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一、促進繼續教育發展戰略轉型，完善終身教育體系框架

《教育規劃綱要》確定了繼續教育的新內涵，指出“繼續教育是面向學校教育之后所有社會成員的教育活動，特別是成人教育活動，是終身學習體系的重要組成部分”。由此，在國家教育體系層面，我國將繼續教育與學前教育、義務教育、職業教育和高等教育等并列，將繼續教育定位為整個終身學習體系的組成部分，作為一種獨立的教育類型與學校正規教育相銜接納入教育政策的調控范疇。通過發展繼續教育完善終身教育體系，實現全民學習、終身學習的建設學習型社會，需要在終身學習的視角下重新認識和評估繼續教育發展的意義、作用和功能定位，形成開放的社會化的繼續教育體系和連貫、綜合的政策框架。

（一）功能定位：從學歷補償教育轉變為真正滿足脫離正規教育后的所有社會成員更新知識、拓展技能、提高素質的廣泛需求在轉向終身學習的過程中，國際上對成人學習的目的和益處有著新的理念，全球的復雜性要求繼續教育既要有一個工具性的理由，還要有一個賦權的理由。在人力資本的框架下，受經濟利益驅動，繼續教育的重點集中于與就業相關的、出于職業資格的更新和提升的目的，但隨著一種更為全面的發展的觀點的出現，繼續教育的首要目標則是人的能力的提高，繼續教育的真正價值在于個人和社會的作用，使人們能夠對他們生活中所遇到的社會、政治、文化和技術挑戰進行反思并做出恰當的反應，不僅僅是為競爭性經濟服務，而且在確保追求社會公正和公平，維護民主和人的尊嚴方面起到重要作用。改革開放以來，我國發展依靠市場化改革和具備識字能力的廉價勞動力，快速從農業社會向工業社會過渡，解決了13億人的溫飽問題，教育初步滿足了快速工業化對技術工人及能夠創造知識和利用新知識的勞動力的需求，通過普通學校和成人學校提供的“補學歷、補文化”的“雙補教育”，特別是成人教育彌補了正規教育資源不足，滿足了社會成員錯過學校教育機會的學習需求，從而更多地被視為學歷補償教育。但是，企業教育作為“企業辦社會的包袱”予以脫離或關閉；“繼續教育”也僅限于大學后的再教育。21世紀初期，在工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化進程加快的背景下，邁向發展型社會和消費結構升級產生的職業發展需求和精神文化需求日益增長，都將使繼續教育從一個相對于正規學校教育（初始教育）而言的邊緣位置轉為終身學習體系中的支柱角色，這必然要求大力發展以加強人力資源能力建設為核心的職業導向的非學歷教育，從而滿足結束正規學校教育后的所有社會成員更新知識、拓展技能、提高素質的廣泛需求，促進人的全面發展。

（二）體系構建：從初始教育和繼續教育（成人教育）的封閉隔離的雙軌教育體系，向銜接溝通和并軌融合的終身教育體系轉變，搭建終身學習的“立交橋”在終身教育概念發展的初期，人們比較多地把它看作與人生早期教育或學校教育相對應的一個概念，其概念同“成人教育”、“社會教育”等相近。近年來，國際上已將終身教育視為廣義教育與學習有機整合的綜合性概念，是指初始教育和成人教育的統一體，包括各個年齡階段正規、非正規和非正式的各種方式的教育。在過去的十多年中，許多國家越來越普遍地承認通過非正規教育或非正式教育的學習獲得的技藝、知識和能力，與成功完成正規教育課程所得的技藝、知識和能力相類似，通過國家學歷資格框架對個人的學習與培訓成果（實際知識、技術水平和能力水平）進行等級評定，而不是拘泥于學習與培訓的時限和形式，使正規教育與非正規教育、普通教育與職業教育、初始教育與繼續教育等之間縱向銜接、橫向溝通，架起終身學習的立交橋。改革開放之初，為滿足經濟社會發展對人力資源開發的需求，我國采用“兩條腿走路”的方式，擴大普通學校教育規模，發展成人教育，兩個并行的教育體系在發展中呈現出快速和不平衡的特征，成人教育的目的是盡可能地提供與正規教育相當的教育機會，成人教育的正規化成為20世紀80年代以來成人教育改革的組成部分，涉及招生、畢業和證書制度等多個環節，且普通教育與成人教育的割裂是中國教育體系的典型特征。終身學習包含了一種系統的觀點，它將學習者置于中心地位，并要求在人生不同階段的學習和非常廣泛的各種不同機構及組織中的學習之間建立強有力的聯接。建立終身學習框架下的繼續教育體系，要求破除普通教育與成人教育之間的壁壘，增強學校教育的開放性并充分發揮其主體作用，同時通過對非正規和非正式學習的認證、評估、積累和轉換，在繼續教育和正規教育之間建立相互承認、部門流動和資源共享的機制，構建縱向銜接、橫向溝通的終身學習體系，為社會成員提供多次學習機會、多樣學習途徑和多種成才途徑。

（三）政策管理：從以收入支持和就業補償為重點的消極措施轉向以終身學習為重點的積極措施，從主要依靠應急項目和臨時手段推動向戰略性制度保障轉變勞動力市場政策可以分為消極和積極兩種措施。消極措施是資助失業者和提供各種層級的補償，包括直接創造就業崗位、運用失業救濟金、裁員賠償、裁員后的工資保障、提前退休安排以及其他類似的補償計劃；積極政策則是確立“投資于人”的國家福利戰略，把就業培訓路徑和求職資助作為減少失業人數的主要方式，其著眼點是在終身學習的條件下，更多地通過技能升級、再培訓和知識發展提供機會加速勞動力結構的調整，通過擴大機遇和機會減少社會排斥。終身教育實踐走在前列的國家，培訓和再培訓計劃在有關的勞動力市場措施的支出中一般占有顯著的份額，通常在40%和60%，更多地注意將教育政策與勞動力市場政策及社會政策整合在一起。改革開放以來，我國勞動力市場政策已從比較消極的收入支持政策轉向以鼓勵就業為主要內容的積極就業政策，通過實施就業服務、就業培訓和補貼項目，在促進就業和農村勞動力轉移中起到了十分重要的作用。中國積極就業政策中教育和培訓的力度還不夠大，而且有關的職能分散在許多不同的部門，存在多頭管理和相互掣肘現象。就業是民生之本，加大對提高就業能力的教育培訓和提供改善資格機會的繼續教育投入應被視為一種戰略投資，并整合教育、勞動力市場和福利政策，將勞動力“發展”（人力資源開發）和“管理”（人力資源管理）過程統一起來，使參與繼續教育的學習經歷和成果與崗位聘任（聘用）、職務（職稱）評聘、資格注冊等人事管理制度相銜接。建立高層次、跨部門的終身學習領導機構，統籌規劃和指導全國終身教育工作，改變部門各自為政的管理模式，同時在教育培訓供給、標準、職業資格、證書和監督等方面更加協調和一體化，特別是要通過制定《終身學習法》，依靠法律的強制和規范推進學習型社會建設。

（四）經費籌措：在突破傳統福利體制的同時防止過度市場化陷阱，完善使人們能夠持續學習的制度安排和多方籌資戰略相對于初始教育，繼續教育在教育成本及其利益分配方面有很大的不同。教育，至少是義務教育被認為是公共產品，相關的投資大量來自于公共領域，但投資于義務教育之后各階段的教育和針對成人的終身學習打破了這種模式，因為其能夠提高個人的就業能力和企業的競爭力，因而企業和個人被要求在學習和培訓計劃的投資方面承擔更大的責任，繼續教育的財政分擔有著廣泛的途徑和機制。同時，繼續教育是公平與效率之間矛盾最為激烈的階段，盡管在總體上屬于準公共產品，但對于不同的教育對象的不同階段而言卻帶有不確定性的特殊性，需要充分而適當地發揮政府和市場在提供繼續教育服務的不同功能，確保市場導向的激勵機制與公平導向的公共支持相匹配，政府在滿足勞動力市場需求方面起到積極作用，尤其是不利環境下或者易受結構性調整影響的群體上彌補市場對技能培養的投資不足。改革開放以來，我國政府和企業改革傳統的福利體制，繼續教育投入不再被看作一種消費，而是一種人力資本投資，實行多元付費機制。但從執行情況看，繼續教育投入不足，政府和企業付費比例偏低，個人付費比例逐年增加。2010年，全國各級各類成人學校財政性教育經費占其教育經費總支出的57.9%，占全國財政性教育經費的0.82%，財政預算內撥款占公共財政預算經費的0.99%。聯合國教科文組織認為“成人教育是教育權利的基本組成部分”，建議成人教育應得到教育預算的“公平份額”即3%，“讓政府把至少3%的國家教育預算用于成人掃盲項目”。為了有效解決經費問題，政府應創造條件使個人、企業和社會更容易參與成本分擔機制和共同籌資戰略，進一步完善財政、稅收、金融、土地等優惠政策支持終身學習，并確立政府對公共的繼續教育所擔負的基本職責，公共教育資源的配置應最優化地促進個人終身學習，加大對公益性和普惠性繼續教育項目的經費支持，保證所有人獲得基本技能的機會，特別是向社會弱勢人群（包括受教育程度偏低人群、失業者、婦女、老人、農民工、貧困地區勞動者、殘疾人等）提供成人基礎教育和培訓，以實現更大程度的社會公平。

二、發展繼續教育和完善終身教育體系的策略

通過發展繼續教育完善終身教育體系和建設學習型社會，除了在終身學習的視角下重新正確認識和評估繼續教育發展的意義、作用、功能、價值和定位，使繼續教育成為國家和政府教育政策中的重要優先事項，在實施和推進策略上需要特別關注以下方面。

（一）完善規劃：細化實化目標任務，開展監測評估《教育規劃綱要》提出到2020年要基本形成學習型社會，學前教育三年毛入園率達到75%，九年義務教育鞏固率達到95%，高中階段毛入學率提高到90%，高等教育毛入學率達到40%。大力發展成人繼續教育、社區教育、創建各類學習型組織、推動繼續教育參與率大幅提升，全國從業人員年參與率達到50%。但全民學習、終身學習的學習型社會建設是一個不斷發展和逐步提高的過程，從實施的角度看，重點是加強以成人教育為主陣地的終身學習，以及開發與就業相關的學習機會，更加細致地關注如何將規定的目標轉化為行動方案和對實施結果進行系統的評估，建立符合國情的評估指標體系，落實對地方推進終身學習政策的基本要求，以保障統一的最低水平與目標實現，同時又能夠為地方監測因地制宜的實施留有一定的空間。評估的標準包括：有參與終身學習的平等機會和權利（不同年齡階段成人一定時間內的教育和培訓參與率）；基本的學習時間長度或成果（如學分）；一定的人均終身學習經費等，目的是衡量各地終身學習發展情況與成效，檢查既定目標的達成程度及其影響因素，進而總結和發現取得的成就和出現的問題，從而為終身學習的持續發展指引方向。

（二）建立合作伙伴關系：采取政府主導下的社會化合作模式終身學習是一項社會系統工程和事業，需要利益相關者和參與者的共同努力。《貝倫行動框架》強調成人學習和教育所有利益相關方的代表權和參與是必不可少的，需要創建并維持使各級公共行政當局、民間社會組織、社會合作伙伴、私營部門、社會、成人學習者以及教育者組織參與制定、實施和評價成人學習相關的教育政策及計劃的機制。擁有比較強大的國家和政府力量是我國實施終身學習政策的優勢，但即使全能的政府也不能單獨地完成這一復雜的任務。從實踐來看，國家在資源、財政、制度等重要方面缺乏實質性支持，地方政府主導的創建學習型城市、社區、組織常以“運動”方式推進，并以政府工作進展和政績為主要評估內容，忽視了“學習型社區和學習型組織”的本質要義。政府在發展繼續教育、建設終身學習體系的過程中，要從繼續教育的主要提供者向終身學習制度的設計者、推動者、監督者過渡，其具體職能包括完善政策法規、制定發展規劃、加大經費投入、強化統籌管理、協調推動資源整合共享、搭建公共服務平臺、加強督導評估和提供信息服務等工作。積極培育并引入各種社會力量，社會各部門和各行業負責制定本部門本行業的發展規劃、政策制度建設、行業標準和機構管理辦法；同時，推動企業、教育培訓機構、社會組織、地方社區、大眾媒體及作為用戶的學習者等更大范圍地有效參與，形成個人、社會和政府共同建設學習型社會的合力。

（三）分區推進：運用邊研究、邊實驗、邊總結、邊推廣策略鑒于我國幅員遼闊、區域多樣以及經濟發展與教育培訓需求之間存在的現實差距，不能用一種模式滿足所有需要，應允許各地根據發展實際，在具體推進做法、時間進度、具體內容側重點上有所差異。為使終身學習體系有效運行和發揮作用，需要開展一些地區試點，完善終身學習體系的頂層設計和推廣計劃。在進行試點時，需要考慮以下幾點：考慮到區域和各地的多樣性和差距，允許一段時間的試驗，尤其是在教育培訓產生效果比較緩慢的地區；提供資源和制度保障，建立對有關參與者的激勵機制；通過大眾媒體監測發展并宣傳所取得的進步，提高其對全國的影響和推動力。《教育規劃綱要》提出開展終身教育體制機制建設試點，包括建立區域內普通教育、職業教育、繼續教育之間的溝通機制；建立終身學習網絡和服務平臺；統籌開發社會教育資源，積極發展社區教育；建立學習成果認證體系，建立“學分銀行”制度等。作為國家行動計劃的重要一步，將探索和開發切實可行的戰略和路徑，推動我國終身學習事業不斷前進，建成世界上最大的學習型社會。

作者：王建單位：國家教育發展研究中心