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為了認真貫徹《農業部關于切實加強基本草原保護工作的通知》(農牧發〔2006〕13號)文件精神，2011年我省在開展基本草原保護制度建設試點工作的基礎上，結合草原生態保護補助獎勵機制政策實施，在完善草原承包的同時積極推進基本草原劃定工作，切實加強了基本草原的保護和建設，現就調查情況如下:

一、制度建設和實施總體情況

2008年，根據國家農業部的要求，青海省人民政府辦公廳轉發了《省農牧廳關于基本草原劃定試點工作實施方案的通知》(青政辦〔2008〕172號)，選擇河南、都蘭、剛察、樂都四縣開展基本草原保護建設試點工作，在取得相關經驗的基礎上。于2011年將基本草原劃定工作與完善草原承包責任制同步推進，全面鋪開。在基本草原劃定過程中，依據《青海省基本草原劃定技術規程(試行)》，我省牧區以村或使用權單位為基數確定劃定界線，農區、半農半牧區以鄉(鎮)或使用權單位為基數確定劃定界線，并將草畜平衡區、禁牧區草原和人工草場、重要牧場、草原科研教學實驗基地等全部納入了基本草原保護的范圍，縣級勾繪到了1:10萬地形圖上，鄉級勾繪到了1:5萬地形圖上，形成了基本草原成果圖。縣級人民政府對基本草原劃定的成果在縣、鄉兩級進行了公告，公告內容包括基本草原劃定的目的、依據、類型、面積、范圍、基本草原保護的主要措施等。對完成的圖件、資料、登記表格、編寫的工作報告等基本草原劃定資料進行了整理歸檔。并由縣級農牧局錄入計算機，建立了基本草原劃定數據庫。截至目前，全省共有35個縣完成了基本草原劃定工作，仍有7個縣未完成基本草原劃定工作，劃定基本草原面積36794．27萬畝，占全省天然草原面積的67．30%。其中，重要放牧場34303．01萬畝，人工草地、退牧還草地、改良草地569．75萬畝，割草地82．57萬畝，調解氣候、涵養水源、保持水土、防風固沙具有特殊作用的草原1796萬畝，國家重點保護野生動植物生存環境的草原32．55萬畝，草原科研、教學實驗基地的草原10．39萬畝。在鄉(鎮)主要交通沿線設立基本草原保護標志318塊，縣級勾繪了1:10萬的地形圖、牧區以村、農區、半農半牧區以鄉鎮為單位勾繪了1:5萬的地形圖，計算機掃描或錄入了1:5萬或1:10萬的基本草原分布圖和全部資料，建立了基本草原電子圖數庫，并通過省級驗收。果洛州6個縣，海西州天峻縣基本草原劃定工作正在進行收尾或申請省級驗收階段，力爭在2015年內全部完成。

二、法律法規建設情況

為了認真落實基本草原保護制度，對基本草原實施嚴格保護管理。我省在深入開展調查研究、廣泛征求基層干部群眾意見的基礎上，根據《中華人民共和國草原法》和《青海省實施〈中華人民共和國草原法〉辦法》精神，加大了相關規章制度及意見編制力度，省人民政府專門出臺了《關于加快推進全省基本草原劃定工作意見》，省農牧廳及時下發了《關于加快推進基本草原劃定工作方案》、《青海省基本草原劃定技術規程(試行)》等文件。與此同時，省人民政府出臺了《青海省草原生態管護員管理暫行辦法》、《青海省重點生態功能區草原日常管護經費補償機制實施辦法》，省財政廳、省發展與改革委員會、省農牧廳印發了《青海省草原植被恢復費征收使用管理辦法》，省發展與改革委員會、省財政廳印發了《關于我省草原植被恢復費收費標準及有關問題的通知》，省農牧廳、省財政廳印發了《青海省天然草原禁牧和草畜平衡管理暫行辦法》、省農牧廳印發了《青海省天然草地合理載畜量計算標準》等基本草原保護的支持扶持政策文件，各地也結合本地實際，制定出臺了相應的實施意見、實施方案和基本草原保護和建設的支持扶持政策，為基本草原保護和建設提供了依據。

三、主要做法及經驗

(一)周密部署工作，落實責任目標。為了在全省上下形成一盤棋的工作格局，省委、省政府高度重視，多次召開專題會議研究部署草原生態保護補助獎勵機制的落實工作，制定下發了《青海省草原生態保護補助獎勵機制前期工作方案》，其中對做好基本草原劃定工作提出了明確要求和時限，州、縣兩級政府分別召開專題會議，落實省委、省政府的部署，同時省、州、縣層層成立了以政府主管領導任組長，農牧、財政、國土、林業、民政、公安等相關部門為成員的工作領導小組，在各級農牧局設立辦公室，負責日常工作。各鄉(鎮)也成立了相應的領導機構配合工作，縣級以上政府領導小組在細化領導及業務干部工作責任時，全面推行行政與業務雙軌責任制，研究、處理在基本草原劃定工作中遇到的難題和出現的矛盾。各業務主管部門在確認地類用途管制范圍中，能夠從大局出發，站在歷史的高度正確認識和對待基本草原劃定工作，形成了上下一致、密切配合的良好工作格局，為扎實推進基本草原劃定工作打下了堅實的基礎。(二)廣泛宣傳動員，營造良好氛圍。為了提高廣大干部和農牧民群眾對開展基本草原劃定工作重要性和必要性的認識，奠定良好的社會基礎，贏得各級部門和廣大群眾的支持，全省各地層層召開動員大會，向群眾廣泛宣傳、解釋基本草原劃定的目的和意義，確立保護基本草原要像保護基本農田一樣重要的思想意識，任何單位和個人不得隨意侵占和破壞，國家今后要編制基本草原保護規劃，建立基本草原保護制度和投入機制，以及基本草原建設對保護草原生態的重要性、必要性。同時，充分利用電視、廣播、報紙及專欄、短信等，用漢、藏、蒙等語言文字廣泛宣傳動員，全省各級政府組織召開基本草原保護和建設工作會議337次，培訓干部群眾5．57萬人(次)，發放宣傳資料8．2萬余份，設置宣傳專欄356塊，張貼宣傳標語6320張，草原生態保護補助獎勵政策、基本草原保護等內容家喻戶曉、人人皆知，真正認識到基本草原保護和建設的深遠意義，使廣大干部群眾的思想得到了進一步統一，參與基本草原保護和建設工作的積極性普遍提高，得到了群眾和有關部門的積極擁護、大力支持，形成了強大的工作合力。(三)編制規章制度，提供指導依據。在深入開展調查研究、廣泛征求基層干部群眾意見的基礎上，圍繞貫徹落實草原生態保護補助獎勵機制政策，依據《中華人民共和國草原法》和《青海省實施〈中華人民共和國草原法〉辦法》，加大了相關規章制度及意見編制力度，各地也結合本地實際，制定出臺了相應的實施意見和實施方案，確保了全省基本草原保護和建設工作的規范性和步調一致性。(四)加強業務培訓，提供技術支撐。組織全省6州1地1市及42個縣(市、行委)政府、農牧部門分管領導、草原技術骨干、所屬國有牧場領導和技術干部共500余人，重點圍繞全省基本草原劃定、草原生態保護補助獎勵機制牧戶信息錄入等內容，邀請專家教授舉辦了專題培訓班。同時加強了地區間交流學習，組織人員赴內蒙、甘肅等省區進行了學習交流，彌補我省工作中不足。并強化了州與州、縣與縣、鄉與鄉間的交流學習。通過專家授課、學員互動、交流學習，全體工作人員準確掌握了牧戶信息錄入內容、方法和基本草原劃定的有關政策法規，明白了工作程序和方法，提高了業務技能。(五)加強督促檢查，保證進度質量。我省始終將基本草原劃定工作的進度、質量放在首位，州、縣加大了對基本草原劃定工作進度、工作程序，以及公示等各個環節的督導檢查，發現問題及時予以解決，杜絕超出土地規劃要求，預留建設用地及其他用地現象發生。各地劃定基本草原劃定工作結束后，采取自下而上的驗收辦法，首先由縣級工作組進行自查驗收，合格后，申請州農牧、國土主管部門驗收，再由省州農牧主管部門會同國土等有關部門按程序進行省級驗收。2014年省農牧廳下發了《關于加快推進草原確權承包登記和基本草原劃定工作的通知》，要求對尚未完成基本草原的7個縣加大督促檢查力度，在保證質量的基礎上，年內完成基本草原劃定工作。(六)加大資金投入，確保任務完成。基本草原劃定是一項全新的工作，沒有成熟的經驗可循。一切全部從頭開始，需要多部門協作，工作量大，任務繁重，需購置較多的專業設備、地形圖及聘請測繪人員進行圖紙掃描繪制，保護標志制作、技術培訓、現場確認劃定和建立基本草原電子數據庫等，對此，各縣政府高度重視基本草原劃定工作，在地方財政十分困難的情況下，籌措資金400余萬元，為完成基本草原劃定工作提供了資金支持。

四、基本草原保護制度實施成效

(一)草原牲畜超載數量有所減少。通過推行基本草原保護制度和落實補獎政策，全省減畜工作取得了比較明顯成效，平均減畜數超過20%，草地植被的恢復使理論載畜量提高了3．3%;全省草地平均載畜能力由2010年的14．7畝草地養一只羊，提高到14畝草地養一只羊。到2014年末，全省牲畜存欄量基本接近理論載畜量，實際載畜量降低的幅度大于理論載畜量增加的幅度，使草畜矛盾得到了相對緩解。(二)草原生態環境有所好轉。基本草原保護制度實施以來，依托草原補獎政策、三江源、青海湖流域等生態工程，青海草原生態日漸顯現向好趨勢。據監測，2011～2014年的4年中，全省平均鮮草產量為2599千克/公頃，比實施前的4年平均鮮草產量提高了3．11%，與上世紀八十年代的全省平均鮮草產量2524．50千克/公頃相比，增加了2．94%。草層的4年平均高度比2011年前的5年平均高度提高了6．80%，達到13．4厘米;而植被蓋度的4年平均值比前5年的平均值提高了3．7個百分點，達到74．1%。說明草原保護制度和補獎政策實施后，核減牲畜、推行草畜平衡制度，使天然草地得到一定程度的休養生息，草群高度及蓋度有所增加，生產力也相應提高。由此可見，基本草原保護制度的落實對草地植被恢復，保護生態環境具有較明顯的效果。

五、存在的主要問題

(一)劃定工作進度較慢。州、縣政府領導和有關部門干部對基本草原劃定工作認識不到位，思想不統一，不能像落實補獎機制一樣予以高度重視，影響了工作進度。(二)缺乏科學合理的規劃和法律支撐。草原作為我省重要的自然資源之一，基本草原保護法律和規劃工作一直沒有得到應有的重視，致使草原資源的開發、利用隨意性很大，草原保護和利用缺乏統一協調，草原保護投資效益沒有很好的發揮，這既不利于國家對草原保護建設的宏觀調控，也影響了我省草原保護建設利用總體部署的實施。(三)各地草原監理機構執法人員少，工作人員變化大，辦公設備差，執法手段落后，影響了對破壞草原的違法行為的查處。

六、對基本草原保護制度建設建議

(一)切實建立基本草原保護責任制。基本草原劃定工作結束后，各地應該充分發揮牧(村)委員會和草原生態管護員作用，制定切實可行管理辦法，明確責任和獎勵處罰，切實做好和加強基本草原的保護工作。(二)建立健全草原監理機構。理順草原監理隸屬關系，盡快建立省、州、縣、鄉四級獨立的草原監理機構，全面改變當前部分地區草原監理站與草原站兩塊牌子，一套人馬的現狀。(三)依法加強對基本草原保護制度。一是切實加大草原執法力度，依法查處各種破壞草原的違法行為。二是進一步規范草原征占用行為，加大草原植被恢復費征收力度，加快已破壞草原的植被恢復步伐。三是在深入調研，廣泛征求意見與建議的基礎上，加快編制《國家基本草原保護條例》，將基本草原納入嚴格法制管理范圍，確保基本草原面積不減、質量不降。