設項目。例如餐飲、娛樂等建設項目，雖然對環境不會直接造成重大污染和破壞，但其產生的聲、光、煙霧、氣味、復雜人員的流動等因素卻會對相鄰居民的日常生活以及居住的適宜度帶來較為深刻的影響，降低房屋租金或出售價格，甚至會對他們的健康，特別是精神健康帶來潛在風險。從實踐來看，這些項目由于建設前期未開展環境影響評價公眾參與工作，在投入運營后往往受到較多公眾投訴，其投訴率占環境問題總投訴的比例達到三成。[9]而從本文所倡導的人與建設工程關系的人本主義視角出發，是否需要吸納公眾參與環評不應以建設工程是否直接對環境造成影響為判斷標準，而應以其是否通過環境對人的生存、生活和健康產生影響為標準。換言之，即使建設工程不會對環境造成直接影響，不需要編制環境影響報告書，也不能因此一概不需吸納公眾參與環評工作。對于受到建設工程通過環境而間接受到影響的人群———諸如經濟利益受到損害，或者身心健康受到影響，或者居住環境的舒適性、安全性和美感遭受侵害等———也應成為與建設工程有利害關系的人，從而有權利參與到環境影響評價程序之中。有學者認為，在環境影響評價中，除專業人員、業主和政府部門以外的所有與項目有關和對項目感興趣的社會成員、組織都屬于公眾參與所應考慮的公眾范圍。例如，那些把擬議項目看作是對地方社區傳統和文化的威脅的人會對項目感興趣，或者認為擬議項目產生的某些問題會直接影響到他們的價值觀，那么他們也應成為環評公眾參與的主體。[10]筆者認為，這種觀點將使公眾參與的范圍過于寬泛，雖有利于促進行政過程的民主化，但因其邊界模糊難以操作，特別是對未能實現有效公眾參與的判斷難以確證，不應成為一項法律規則。（三）明確未能實現有效公眾參與的環評法律后果。前文已述及，我國現行有關環評的法律法規沒有規定涉及公眾參與受到侵害如何救濟、規劃部門或建設單位不考慮公眾意見應當承擔何種法律責任。《環評法》第32條僅對“建設項目依法應當進行環境影響評價而未評價”設定了法律責任，但對于評價的過程和效果卻缺乏法律責任的約束。這使得公眾參與環境影響評價沒有法律責任制度作保障。因此，建議在《環評法》以及配套規范中規定，對于建設工程應當征求公眾意見而未征求的，或者未對公眾意見給予合理解釋或者提出解決方案的，環境影響評價文件的審批部門不得批準，違者給予行政處分。法律后果必須建立在明確的行為模式基礎之上。而對于環評未能實現有效公眾參與的判斷，在法律上是一個難點問題。在實踐中，公眾參與的方式不同，公眾意愿體現的程度也不大相同。根據學者們的研究，公眾參與的程度大體可以劃分為完全沒有參與、象征性參與以及權力性參與三個不同的等級。最有效的公眾參與當然是權力性參與，即對項目的計劃與實施能夠產生決定性作用。象征性參與則要求公眾真實參與到環評中來，發表咨詢意見，并且公眾的質疑應能得到合理的回應。然而實踐中大量的所謂公眾參與實際上屬于“完全沒有參與”，科學家和政府官員聯合起來控制聽證、主導討論，“參與”異化成了“接受”，失去了公眾參與的意義。因此，這種完全沒有參與的程度顯然屬于無效參與。但要求所有的公眾參與都達到權力性參與的程度在我國當前民主政治條件下似乎也不現實。因此，筆者主張，只要達到象征性參與的程度，即可認為實現了公眾有效參與。未能實現有效公眾參與的環評法律后果應主要針對完全沒有參與的情形。（四）通過司法保障公眾參與環評的權利。目前，我國司法機關也在積極推進環境司法專門化的環境資源案件審判模式，為司法機關介入環境公共事務奠定了基礎。“在法治社會，訴訟是人們保護自己的權利的基本形式和最后保障，凡是缺乏司法救濟的場合便無權利可言。”[11]我國現有的公眾參與環境影響評價制度因缺乏法律責任的保障而不具備可訴性，從而使環境影響評價的程序也只能是流于形式。因此，法律應當賦予公眾以參與權受到侵犯為由提起環境行政訴訟的權力。司法機關通過對公眾參與程序的審查，有助于強化公眾在風險決策中的地位。目前我國法院在環境行政訴訟中對環評審批進行審查時，存在重形式、輕實質的問題，即對公眾參與一般只是進行形式審查，而不涉及參與的實質效果。今后法院在審判實務中應逐漸加強對公眾參與環評的實質內容的審查，即公眾意見是否得到充分表達，不同意見是否得到充分辯論，以及環評機構對公眾意見是否作出充分而合理的回應。對于不具有真實公眾參與的、未嚴格依照程序進行的虛假的公眾參與，應認定環評無效。

五、結語

建設工程在現代社會中的意義，絕不能僅從工程技術的角度去理解，而要把建設工程還原為人類為實現自由而全面發展，在與大自然的適應關系中將自我意志作用于客觀環境的產物。因此，建設工程并不是價值中立的事物，而是蘊含了并反映著特定時期人類社會的價值觀念，從而與哲學、政治、法學、倫理學、經濟學等學科有著廣泛而緊密的聯系。正因如此，建設工程環評既是一個科學問題，也是一個政治問題，它不僅需要科技的支撐，還需要民主與法治的基石。在這一理念之下，如何讓建設工程更加契合于保護環境和促進健康的時代話語，如何讓政府對建設工程的管理更加符合現代治理理論中的民主要求，應當成為工程法學研究中的一個極具理論價值和實踐意義的課題。完善環境影響評價公眾參與制度，不僅是保護公眾環境保護權的重要途徑，也是確保行政權力得以公正、公開、公平行使的重要途徑，更是保障公正、適當的環境管理得以實現的必要手段。但是，我國相關環境法律法規對此環節的規定仍過于原則，可操作性不強，還沒有形成相對完善的環評法律體系。針對我國當前環境影響評價中的公眾參與所存在的問題，本文認為，應加快《環評法》配套規范的修訂，進一步細化完善公眾參與的制度，制定公眾參與環評的程序機制，同時在內容上應根據項目的不同特點進行分類管理，并從強化環評部門法律責任的角度增加公眾參與的有效性。

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作者:梁晨 單位:湖南理工學院