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一、高校制度建設(shè)貫徹法治的重要性

黨的十八屆四中全會(huì)在總結(jié)我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)基礎(chǔ)上，審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的總體目標(biāo)、基本原則、主要任務(wù)等，深刻回答了黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)主義法治的辯證關(guān)系，從理論上解決了黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治兼容的核心問(wèn)題，對(duì)維護(hù)憲法實(shí)施、法治政府建設(shè)、保證公正司法、增強(qiáng)法治觀念、法治隊(duì)伍建設(shè)以及加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)作出了全面部署，描繪了建設(shè)法治中國(guó)的總藍(lán)圖，勾畫了全面推進(jìn)依法治國(guó)的路線圖，確定了加強(qiáng)社會(huì)主義法治建設(shè)的施工圖，在中國(guó)法治史上具有里程碑意義。大學(xué)是一個(gè)微縮的社會(huì)，管理高校就像社會(huì)治理一樣涉及到多個(gè)方面、多個(gè)維度。實(shí)施依法治國(guó)基本方略是強(qiáng)國(guó)之本，依法治校是保證高校良性發(fā)展的根本保證。依法治校是依法治國(guó)方略在高校的重要體現(xiàn)，是建立現(xiàn)代大學(xué)制度和建設(shè)世界一流大學(xué)的基本要求。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2012-2020年）》第二十章“推進(jìn)依法治教”規(guī)定：“大力推進(jìn)依法治校，學(xué)校要建立完善符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學(xué)校章程和制度，依法辦學(xué)，從嚴(yán)治校，認(rèn)真履行教育教學(xué)和管理職責(zé)。尊重教師權(quán)利，加強(qiáng)教師管理。保障學(xué)生的受教育權(quán)，對(duì)學(xué)生實(shí)施的獎(jiǎng)勵(lì)與處分要符合公平、公正原則。健全符合法治原則的教育救濟(jì)制度。”[1]落實(shí)依法治校理念，必須以大學(xué)章程作為基本手段和重要載體，這是中外高校在建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度中的共識(shí)。從2014年開(kāi)始，教育部和地方教育主管部門已經(jīng)核準(zhǔn)了大部分高校的章程。章程已經(jīng)作為各高校的“憲法”在高校各項(xiàng)教育和管理活動(dòng)中發(fā)揮作用。高校規(guī)章制度是為更好地貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律、法規(guī)和行政規(guī)章，結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況，由高校自主制定的保障運(yùn)行的內(nèi)部規(guī)則，對(duì)高校的各類主體具有約束和管理作用。高校的制度建設(shè)主要指高校依照法律、法規(guī)和上級(jí)有關(guān)規(guī)定，在充分研究和討論的基礎(chǔ)上，按照相對(duì)合理的程序，起草制度、制度、實(shí)施制度、解釋制度、修訂和廢止制度等的過(guò)程。高校的各項(xiàng)制度是承載法治理念內(nèi)涵的載體，也是貫徹章程精神的具體方式。制度的合理性、實(shí)用性、科學(xué)性，對(duì)于依法治校是否能夠落實(shí)到位就具有舉足輕重的地位，也是大學(xué)能夠現(xiàn)代大學(xué)制度的關(guān)鍵。

二、當(dāng)前高校制度建設(shè)的現(xiàn)狀

近年來(lái)，我國(guó)高等教育法律法規(guī)一直在不斷完善，教育法制化建設(shè)取得可喜成績(jī)，高校的依法治校工作取得明顯進(jìn)展，依法治校觀念已深入人心。2012年教育部印發(fā)的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》提出，要堅(jiān)持依法辦學(xué)，要切實(shí)落實(shí)師生主體地位，大力提高自律意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，依法落實(shí)和保障師生的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這對(duì)新時(shí)期高校依法治校提出了更高要求。研究分析全國(guó)高校制度建設(shè)的現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)受傳統(tǒng)集權(quán)式行政管理體制的影響，學(xué)校管理者依法實(shí)施教育與管理的能力、意識(shí)還亟待提高，制度設(shè)立一般采用指令性方式，制度建設(shè)整體遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了現(xiàn)代大學(xué)管理和建設(shè)的需要。1.制度內(nèi)容上不夠合理、合規(guī)、合法。規(guī)章制度涉及特定的內(nèi)容，應(yīng)有規(guī)范的形式，目前在高校中存在“意見(jiàn)”、“辦法”、“規(guī)定”等承載規(guī)章制度內(nèi)容的文種辨識(shí)不清、使用不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象，造成規(guī)章制度雖然制定，但效果卻大打折扣。高校的規(guī)章制度大多由職能部門代表學(xué)校起草，存在職能部門之間為了部門利益各自為政、推諉扯皮，導(dǎo)致制度之間匹配性差、契合度低、相互掣肘甚至相互矛盾。由于制度起草人員的局限性，存在對(duì)國(guó)家有關(guān)規(guī)章認(rèn)識(shí)理解不夠，對(duì)高校自身的既有制度和情況吃不透，導(dǎo)致高校制度有時(shí)會(huì)出現(xiàn)與國(guó)家法律、法規(guī)有關(guān)規(guī)定不一致甚至是“下位法違背上位法”的情況。此外，有的規(guī)章制度在要求教職員工和學(xué)生履行有關(guān)義務(wù)的同時(shí)，沒(méi)有對(duì)他們享有的權(quán)利作出規(guī)定，權(quán)利救濟(jì)機(jī)制也還不健全。2.制度制定的規(guī)范性不夠。規(guī)章制度的“立、改、廢”應(yīng)當(dāng)遵循明確的操作規(guī)范和程序，這也是保證規(guī)章制度權(quán)威性、科學(xué)性的重要方式。目前高校中由于行政權(quán)力的獨(dú)大，學(xué)校相關(guān)人員在規(guī)章制度建設(shè)過(guò)程中存在著隨意性和不規(guī)范性，基本按照“部門起草-征求意見(jiàn)（范圍隨意）-領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議審定-文件印發(fā)”這樣一個(gè)簡(jiǎn)單的環(huán)節(jié)，不少制度沒(méi)有經(jīng)過(guò)專家的仔細(xì)論證，沒(méi)有經(jīng)過(guò)相關(guān)部門的研究討論，單靠學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議上的討論，最后制定的制度往往存在各種不足，或者難以有效實(shí)施。此外，學(xué)校規(guī)章制度因?yàn)閲?guó)家和上級(jí)部門的法律規(guī)章變更，不得不重新修訂制度，缺乏規(guī)章制度建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，影響規(guī)章制度的連續(xù)性和穩(wěn)定性。同時(shí)，在制度進(jìn)行修訂或者廢止時(shí)，很少對(duì)原有制度的運(yùn)行情況做效果評(píng)估，缺少制度運(yùn)行的基礎(chǔ)性資料。3.缺少統(tǒng)一的協(xié)調(diào)審核機(jī)構(gòu)。很多高校目前都設(shè)有政策研究室，但主要職能是進(jìn)行發(fā)展戰(zhàn)略研究以及重要報(bào)告的起草等，基本沒(méi)有涉及規(guī)章制度的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，而大部分學(xué)校都有的法律事務(wù)室，則主要負(fù)責(zé)高校對(duì)外合作或者糾紛中涉及法律事務(wù)的處理，也基本不涉及高校內(nèi)部規(guī)章制度的統(tǒng)籌。因此，很多高校的規(guī)章制度中，不同部門制定的規(guī)章中，往往出現(xiàn)互相不銜接、不配套，甚至互相矛盾的地方，而目前單靠學(xué)校公文處理人員在最后行文時(shí)的把關(guān)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，他們對(duì)制度的科學(xué)性、合理性等方面進(jìn)行深度審核的能力不足。4.制度的執(zhí)行缺少監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。規(guī)章制度的生命力在于能夠執(zhí)行下去，并且取得預(yù)期的效果。高校制定的規(guī)章制度，實(shí)際情況是存在“重制定、輕執(zhí)行”的情況，一方面很多職能部門往往更加關(guān)注規(guī)章制度的“制”，弱化規(guī)章制度的“行”，認(rèn)為規(guī)章制度制定出來(lái)了，也就基本完成工作任務(wù)，對(duì)于制定的執(zhí)行情況沒(méi)有進(jìn)一步跟蹤，對(duì)制度的貫徹落實(shí)缺少監(jiān)督，對(duì)制度執(zhí)行情況缺少評(píng)估；另一方面，由于制度在制定過(guò)程中，沒(méi)有充分聽(tīng)取基層單位的意見(jiàn)和建議，沒(méi)有充分重視師生合法權(quán)利的保障，很多制度在公布后，學(xué)院和教師都沒(méi)有嚴(yán)格遵守制度的主動(dòng)性，在基層也就無(wú)法落地生根，無(wú)法取得預(yù)期成效。此外，很多高校雖然在規(guī)章制度中設(shè)定了制度執(zhí)行情況問(wèn)責(zé)的條款，但缺少操作性，在實(shí)際情況中根本無(wú)法對(duì)執(zhí)行不到位的單位和個(gè)人進(jìn)行問(wèn)責(zé)。[2]5.高校規(guī)章制度的公開(kāi)程度不夠。規(guī)章制度要得到有效執(zhí)行，很重要一點(diǎn)就是要執(zhí)行者熟悉，這是規(guī)章制度能夠有效實(shí)施的前提。2010年教育部的《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》在第二章“公開(kāi)的內(nèi)容”第七條中規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)學(xué)校章程以及學(xué)校制定的各項(xiàng)規(guī)章制度”。根據(jù)教育部網(wǎng)站公布的直屬高校信息公開(kāi)專欄顯示（截至2017年7月1日），75所部屬高校信息公開(kāi)清單中規(guī)章制度一欄公開(kāi)情況如下：有12所未查詢到規(guī)章制度信息公開(kāi)的內(nèi)容或者沒(méi)有公開(kāi)，在可見(jiàn)的63所高校中，有18所高校將內(nèi)容公開(kāi)在校內(nèi)網(wǎng)上（校內(nèi)人員可以查詢具體內(nèi)容，校外人員無(wú)法查詢）。45所可以查看規(guī)章制度具體內(nèi)容的高校中，有18所學(xué)校公布了20條以上的內(nèi)容，其余學(xué)校公布的內(nèi)容都少于20條。可見(jiàn)，高校對(duì)規(guī)章制度公開(kāi)的自覺(jué)性、規(guī)范性遠(yuǎn)未達(dá)到讓師生方便查詢和周知的程度。

三、高校制度建設(shè)應(yīng)遵循的原則

高校進(jìn)行建章立制，從某種意義上來(lái)說(shuō)，是對(duì)學(xué)校管理方方面面立的“規(guī)矩”，實(shí)際上是在校園內(nèi)部進(jìn)行“立法”。2015年，全國(guó)人大修訂了《中華人民共和國(guó)立法法》，其第一章總則的第三條至第六條，分別闡述了立法應(yīng)遵循的原則，包括“應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則”、“應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序”、“應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主”、“應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求”等。基于此，在提出具體的規(guī)章制度建設(shè)建議前，我們可對(duì)高校制度建設(shè)應(yīng)遵循的主要原則進(jìn)行討論。1.制度建設(shè)應(yīng)遵循合法性原則。高校制度建設(shè)的合法化主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是制度依據(jù)的合法化。依據(jù)法律，就是要求行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)，必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行，不得與法律相違背。依據(jù)的“法”主要分為三個(gè)層面：一是我國(guó)的憲法和法律制定機(jī)關(guān)頒布的普通法律；二是國(guó)家制定有關(guān)教育的專門法律，如《教育法》《高等教育法》《教師法》等；三是教育上級(jí)主管部門制定的教育行政法規(guī)和政府規(guī)章，例如教育部制定的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等。強(qiáng)調(diào)依法治校的依據(jù)，根本上是要求高校在管理治校中必須依據(jù)國(guó)家的法律、法規(guī)。另一方面是制度內(nèi)容的合法化。制度內(nèi)容是構(gòu)成制度體系的若干實(shí)體規(guī)則，各種實(shí)體規(guī)則的指導(dǎo)思想或總體原則必須結(jié)合學(xué)校自身發(fā)展的實(shí)際，充分體現(xiàn)以師生為中心的理念，重點(diǎn)解決高校“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”中出現(xiàn)的法律關(guān)系。另外，高校章程已經(jīng)按照法定程序經(jīng)過(guò)了校內(nèi)的制定過(guò)程和上級(jí)有關(guān)部門的審核，并面向社會(huì)公布。章程中對(duì)高校內(nèi)部關(guān)系都做了規(guī)定，是高校制度建設(shè)應(yīng)該遵循的總原則、總框架，也是高校制度建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和基本遵循。2.制度建設(shè)應(yīng)遵循程序正當(dāng)原則。立法程序是指人們進(jìn)行立法時(shí)，必須符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的程序，遵循法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的具體步驟、方式、時(shí)間和順序，做到程序合法。高校在制度建設(shè)中應(yīng)遵循這一原則，即所有的制度的“廢改立”要經(jīng)過(guò)法定程序，具有明確依據(jù)。這一法定程序可以通過(guò)高校各類層面的會(huì)議審定，并經(jīng)過(guò)制度建設(shè)相關(guān)法律專家委員會(huì)的審核，一旦審定通過(guò)之后，所有制度層面的建設(shè)工作都要經(jīng)過(guò)這一程序。3.制度建設(shè)應(yīng)遵循民主原則。所謂高校制度建設(shè)的民主性原則，就是指制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)做到組織內(nèi)部成員對(duì)制度制定的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。現(xiàn)代大學(xué)制度在宏觀層面是完善“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與”的管理體制，在微觀層面是完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”的內(nèi)部運(yùn)行體制，無(wú)論從哪個(gè)角度看，民主管理都是高校管理中的重要方面。因此，在高校制度建設(shè)過(guò)程中，沒(méi)有民主參與或者缺少民主決策而形成的制度，是難以求得成員的一致認(rèn)同的，也就很難實(shí)現(xiàn)民主化的教學(xué)、民主化的學(xué)術(shù)研究、民主化的管理。4.制度建設(shè)應(yīng)遵循科學(xué)原則。第一應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)理念的科學(xué)化。要從科學(xué)的角度看待制度建設(shè)，以科學(xué)的觀念推進(jìn)制度建設(shè)，不能簡(jiǎn)單的以“解決問(wèn)題”作為制度建設(shè)的最終目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)制定和執(zhí)行制度。對(duì)制度建設(shè)實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)給予科學(xué)解答和理論總結(jié)。第二，用科學(xué)的制度來(lái)規(guī)范制度的“廢改立”，進(jìn)一步明確制度建設(shè)權(quán)限、制度建設(shè)主體和運(yùn)行體制。第三，應(yīng)正確處理制度建設(shè)的超前、滯后和同步的關(guān)系，注意制度建設(shè)的可行性，注重各種制度之間的協(xié)調(diào)度、匹配度、契合度，注意避免和消除制度建設(shè)中的混亂等弊病。[3]

四、加強(qiáng)高校制度建設(shè)的思考

1.高校管理中牢固樹立法制觀念和法治意識(shí)，營(yíng)造知法遵法守法的良好環(huán)境。大學(xué)現(xiàn)代治理體系和治理結(jié)構(gòu)的完善，最根本的是要把依法治校貫穿到學(xué)校辦學(xué)的各個(gè)環(huán)節(jié)中去，讓每位管理人員、每位教師都能牢固樹立依法辦事、依規(guī)治教的理念。高校各類權(quán)力機(jī)關(guān)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)在章程和各類規(guī)章制度的框架下運(yùn)行，建立科學(xué)合理的決策和運(yùn)行體系，讓一切權(quán)力的運(yùn)行都有法可循、有章可依。高校應(yīng)充分利用各類校園媒體，定期進(jìn)行校園法治文化建設(shè)的宣傳，提高師生的法律意識(shí)、法制觀念，有條件的高校在國(guó)家規(guī)定的課程外，可以面向?qū)W生開(kāi)設(shè)法律自選課，提高師生的法制意識(shí)。高校著眼于優(yōu)化校園法治環(huán)境，通過(guò)舉辦圖片展、進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)法律咨詢等，營(yíng)造法治理念教育的氛圍和法制宣傳氛圍。[4]2.高校內(nèi)部應(yīng)對(duì)規(guī)章制度建設(shè)進(jìn)行“立法”，設(shè)立專門的法規(guī)政策研究機(jī)構(gòu)，從程序、內(nèi)容上把牢開(kāi)關(guān)。高校加強(qiáng)依法治校，必須建立嚴(yán)格規(guī)范的程序建設(shè)制度，讓程序正義體現(xiàn)在依法治校的每一個(gè)細(xì)節(jié)。高校一方面應(yīng)當(dāng)研究制定內(nèi)部的“立法”，明確各類規(guī)章制度制定的依據(jù)、程序、主體和實(shí)施范圍等，以及規(guī)章制度修訂、廢止的有關(guān)要求，讓規(guī)章制度的制定過(guò)程更加正當(dāng)、更加科學(xué)；另一方面，高校應(yīng)設(shè)立類似于“政策法規(guī)處”的規(guī)章制度審核把關(guān)機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)校級(jí)的各類規(guī)章制度的制定進(jìn)行統(tǒng)籌，重點(diǎn)對(duì)規(guī)章制度中的部門交叉內(nèi)容、與原有制度銜接性以及現(xiàn)有制度的沖突等進(jìn)行規(guī)劃，確保規(guī)章制度的合理、有效，提高學(xué)校整體規(guī)章制度的科學(xué)化水平。3.高校要按照現(xiàn)代大學(xué)制度的要求，理清關(guān)系，分清責(zé)任，不缺位、不錯(cuò)位。微觀層面的中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度包括黨委會(huì)、校務(wù)會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)四個(gè)基本要素，其目標(biāo)是構(gòu)建起“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”的高校內(nèi)部管理制度。一方面高校的黨委和行政力量應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)賦予的職責(zé)行使職權(quán)，日常管理中涉及到學(xué)術(shù)事務(wù)規(guī)章、決策應(yīng)按照規(guī)定發(fā)揮高校各類學(xué)術(shù)組織的作用，避免出現(xiàn)以行政權(quán)力干預(yù)學(xué)術(shù)權(quán)力，真正讓教授治學(xué)得到保障和落實(shí)，讓涉及教師的規(guī)章制度具有更強(qiáng)的代表性。另一方面應(yīng)在學(xué)校規(guī)章制度制定的過(guò)程中把民主管理落實(shí)到位，發(fā)揮教職工代表大會(huì)和學(xué)生代表大會(huì)的作用，充分尊重并聽(tīng)取教師和學(xué)生的意見(jiàn)，對(duì)于部分與師生密切相關(guān)的規(guī)章制度應(yīng)提交教代會(huì)或?qū)W代會(huì)審議通過(guò)，同時(shí)，應(yīng)建立健全符合法治原則的校內(nèi)教育救濟(jì)制度，作為師生申訴幫助的重要渠道，切實(shí)保障好師生的權(quán)利。[5]4.高校應(yīng)進(jìn)一步做好信息公開(kāi)，加大制度執(zhí)行情況的檢查，使制度更具生命力。從筆者在對(duì)教育部所屬高校制度公開(kāi)情況的調(diào)研過(guò)程中，可以發(fā)現(xiàn)大部分高校的規(guī)章制度公開(kāi)情況不容樂(lè)觀，師生了解制度、學(xué)習(xí)制度的機(jī)會(huì)較少，對(duì)規(guī)章制度的嚴(yán)格遵守就會(huì)弱化。一方面，高校應(yīng)根據(jù)國(guó)家有關(guān)要求，完善信息公開(kāi)工作機(jī)制，建立規(guī)章制度及時(shí)公開(kāi)制度，并通過(guò)多種媒介傳播方式，將規(guī)章制度推送到師生手中，對(duì)于特別重要的規(guī)章制度還應(yīng)組織進(jìn)行專門的宣講、解讀，幫助師生理解制度內(nèi)涵和實(shí)施要求。另一方面，高校職能部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)制度落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)制度執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題，完善制度運(yùn)行情況反饋機(jī)制和修正機(jī)制，真正讓制度落地，發(fā)揮應(yīng)有作用。依法治國(guó)是全面建成小康社會(huì)和全面深化改革的保障，沒(méi)有法治，就談不上全面小康，推不動(dòng)改革開(kāi)放。對(duì)于高校來(lái)說(shuō)也是如此，堅(jiān)持依法治校、依法治教，是提高高校管理水平和辦學(xué)水平的保障，也是“雙一流”建設(shè)的保證，對(duì)于高校的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

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作者:丁榮偉 程 倩 單位:南京理工大學(xué)