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一、在押未成年犯法制教育存在的突出問題

（一）受成年犯監獄運作模式影響，過分重視監管安全與生產勞動效益，輕視教育改造，導致法制教育務虛化、邊緣化

依據《監獄法》的規定，未成年犯管教所應該對未成年犯實施監管改造、教育改造和勞動改造，但必須以教育改造為主。教育改造分為思想教育、文化教育和技術教育，即在監獄系統通常所說的“三大教育”或者“三課教育”，而法制教育屬于思想教育的一個組成部分，因此，調查分析未成年犯法制教育的現狀及其存在的問題，離不開探討分析未成年犯管教所教育改造工作的整體發展狀況與背景。近年來，有的監獄受功利主義以及過分嚴格的監管安全觀的影響，在觀念認識、管理體制、保障機制、考核機制、運作模式等方面存在著諸多問題，監獄工作重心一直圍繞著監管安全和生產勞動效益方面運轉，使得教育改造罪犯成了“軟指標”，①受到忽視和冷落。“當前監獄罪犯三課教育安排在每周三晚上或節假日期間進行。罪犯在白天參加了8-12個小時緊張的生產勞動后，晚上參加三課教育學習，精力不足，學習效果欠佳。根據司法部規定，罪犯三課教學時間，成年罪犯每年不少于500課時，未成年犯每年不少于1000課時。為了盡力爭取完成三課教育課時數，罪犯大量的業余活動時間被占用，他們很有反感，學習效果不佳。在這種情形下，《監獄法》所要求的三課教育在絕大多數監獄徒具形式，存在走過場、作假應付的現象，有的甚至連形式都沒有，全憑造假。在思想教育上，主要采用幾十年一貫制的集體大課教育，教條主義嚴重，枯燥無味，不能引起罪犯共鳴，不能觸及罪犯靈魂。”②未成年犯管教所作為監獄系統的一員，自然也不會例外。由于深受成年犯監獄運作模式影響，未成年犯管教所的功能被不適當擴大化了，其管理體制、運行模式、考核機制與成年犯監獄基本一樣，也是監獄、企業合一的混合體。“部分未成年犯管教所由于生產任務壓力大，便把主要精力集中到抓生產效益上，全力以赴組織未成年犯生產勞動成為主業，有時甚至晝夜加班加點勞動，勢必導致與三課教育教學工作爭人力、物力、財力和時間。未成年犯受教育時間被擠占，休息時間無保障，單位將有限警力向管理和生產一線傾斜，多數教師下放到中隊帶工，致使教師配備少，三課教育開課少，到課率低，流于形式，遠遠達不到司法部所規定的人數和課時的要求。”③對此，近年來各地許多調查結果都有強烈的反映。湖南所：“部分未成年犯管教所進行監獄體制改革后，在收支兩條線的整體運行中并未真正減輕生產任務，因此，工學矛盾問題還將在一定范圍和程度內長期存在。除了部分發達地區外，未成年犯的半工半讀大多出現因謀利性生產勞動而產生工學矛盾問題，甚至出現了為完成課時數而造虛假報表的情況。”④湖北所：“毫不諱言，長期以來主要受經濟因素困擾，監獄重生產輕改造、重監管輕教育的問題非常普遍和突出，獄內辦學工作出現了停滯、倒退的局面。本應以教育改造為主的未成年犯管教所也如此，許多單位陷于教育機構被撤并、教育工作人員被抽走、教育時間被壓縮、教育資金被挪用、教育場地被擠占的窘境，致使獄內辦學工作大打折扣，甚至名存實亡，教育改造質量受到了嚴重影響。”①新疆烏魯木齊所：“近年來，各地未成年犯管教所雖然已經實行了監企分開，但由于財政經費保障不足，教育硬件跟不上，重勞動輕教育的現象普遍存在。試想，如果把主要精力用于組織未成年犯進行生產創收來彌補經費不足，甚至還為警察的獎金福利發愁，哪有精力來搞好教育改造工作。此外，由于教育經費不足，必要的教育基礎設施建設也難以到位，現代化的教學手段更是難以發揮作用，直接制約著教育改造質量的提升。”②山東所:“為了發展生產，突出抓好經濟效益，單位超負荷關押著大批已經成年的罪犯組織生產勞動，又由于監管安全壓力大，經濟創收任務重，在警力配備上勢必向監管和生產方面傾斜，致使從事三課教育的警察越來越少，在押犯課堂化教育入學率僅占10%左右，遠遠達不到司法部規定的95%入學率的要求，教育教學效果可想而知了。”③未成年犯法制教育僅屬于思想教育一個組成部分，在整體三課教育都如此不受重視的背景情形下，其更是務虛化、邊緣化了。有的單位開展法制教育僅僅是應付上級對教育改造工作的檢查要求，追求的是卷面及格率，喜歡走程序、講排場。例如，有的采取請法律專家進監所作法制講座，有的組織獄內法制宣傳日，開展法律咨詢活動，有的則組織觀看幾次有關法制教育內容的電教片、幻燈片等，然后就利用圖片編信息，作報道，表面上法制教育開展得轟轟烈烈，其實就是通過一些講排場的形式代替開展系統的法制教育。由于平時忙于完成生產任務，而沒有組織系統學習法制教育教材，但為了應付上級統考測試，便選拔部分文化程度相對較高的未成年犯，集中起來晝夜復習應試材料，表面上作業和考試卷工工整整、成績喜人，造冊歸檔，目的是順利通過上級考查驗收。對三課教育崇尚務虛，直接決定了把法制教育作為“軟指標”檢查考核。上級主管機關也明白，在當今以監管安全和生產效益為主的運作模式下，未成年犯法制教育不可能實現正規課堂化系統教學，也不可能完成上級下達的教學計劃，因而對法制教育的檢查考核便是重結果輕過程，重實物輕效果，只要法制教育課上了就行，作業有了就行，測試成績多數合格就行，至于法制教育課是怎么上的、作業是怎么做的、考試是怎么考的也就無所謂了。

（二）認識上的偏差導致法制教育失之偏頗，內容陳舊，形式單一，缺乏系統性

1.法制教育內容失之偏頗，帶有明顯的功利性、實用性和單一性，缺乏內在連續性、系統性從實際需要和法理上來說，未成年犯法制教育應該包括三方面的內容：一是認罪悔罪教育。依靠法律手段，以法律的威嚴和震懾力，促使未成年犯認罪悔罪，認識到追究其法律責任的必要性。未成年犯只有在認罪悔罪的基礎上，才能夠服從管理，接受教育，實現刑罰的目的。二是法制威嚴教育。主要包括法律的基本特征教育、犯罪的基本屬性教育和刑罰執行目的的教育，特別突出法的強制性、權威性教育。三是公民常用法律法規的知識教育，旨在提高法制素質，增強法制觀念，遵守法律規范，矯正不良行為習慣，預防重新犯罪。但有的未成年犯管教所開展的法制教育，只是從維護監管改造秩序穩定的目的出發，圍繞著未成年犯日常出現的違規違法問題或苗頭而開展的“就事說法”的法制教育。例如，經常開展典型案例的專項法制教育，其目的是為了嚴防出現未成年犯脫逃、行兇、自殺、自傷自殘事件，打架斗毆事件，暴力襲警事件，破壞生產事件，樹立監所正氣，目的就是維護監管改造秩序的穩定，實質上就是監規紀律教育活動。至于如何系統地開展法律常識教育，完成國家規定的公民普法教育的內容，如何增強未成年犯的法制意識和觀念，培養遵守法律的行為習慣，那就無所謂了。2.教材內容陳舊，形式單一，缺乏針對性目前，全國未成年犯法制教育尚缺乏統一、成套的適合其教育改造特點的教材。司法部為促進全國各地監獄積極開展法制教育，曾于2004年組織專家編寫了《監獄服刑人員普法教育讀本》的教材，并下發到全國各監獄統一施用。但該教育讀本從理論到理論，從概念到概念，缺乏說服力，缺乏生動有趣的貼近罪犯改造的案例。教材本身編寫得較早，一些最新的法律條文和法律現象無法在教材中體現，比如《治安管理處罰法》、《勞動合同法》等，尤其是該教材基本上是針對成年罪犯的教育，很少顧及未成年犯的心理行為特點。例如，缺乏與未成年犯休戚相關的《未成年人保護法》、《預防未成年人犯罪法》等法律知識的教育。目前，未成年犯法制教育的水平狀況與社會發展要求存在著較大差距，主要表現在教學低層次，管理不規范，結構松散。例如，學員不分文化層次一起學，采取上大課形式，基本上采用填鴨式封閉式教學，滿足于上大課照抄照讀、“一講眾聽”，空洞說教，出現了層層搞應付，教師念教材、學員混時間的現象。不管什么內容，一概強行灌輸。你不想學，我逼你學。而且形式單一，習慣于上課（包括開會）——法律知識作業（包括討論）——考試（包括寫思想匯報）三部曲式的刻板模式。教育標準不一、教學內容隨意、課時無保障，空洞乏味的條款、蒼白無力的說教，怎能達到預期的法制教育效果？可以說，長期以來，在押未成年犯法制教育的內容和方法沒有多大改變，基本上處于不系統、不全面、無規律的地位，缺乏內在連續性、系統性，帶有明顯的強制性、實用性、單一性，僅是為了增強未成年犯遵守監規的意識，把維護監管穩定作為主要任務，尤其是忽視了法制教育所應遵循的教育教學基本規律，與教育改造工作“培育合格社會人”的終極目標存在較大差距，與社會需要嚴重脫節，限制了教育改造工作的發展，制造了不少“監獄人”，有負社會的希望和歷史的重托。

（三）教師配備嚴重不足，且素質有待提高

根據司法部規定要求，“未成年犯管教所應當配備符合國家規定學歷的警察擔任教師，按押犯數百分之四的比例配備。教師實行專業技術職務制度。禁止罪犯擔任教師。”①據調查，有的未成年犯管教所配備的專職教師（警察），僅占在押犯總數的1.2%，遠遠達不到司法部規定的教師人數比例要求。目前，多數法制課教師是由思想品德、政治課教師擔任，或者由中隊管教警察兼任，有的教師從來都沒有專門進修過法律，自身的法律知識和教學方法存在著一定的欠缺，只能照本宣科，進行填鴨式教學，致使教育方法、內容、形式比較枯燥、呆板。近年來，許多有一定教學工作經驗的教師紛紛離開了教學崗位，到中隊去帶工值班,為的是多掙一點獎金，或者政治上進步快一點。

（四）教育經費保障不足

據有關資料介紹，從2011年開始，山東省農村小學每生每年700元，初中每生每年900元，而未成年犯學員年人均撥款僅200余元，與社會上一般中小學的財力投入形成了鮮明的反差。由此可以看出,未成年犯管教所要對未成年犯進行正規課堂化的三課教育,尤其是要完成九年義務教育目標,面臨的困難和壓力是可想而知的。由于教育經費緊張,導致一些必要的教學用具、教學資料難以購置。作為三課教育重要組成部分的法制教育當然也不會例外。

二、原因剖析

（一）對法制教育認識不到位

在部分警察（包括領導）的主觀意識中，把監管安全首位意識片面地理解為只要監管工作抓住安全穩定，不逃跑犯人，不發生兇殺，不出現監管、生產事故就行了，大多停留在“法制教育就是讓犯人認罪悔罪，只要認罪服管了，不出現大的違規違紀，老老實實勞動就可以了”的感性認識上，不了解法制教育的原則、特征、內容和教學要求，熱衷于制造吸引“眼球”的轟動效應，做表面文章，教育工作基本上流于形式，久而久之，便造成法制教育“講起來重要、做起來次要、忙起來不要”的狀況，忽視了教育改造的矯正與治本的作用，沒有把法制教育放在應有的高度來對待。

（二）未成年犯管教所整體工作運作模式

與考核機制方面的問題導致法制教育被忽視和冷落的主要原因在于，在當今物欲橫流的社會中受利益驅動，功利主義傾向嚴重，監獄工作重心圍繞著監管安全和罪犯生產勞動效益方面運轉，是比較典型的浮夸浮躁，追逐實惠、急功近利的行為。上級主管部門在對未成年犯管教所整體工作績效考核中沒有特殊優惠政策，采用與成年犯監獄一樣的獎勵措施，即在保證監管安全的前提下，根據年度完成生產效益情況實施一定比例提成的經濟獎勵政策，實質上就是“多勞多得、少勞少得”制度。因此，單位為了追求生產利潤，為了多發一點獎金、多搞一點福利，實行“基層單位監管安全和生產效益雙承包責任制”，導致基本上放棄三課教育教學，全力以赴組織生產勞動，追求經濟利潤就不難理解了。實事求是地說，這種生產效益目標考核激勵機制，在扭轉全省（市、區）監獄系統企業虧損、促進監獄生產發展過程中確實發揮了重要作用，但它對罪犯教育改造工作的沖擊是嚴重的，對未成年犯教育工作的沖擊尤甚，①自然難以顧及到未成年犯法制教育了。這樣做的嚴重后果是，“雖然近年來監獄在監管安全與生產利潤成績方面逐年提高，但在另一方面，刑釋人員犯罪率居高不下，致使監獄兩次以上判刑的人數持續增加，所占的比例也在不斷上升，周期縮短，危害加重”。①

（三）法制教育教學工作運轉機制上的原因

一是法制教育的“教師”一般是“拉郎配”，“學員”則不分文化層次、犯罪類型、刑期長短等進行集中授大課。二是評價機制不科學。衡量“教師”講得好壞的標準既不是由“學員”說了算，又沒有專家考核組來評定，大多根據上課率、作業完成情況和工作匯報來推定，根本不注重考核法制教育教學所產生的實質性效果。三是考核機制不合理。法制教育考核結果沒有與“教師”的職務、級別晉升、評先評優、獎金福利等掛鉤，也不能與“學員”的減刑分考核、等級評定、生活處遇等實際利益掛鉤。可以說，教與學在管理上缺乏動力和壓力。

三、在押未成年犯法制教育的對策措施

從未成年犯管教所擔負的職責和任務來看，就是確保未成年犯在服刑期間得到有效改造，達到“重塑新人”的目標。實踐證明，對未成年犯進行有針對性的法制教育，讓他們樹立必要的法制觀念，深刻反省犯罪行為，自覺矯正不良心理和行為習慣，是提高教育改造質量，降低刑釋人員重新犯罪率的重要舉措。

（一）轉變觀念，建立新型運作模式和考核機制，確保在教育改造工作占主導地位的基礎上開展未成年犯法制教育

1.盡快將未成年犯的教育教學納入國民教育行列堅持開展系統的道德、法制教育與文化、技術教育，尤其是保障未成年犯接受義務教育，提高文化、法制素質和生產勞動技能，增強社會適應能力，是預防和減少其重新犯罪的大事。但獄內辦學工作，僅靠未成年犯管教所自身努力是遠遠不夠的，各地省級人民政府的教育、勞動等行政部門必須從預防違法犯罪高度去重視獄內教育工作，盡快將未成年犯義務教育、職業技術教育和生產技能培訓列入本地區教育和培訓發展規劃和年度計劃，在有關教學計劃安排、教研活動、師資培訓及教育設施建設和教學活動經費等方面提供必要條件。獄內教育教學應當接受當地教育、勞動等主管部門的指導、監督和評估，并及時通過它們向財政主管部門申請必需的教育經費、職業技能培訓經費②和學員助學金，③以便于盡快解決目前未成年犯管教所教育教學經費嚴重不足等突出問題，這也是開展系統的法制教育的基礎與保障。2.盡快轉變未成年犯管教所工作運作模式和考核機制，確保教育改造工作的中心地位建議上級主管機關充分考慮未成年犯教育改造的特殊性，盡力減輕未成年犯管教所的生產經濟指標任務，并給予警察職工一定優惠的獎金福利政策，以確保其收入不低于本地區監獄系統警察職工的平均水平，考核機制應以未成年犯學會一定的文化知識，掌握一定的生產技能，增強法制觀念，成為對社會有用之人為主要目標。這樣才能確保全所警察集中精力去踏踏實實抓好教育改造工作，切實糾正全力以赴組織未成年犯生產勞動，過分追求經濟效益的不良傾向，也才能確保對未成年犯開展系統化的法制教育活動。3.進一步辦好獄內特殊學校，將法制教育列入教學計劃，做到教學計劃、課時、教材、師資“四落實”未成年犯管教所應當利用多年來創辦獄內特殊學校的成功經驗，加大教育教學基礎設施的投入，按司法部規定的標準配備足夠的具有相應專業資格的教師（警察），創辦中等職業文化技術學校，為開展系統的三課教育，實現法制教育的制度化、規范化創造條件。為保證辦學質量，應當逐步過渡到全日制辦學模式，每周內除安排一日休息、兩個半日勞動實習時間外，其余四日一律組織課堂化教育教學。只有實現全日制辦學模式，才能為教育教學工作的正規化、校園化、制度化提供充足的人、財、物以及時間條件，也便于將法制教育列入教學計劃，做到教學計劃、課時、教材、師資“四落實”。應將法制教育教學列入課程體系，讓法制教育作為一個重要學科納入教學計劃，使法制教育在學年編制、課時分配、學周安排和教材編寫等方面都加以明確，把“軟任務”變成“硬任務”。

（二）加強師資培訓，打造專業化的法制教育師資隊伍

未成年犯管教所應從法律專業和監獄管理專業的警察中選拔配備足夠的專職法制課教師，打造一支“專家型”、“學者型”法制教育師資隊伍。只有法制教師的法律意識強，理論功底深厚，才能更好地理解和詮釋法律，并且也能在教學中運用自己的法律知識給學員多一些案例教學和形象教學，以案說法、以例釋法，寓教于樂。同時，在教學管理上要與其他教育同等對待，列入績效考核。

（三）創新法制教育的內容，編制統一的法制教育教材

由于其生理心理特點所決定，未成年犯法制教育在教育內容上與成年罪犯有所不同，主要是進行法律常識的教育，在內容上應選取與他們生活、學習有直接關聯的《未成年人保護法》、《義務教育法》、《預防未成年人犯罪法》、《治安管理處罰法》、《刑法》以及交通法規，特別要突出反映與人們息息相關的法律法規知識，為未成年犯刑釋后順利回歸社會提供“法律指南”，使他們通過對法律法規知識的學習，樹立法制觀念和守法意識。為使未成年犯的法制教育常態化、務實化、規范化、系統化、制度化，建議司法部組織專家力量，根據未成年犯改造的心理特點、接受能力、知識結構等因素，編寫出一套統一標準、體現時代特色又生動活潑、通俗易懂的法制教育教材，力求使教材內容新穎，貼近未成年犯改造實際，表達盡量深入淺出、形象生動、通俗易懂，最好采用“條款+案例”、“文字+圖畫”等編寫方式，配送光碟、卡通宣傳畫等，以滿足未成年犯法制教育的實際需求。

（四）創新教育形式和教學方法，提高法制教育效果

1.教學方法與手段的創新（1）分類編班。可按照未成年犯的犯罪類型、文化程度等分類編班，制定不同的教育教學方案，提高法制教育的針對性、實效性；對慣犯累犯、“二進宮”以上的未成年犯則應集中編班，并強化法制教育。（2）聯系實際教學法。考慮到目前大多數未成年犯文化水平低，理解接受能力差的實際情況，課堂上切忌長篇大論，應用樸實精練的語言講解，應少講理論知識，多聯系案例進行分析，注重聯系社會關注的“熱點”法律問題進行剖析，注重聯系未成年犯改造實際進行引導教育。（3）寓教于樂，注重互動教學。通過組織分組辯論，開展“模擬法庭”，表演法律小品等方式，讓未成年犯在娛樂中學習法律知識。改變“填鴨式”教育為啟發式、探討式教育，提倡未成年犯“頭腦風暴”，鼓勵自由發問和討論，換位思考，開展教學互動。2.教育形式的創新（1）強化個別教育時的法制教育。集體教育固然是對未成年犯進行法制教育的重要途徑，但不能僅限于此，還應強化個別教育時的法制教育。在個別談話教育時，警察適時地引入法制教育的內容，通過個別教育針對性強、靈活性強、滲透性強、穩定性強等特點，真正發揮個別教育的作用，使未成年犯從思想上、心靈深處意識到違反法律的后果，從而樹立守法意識。（2）運用電化教育。配合法制教育教材，通過播放電教片、幻燈片，實行多媒體教學。發揮現代網絡的功能與優勢，整合社會教育資源，開辦監所網站，開通《法律天地》、《普法熱線》、《普法論壇》、《信息交流》與《留言板》等一系列普法教育欄目，使普法教育變得形式新穎、內容豐富、互動性強。（3）利用社會教育資源。邀請社會上教育工作志愿者以及未成年犯的家長來監所作法制教育報告，也可組織余刑不長、表現較好的未成年犯走出高墻大門，到社會上法制教育基地接受教育，與社會上大中專學校聯合辦學、辦班，共建普法幫教平臺。由未成年犯管教所與辦學（班）單位簽訂協議，監所付費，提供硬件設施和負責日常管理，辦學（班）單位選派師資到所內授課，把過去由未成年犯管教所警察承擔的法律常識課，改由學校的教師或社會志愿者服務隊成員負責傳授。（4）營造獄內法制教育文化環境。圍繞監獄“教育人、改造人、造就人”的工作宗旨，從人文關懷出發，營造積極健康、文明向上的獄內法制教育環境與文化，對調節未成年犯情緒，潛移默化地教育引導未成年犯，陶冶情操起著重要的作用。可利用報紙、墻報、廣播、電視等多種手段，普及和強化法律知識，營造人人學法守法的氛圍，優化學法環境，重塑未成年犯對法律的敬仰，激發其學法的熱情。

（五）對未成年犯法制教育成績進行科學評估、評定

為了使未成年犯法制教育學習成績的評定更加公正合理，更具有真實性、客觀性，應根據未成年犯教育的特點，將未成年犯法制教育期末考試成績與平時的學習情況結合起來進行綜合考核，其中平時成績（包括到課情況、課堂紀律、作業完成、單元測試、期中考試）可占30分，期末考試成績占70分，采取周評議、月公布、期末總評定的辦法，定期進行張榜公布；評定后的法制教育成績應當作為其改造表現評估的重要內容。這樣既促進未成年犯注重平時學習的表現，激勵他們主動自覺的接受法制教育，又能比較科學地綜合評定未成年犯的學習效果。

本文作者:李康熙工作單位:山東省未成年犯管教所