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〔摘要〕本研究通過對17個省市41份政策的文本分析發現，有關基礎教育集團化辦學政策的指導思想、政策目標基本一致，在政策工具以及政策舉措上存在共性，但在集團化辦學的分類、教師交流制度以及評估體系上凸顯出自身的特性?？v觀各省市的政策文件發現，存在實踐先于政策、政策支撐力度不足；政策內容較為完整，但操作性不強；政策工具使用符合規律，但存在非均衡化等問題。為了促進基礎教育集團化辦學質量進一步提升，政府亟需盡快出臺國家級教育集團化專門政策，規范辦學行為；完善集團化辦學政策的管理細則；優化政策工具組合，提高集團化政策實施效果。

〔關鍵詞〕基礎教育;集團化辦學;政策文本

集團化辦學緣起于20世紀90年代的職業教育集團化，進入21世紀后，集團化辦學模式開始從職業教育向基礎教育領域移植。2002年，浙江省杭州市成立了全國首個公辦基礎教育集團，開啟了基礎教育領域的集團化辦學新篇章。隨后，2005年教育部印發《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》，在意見中指出“要充分發揮具有優質教育資源的公辦學校的輻射、帶動作用，采取與薄弱學校整合、重組、教育資源共享等方式，促進薄弱學校的改造”。政策是推動實踐的關鍵力量，隨著政策精神的進一步指引以及實踐的不斷推進，各省市逐步開始探索集團化辦學模式，部分地區先后出臺了集團化辦學的專門性政策文件，為指導集團化辦學進一步實施提供思路，也為促進教育資源的均衡提供地方智慧。但集團化辦學仍處于探索階段，面臨著諸多尚未得到有效解決的問題。本研究基于17個省市的41份集團化辦學政策文本，首先對基礎教育領域內集團化政策制定的現狀進行概括；其次從辦學目標、政策工具和舉措等方面對政策文本內容進行分析，梳理政策特征及現存問題；最后為有效推進集團化辦學提出政策建議。

一、基礎教育集團化辦學政策制定現狀

通過在教育部、國務院等網站進行檢索，并未發現關于基礎教育集團化辦學的專門性政策文件，但在一些國家層面的文件中有所涉及。首次提到集團化辦學的是2012年9月國務院印發的《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》，文件指出通過探索集團化辦學等新辦學模式，整體提升學校的辦學水平；2013年教育部等部門出臺《關于全面改善貧困地區義務教育薄弱學?；巨k學條件的意見》，強調通過集團化等方式擴大優質資源的覆蓋面，合理分流學生，解決大班額等問題；隨后，在2016年國務院出臺的《關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》中，指出通過實施集團化辦學方式，對薄弱學校和鄉村學校進行扶持，促進教育均衡發展；2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳共同出臺《關于深化教育體制機制改革的意見》，強調改進管理模式，探索集團化辦學等辦學形式。從國家層面出臺的政策文本來看，集團化辦學已得到國家的充分重視，并將其視為擴大優質資源覆蓋面、促進教育均衡發展的重要手段。然而，國家層面并沒有出臺專門性政策文件，在省市級層面也僅有北京市和上海市兩地出臺了專門性政策文件。通過以“集團化辦學”和“教育集團”為關鍵詞，在各省市的教育廳、教委、政府官網以及北大法寶進行檢索，手動排除職業教育相關政策文本，去除區縣級及以下的政策，共整理出專門性文本41份，涵蓋17個省份。涉及到的省市分布情況見表1。從頒布政策的地區來看，上海市出臺的文件數量最多，近一半的區出臺了專門性政策。整體來看，集團化辦學政策的出臺主要集中在東南部地區，而東北三省、云南、海南和廣東省尚未出臺市級層面政策文件，西部地區除了青海和寧夏外，其他省市尚未出臺。從頒布的時間來看，最早出臺專門性政策的為浙江省杭州市。2001年，浙江省人民政府辦公廳轉發省教育廳等單位《關于進一步拓寬教育融資渠道加快教育事業發展的意見》，首次提到要“組建教育集團，擴大優質教育資源”。2006年，杭州市教委《中共杭州市委辦公廳、杭州市人民政府辦公廳關于實施中小學名校集團化戰略的若干意見》，開啟了集團化辦學的新思路。但尚未在其他省市得到推廣，直到2014年，河南省焦作市、安徽省蚌埠市出臺相關政策文件，正式啟動了集團化辦學工作。其他省市出臺的政策文件集中在2018年和2019年。從政策的文件名稱及體例結構來看，在名稱上以“實施方案”為主的省市較多。上海市各區的政策文件名稱較為統一，均以上海市政府的政策文件為基礎，著重強調學區化集團化。其他省份的政策中無明顯的統一，如浙江省杭州市、山東省青島市以及湖南省衡陽市對集團化的范圍進行強調，具體指明中小學；河北省石家莊市、安徽省蚌埠市以及湖南省長沙市強調基礎教育；江蘇省鎮江市、江西省南昌市以及河南省焦作市的政策文件中具體到義務教育階段；在山西省臨汾市最新出臺的政策文件中則強調普通高中。總體來說，在體例結構上，各地較為統一，雖在表達方式上不同，但意思相近，實施內容較為完整。只有寧夏回族自治區銀川市出臺了《集團化辦學考核細則（試行）》，與其他地區出臺的政策內容差別較大。

二、集團化辦學政策內容分析

內容分析法是對文獻內容進行定量或定性分析的方法。政策文件及與政策相關的文本是政策行為的反映，文本的語義則是政策意圖和政策過程尤為有效的客觀憑證，內容分析法特別適合對政策文本的對比和解讀。[1]因此，本文采用內容分析法，對集團化辦學的政策目標、政策工具、政策舉措以及保障措施進行分析。（一）集團化辦學的政策目標分析。政策目標是決策者通過政策制定和實施所要達到的社會效果，具有明確性、針對性和可行性等特點。[2]政策目標的完整性可以通過指導思想和具體的工作目標來衡量。指導思想是精神上的引領，各地政策的指導思想較為一致，其中共性均以新時代中國特色社會主義思想作為指導，以辦人民滿意的教育為宗旨，進而促進優質教育資源均衡發展。但各省市在工作目標上呈現出不同的風格，總體來看可分為含糊型和精準型。含糊型目標，多使用“不斷完善”“不斷健全”“更加合理”以及“進一步提升”等詞語，在目標上并無具體化的要求，無明確的時間節點，如北京市海淀區、上海市虹口區以及湖南省衡陽市等。而精準型目標，多用精準的比例和具體的時間進行闡釋，如：江蘇省常州市力爭“到2020年，基礎教育集團覆蓋率達到50%左右”；浙江省杭州市要求“全市、參與跨層級、跨區域名校集團化辦學的中小學比例達25%”；山東省青島市提出“到2020年，全市至少建立10個教育集團，到2025年，全市至少建立30個教育集團”。政策目標過于抽象，不利于發揮政策的指引和約束作用，政策目標越具體，在政策實施上的方向性則越強。（二）集團化辦學的政策工具分析。政策工具是政府治理公共事務、實現政策目標或效果的方法和途徑。[3]同政策目標的實現具有直接的關聯性。關于政策工具有多重劃分方式，其中麥克唐奈和艾莫爾在基于現有方案、方案背后的理論前提以及想要達到的目標與具體問題適切性等基礎上提出權威、激勵、能力建設和系統變革四種政策工具。[4]本文的政策工具分析將借鑒此劃分方式。通過對各省市政策文本的分析發現，現有政策中以權威工具和激勵工具為主，能力建設工具和系統變革工具為輔。權威工具指政府通過自己的合法權威支配個人和機構行為的規則，合法權威包括許可、禁止或要求在特定環境下的行動。[5]集團化辦學是新興的辦學模式，各校需打破原有校的基本組織結構，重構組織并開展教育活動。由于各自為政的辦學模式長期存在，很難通過自身力量進行重組，因此，需通過行政手段推進集團化辦學進程。激勵工具指給予個人和機構切實的回報來誘導與鼓勵其遵從實施政策的工具，它假定個體追求效用最大化，如果得到一定的回報，個體會積極地采取與政策相關的行動。[6]在激勵工具的使用上，北京市海淀區、上海市虹口區、浙江省杭州市以及湖南省婁底市均提到專項經費、獎勵性績效工資、表彰獎勵以及晉升方面政策傾斜等內容。能力建設工具是為個體與機構提供必要的信息、培訓、教育和資源來幫助其獲得采取決策行為的能力。[7]在各地政策中，能力建設工具較為統一，均以培訓作為促進教師質量提升的主要手段。系統變革工具是將政府權威向個人與機構進行轉移，以提高效率或改變政治權力的分配，主要通過組織的建立、已有組織的裁撤或合并、職能的重新界定等方式。[8]由于是新型的組織關系，需要增加新的職能部門或是在原來部門的基礎上增加職能，在政策文件中可以看到，部分省市設立了新的部門和機構對集團化進行有效管理，如設立“集團管委會，負責協調部署集團工作”等。（三）集團化辦學政策的措施分析。1.劃分多種辦學模式。在集團化辦學模式上，各地雖在表述上略有差別，但實質上存在較多共性。根據集團校和成員校之間的關系，可分為緊密型、協作型、幫扶型和托管型。緊密型強調總校長負責制以及統一管理問題，如安徽省合肥市的“單一法人型”、河北省石家莊市的“兼并重組型”以及湖南省婁底市的“緊密合作型”等；協作型更加強調各校間有獨立的法人，行政隸屬關系不變以及獨立經費問題，但在教育教學事務上均由牽頭學校統一管理，如上海市虹口區以及浦東新區的“多法人協作型”；幫扶型指的是人、財、物上都是獨立的，同區域的優質校師資去薄弱校進行教學管理，如浙江省溫州市；托管型也就是所謂的委托管理，通過教育行政部門與優質校簽訂協議，以購買服務等方式，加快薄弱學校的發展，采用該模式的地區主要有山東省濱州市以及江蘇省常州市等。另外一種劃分方式是根據合作校的類型，如：山東省臨沂市劃分為核心校+新校、核心校+弱校、核心校+農村校、域外名校+本地校等模式；河南省焦作市和山東省青島市在此基礎上，擴大集團的外延，將企業、綜合高中、實踐基地等納入集團化辦學范疇，構建了“1+N+X”模式；浙江省杭州市則鼓勵名校與進城務工人員子女學校締結教育聯盟。此外，還有一些特殊的辦學模式，如湖南省長沙市的“多推一模式”，整合多校的優質資源，集中力量助推一所新建校。2.重構學校內部組織。在集團化辦學背景下，學校間的組織邊界被打破，學校組織結構發生了變化，因此，需要重新構建內部組織結構。新型學校組織構建過程中需要有各地政府的統籌，教委、財政以及人力資源保障部門的大力支持。如河北省石家莊市、江蘇省常州市以及山東省臨沂市等均強調不同部門之間的合作。在構建內部組織結構上，北京市海淀區和湖南省婁底市提出要設立理事會、聯合委員會或管理委員會等機構，著重指出集團理事會理事長由牽頭學校校長擔任，負責組織、指導集團內其他成員學校的教學和管理工作。人事管理、組織的設立離不開章程的保障，90%以上的地區均將章程放在了最重要位置。如福建省福州市在政策文件中明確提出“章程統領辦學。教育集團制定符合法律、法規、規章及相關規范性文件要求的集團章程，作為統領集團管理和實施辦學行為的綱領文件?！?.優化資源共享機制。優質校與薄弱校間最大的差別在于資源的優質與否。教育資源包括隱形資源和顯性資源，其中隱形資源指的是學校長期積淀下來的文化以及學校的整體氛圍；而顯性資源是指教師、課程以及學校的基礎設施。隨著學校標準化建設，學校在基礎設施間的差距逐漸縮小，因此，學校質量的核心在于師資和課程。優質教師資源的流動有利于提升教學質量，各地在教師流動的時間和比例上做出了具體規定。其中在交流時間方面，上海市金山區強調校級后備干部服務時間最少2年，教師編制不變，交流時間原則上不少于2年；安徽省合肥市規定管理團隊和優秀教師交流時間不少于2年。在交流比例方面，上海市崇明區明確提出同學段學區的教師交流比例達到10%~20%，跨學段學區的教師交流比例不低于符合交流條件教師總數的5%；湖南省婁底市規定集團校教師交流比例不低于5%，牽頭學校教師幫扶比例不低于3%；河南省焦作市強調教育集團內各校教師原則上按照5%~10%的比例，統籌安排到教育集團內各校任教。集團化辦學強調由“輸血”轉向“造血”，因此在教師培訓方面，各地投入的力度較大。如：上海市崇明區著力提升教師專業素養，在校本研修的基礎上，探索開展學區、集團內師資培訓機制，形成多層級教師培訓的新架構；福建省福州市則強調一體化的教師培訓機制。在課程上，各地的政策較為一致，強調總校對成員校的課程進行規劃、研發與實施的指導。除此之外，各校充分發揮線上課程優勢，鼓勵線上與線下相結合。如：上海市虹口區推出電子書包項目，提高優質資源的使用價值和輻射效果；浙江省杭州市強調在線平臺資源共享、溫州市發展“互聯網+”教育等。文化是一個學校長期積淀下來且達成共識的一種價值觀念。在之前的研究中，學者對于集團化辦學最大的擔憂是同質化問題，學校的辦學風格如同復制粘貼，為了避免出現同質化等問題，各地在政策中均提到在共同追求價值文化的基礎上，保持自身的個性特色，形成一校一品的格局等。4.建立多重保障措施。保障措施是政策執行中的關鍵。保障措施離不開經費的支持和制度的保障。如：上海市金山區、山東省濟南市以及湖南省婁底市等均提到設立專門經費用于集團化辦學活動的開展；浙江省杭州市提及到經費的具體數目，“安排每年500萬專項經費，鄉村名師工作室每年2萬經費、特級教師所在學校每人每年安排不少于4萬元的工作經費用于特級教師下鄉開展課題研究以及組織青年教師培訓等”；安徽省蚌埠市、湖南省永州市以及山東省青島市在政策中提及，對于跨地區的集團化辦學，需要遵循“誰受益、誰出資”的原則，受惠方的政府要通過“購買服務”的方式給予核心校資金支持。在制度保障層面上，各地的措施較為相近，對于參加流動的教師要在工資、晉升、評比先進等方面給予傾斜。還有一些地方如江蘇省鎮江市和湖南省永州市等地實行“縣管校聘”的改革方式，讓教師從學校人向系統人轉變，促進教師間的軟流動。集團化辦學的成效如何離不開政策評價，各地在政策中均有涉及考核機制問題，其中，江蘇省常州市、浙江省杭州市以及上海市靜安區均提到社會參與第三方考核機制，但具體評價還有待于進一步細化，目前只有寧夏回族自治區銀川市專門出臺了具體的評估細則。

三、集團化辦學政策中的特征與問題

（一）實踐先于政策，政策支撐力度不足。經過十幾年的探索，集團化辦學已成為有效解決優質教育資源不足的重要途徑。有些省份在實踐層面開展集團化辦學較早，且發展速度較快，通過檢索發現關于集團化辦學的新聞報道幾乎涵蓋所有省份，但并不是所有省份均有相關的政策支持。在省級層面只有上海、北京兩市出臺了專門性政策文件；在國家層面尚未出臺專門性文件，只在宏觀教育政策中涉及到集團化辦學的相關內容。這是國家對集團化辦學形式的肯定，也為各地開展集團化辦學指明了方向，但終究不是專門性的政策文本，各地政府在執行中無法從中獲取更為直觀的有效信息，不利于將國家的意見指示與地方特色相結合。政策是支撐實踐的重要依據，只有不斷完善，實踐才能有章可循。（二）政策內容較為完整，但操作性不強。通過對已經出臺的政策文本分析發現，政策內容較為完整，均從目標、原則、舉措以及保障措施等方面進行闡釋，這對于規范管理集團化辦學具有重要指導意義。但在政策內容的表述上過于含糊，缺乏可操作性。一是在辦學模式及管理模式上，各省按照不同的依據劃分多種模式，但有的省市并未具體解釋不同模式間的差異以及管理模式；二是除少數省市將教師流動以及課程的共享等內容具體化外，大多數省份一概而過，在各省份的政策中有部分省份提到教師交流的比例，但并未談及參加教師交流的資格認證問題；三是在政策中提到教師的激勵機制問題，但如何評價教師在交流過程中的貢獻性問題需要進一步探討；四是集團化辦學的考核評價機制是有效提升政策執行效果的關鍵，但是縱觀各省市出臺的文件，卻未提及具體的評價主體和評價維度。若政策的內容不具體化、不明確，缺乏對關鍵內容的細節化表述，就容易給一些沒有踏實做事的人留有“鉆空子”的空間，出現“搭便車”的行為，不利于政策的進一步落地，有悖于政策制定的初衷。（三）政策工具使用符合規律，但存在非均衡化問題。在現有的政策文本中，以權威工具和激勵工具為主，能力建設工具和系統變革工具使用較少。權威工具是政府最常使用的政策工具之一，因其強制性和可操作性強的特點，能夠讓政府各系統迅速采取行動，有利于政府自上而下地管理與控制。但是，過多使用權威政策工具，可能會導致政策制定主體與政策實施主體之間的矛盾增加，影響政策的實施效果。另外，行政力量過強，成員校之間缺乏主體意識，師資間流動容易過于被動。在行政手段的主導下，容易出現教育集團規模過大以及學校間同質化嚴重等問題。從各省份的政策中可以看到，激勵工具使用較多，主要通過績效工資、補貼等方式，在集團化辦學過程中給有貢獻的學校和教師予以獎勵。與此同時，能力建設工具和系統變革工具使用較少。能力建設工具的適用對象范圍較小，針對一線教師的培訓較多，但缺少管理層的系統培訓，也同樣忽略了家長這一關鍵群體，然而，這一群體對政策的實施有間接的促進作用。同樣在系統變革工具使用上，只有部分省市的政策文本中提到成立專門委員會、集團化理事會等部門去統籌管理。

四、完善集團化辦學政策的策略

（一）盡快出臺國家級教育集團化專門政策，規范辦學行為。按照政策制定的主體可將政策分為國家政策和地方政策。國家政策的出臺表明某一問題已受到了國家層面的重視?，F有多部國家政策中提及集團化辦學，但國家對集團化辦學并未出臺專門性的政策，導致地方政策在實踐經驗的基礎上出臺的方案缺乏一定的政策依據。只能根據國家的政策精神進一步探索地方政策，難以在國家政策的基礎上進行細化和改進。在2020年的兩會上，有委員提出要“盡快出臺國家級集團化辦學政策，對不同模式下的集團化辦學形式進一步的規范”。因此，國家應盡快出臺相應的政策文件，為集團化辦學提供強有力的政策支持。（二）進一步完善集團化辦學政策的管理細則。集團化辦學模式已在多個省市開展，積累了一定的實踐經驗，但基于我國區域教育不平等的現狀，制定具有地方特色的集團化辦學政策是必然的方向。各地要進一步探索更符合自身發展需要的政策，加強調查研究，在集團化辦學重點和難點問題上，逐一突破，如在集團化學校類型劃分、組織結構的建立、權力的分配、教師交流的資格認定等問題上需要進一步細化。對于教師培訓要避免面子工程、敷衍了事、為了培訓而培訓，要提升校長的管理水平和領導能力以及教師的教學水平；對于保障制度，仍要持續完善，需要對集體中的每個成員進行區別對待，如正面的獎勵和反面的懲罰，對有貢獻的學校和教師，提供物質和非物質層面的獎勵，對一些違背集團化規章制度的學校和教師給予處分等；對于評價制度，教育行政部門要為教育集團提供強有力的智力支持，組織專家團隊以及一線教育工作者結合本省市的發展現狀，針對學校、教師、學生以及社會等主體設計不同且可操作性較強的指標體系。（三）優化政策工具組合，提高集團化政策實施效果。首先，在權威工具應用的基礎上，政府應給予學校充分的自主權，在一些原則性問題以及硬性條件上進行規范。另外，需要調動社會力量，鼓勵國家機構以外的各類社會主體興辦民辦學校，形成以政府辦學為主體、社會各界積極參與的多元化辦學發展格局。其次，要不斷完善激勵工具的使用，注重物質獎勵的同時，應給予精神層面的獎勵，對優秀教育工作者給予肯定，加大宣傳力度，幫助其增加榮譽感和責任感。再次，擴充能力建設工具的范圍，不僅要對管理者、一線教師進行培訓，也要向家長傳遞集團化辦學的理念，讓其給予試點校更多的理解和支持。最后，在系統變革工具上，合理地調整和增設領導、研究和管理集團化的專門組織機構，優化機構職能，從宏觀層面對集團化辦學的行為進行規范和管理，解決集團化辦學過程中遇到的各種問題，進而提高集團化辦學效果。

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作者:曹連吉吉 方晨晨 單位:首都師范大學教育學院