導(dǎo)語：學(xué)校制度視野負(fù)責(zé)制管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要

建國以來，中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制幾經(jīng)變革，自1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》頒布后，我國中小學(xué)校逐步實(shí)行校長負(fù)責(zé)制管理體制，1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》的頒布，校長負(fù)責(zé)制成了全國絕大多數(shù)學(xué)校必須實(shí)行的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制，現(xiàn)代學(xué)校的校長辦學(xué)自主權(quán)日趨擴(kuò)大。本文通過現(xiàn)代學(xué)校制度視野對中小學(xué)管理體制變革和當(dāng)前中小學(xué)實(shí)施校長負(fù)責(zé)制存在問題的現(xiàn)狀作了客觀分析和總結(jié)，進(jìn)而對現(xiàn)代學(xué)校如何有效實(shí)施校長負(fù)責(zé)制，筆者提出了自己的建議和策略：正確全面的理解校長負(fù)責(zé)制基本含義；建立現(xiàn)代自主辦學(xué)機(jī)制；全面提高校長的自身素養(yǎng)；實(shí)行有機(jī)的“三位一體”制度；建立健全現(xiàn)代民主管理制度；建立校長權(quán)力制衡機(jī)制。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代學(xué)校校長負(fù)責(zé)制有效實(shí)施

論校長負(fù)責(zé)制及其有效實(shí)施

一、問題的提出

建國以來，中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了幾次大的變革。前后實(shí)行過七種主要的領(lǐng)導(dǎo)體制，即校務(wù)委員會制、校長負(fù)責(zé)制、黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制、當(dāng)?shù)攸h委和主管部領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制、革命委員會制、黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負(fù)責(zé)制和現(xiàn)行的校長負(fù)責(zé)制①。總體歸納起來有三種，即校務(wù)委員會制、黨支部領(lǐng)導(dǎo)下校長分工負(fù)責(zé)制和校長負(fù)責(zé)制。50年代初，學(xué)習(xí)蘇聯(lián)一長制，曾在學(xué)校實(shí)行過校長負(fù)責(zé)制。它改變了當(dāng)時學(xué)校無人管的狀況，有利于發(fā)揮行政系統(tǒng)的作用，有較高的工作效率，但也出現(xiàn)了一些缺點(diǎn)，沒有建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)和制度容易變成家長制。由于個人原因造成的失誤，得不到及時糾正。1956年“八大”之后，逐步改為黨支部領(lǐng)導(dǎo)之下的校長分工負(fù)責(zé)制，上述缺點(diǎn)有所克服，但又出現(xiàn)了新的問題，黨政不分，以黨代政，黨不管黨，政難管政。后來，發(fā)展成為書記一長制，實(shí)際上是書記說了算，弊端就更突出了。其實(shí)，“黨不是向群眾發(fā)號施令的權(quán)力組織，也不是行政組織和生產(chǎn)組織。黨當(dāng)然要對各方面的工作和各項(xiàng)生產(chǎn)建設(shè)事業(yè)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，而這種領(lǐng)導(dǎo)要充分有效，就必須熟悉業(yè)務(wù)、結(jié)合業(yè)務(wù)進(jìn)行。但是，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是思想政治和方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，是對于干部的選拔、分配、考核和監(jiān)督，不應(yīng)當(dāng)?shù)韧谡推髽I(yè)的行政工作和生產(chǎn)指揮。黨不應(yīng)當(dāng)包辦代替它們的工作。只有這樣，黨才能保證政府和企業(yè)獨(dú)立地、有效地進(jìn)行工作，自已也才能集中精力研究制定重要的政策，檢查改革的執(zhí)行，加強(qiáng)對黨內(nèi)外干部和群眾的思想政治工作。”②這是關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)體制改革的總的方向。80年代初在我國興起的校長負(fù)責(zé)制是在我國經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革的影響下，作為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制的一項(xiàng)改革而提出來的。農(nóng)村的生產(chǎn)責(zé)任制和城市企業(yè)的經(jīng)營責(zé)任制所產(chǎn)生的效益，以及以“黨政分開”為核心的政治體制改革的推進(jìn)，不能不直接影響著人們對學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制的反思。“在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負(fù)責(zé)制”關(guān)系是很不清楚的。在外部黨也管、政也管、上級諸多，上下級關(guān)系不順不明。在內(nèi)部出現(xiàn)了誰說了都算，誰說了都不算，辦好了大家有份，辦壞了誰也沒責(zé)任的不清不白的局面。

黨的十一屆三中全會以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革與展開，中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制暴露出明顯的弊端，主要是黨和行政在學(xué)校管理中責(zé)權(quán)分離，誰都負(fù)責(zé)，誰都負(fù)不了責(zé)。這種狀況越來越不利于調(diào)動各方面的積極性，不利于學(xué)校管理的科學(xué)化和民主化，也不利于學(xué)校黨組織集中精力加強(qiáng)自身建設(shè)的科學(xué)化和民主化。為此，提出實(shí)施校長負(fù)責(zé)制，“學(xué)校逐步實(shí)行校長負(fù)責(zé)制，有條件的學(xué)校要設(shè)立由校長主持的、人數(shù)不多的、有威信的校務(wù)委員會，作為審議機(jī)構(gòu)。建立和健全以教師為主體的教職工代表大會制度，加強(qiáng)民主管理和民主監(jiān)督。學(xué)校中的黨組織要從過去那種包攬一切的狀況中解脫出來，把自己的精力轉(zhuǎn)到加強(qiáng)黨的建設(shè)和加強(qiáng)思想政治工作上來。黨組織要團(tuán)結(jié)廣大師生，大力支持校長履行職權(quán)，保證和監(jiān)督黨的各項(xiàng)方針政策的落實(shí)和國家教育計劃的實(shí)現(xiàn)。”①中共中央、國務(wù)院1993年2月13日印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》進(jìn)一步指出：“中等及中等以下各類學(xué)校實(shí)行校長負(fù)責(zé)制。”這樣，校長負(fù)責(zé)制成了全國絕大多數(shù)學(xué)校必須實(shí)行的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制。現(xiàn)行校長負(fù)責(zé)制是我國總結(jié)了建國以來40多年的學(xué)校管理體制改革成敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革和社會發(fā)展的現(xiàn)狀提出來的，是我國學(xué)校管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。實(shí)行校長負(fù)責(zé)制，從理論上講，應(yīng)當(dāng)包含以下幾個內(nèi)容：上級宏觀領(lǐng)導(dǎo)，校長全面負(fù)責(zé)，

黨組織保證監(jiān)督，教職工民主管理。②從實(shí)踐看，優(yōu)越性非常明顯：一是實(shí)行校長負(fù)責(zé)制理順了學(xué)校里的黨政關(guān)系，改變過去以黨代政，“領(lǐng)導(dǎo)者不負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)者不領(lǐng)導(dǎo)”職責(zé)分離的不合理現(xiàn)象。既保證了黨的路線、方針、政策在學(xué)校的貫徹落實(shí)，又使校長的職責(zé)權(quán)得到統(tǒng)一，可以大膽工作，同時也使其他行政領(lǐng)導(dǎo)的作用得到充分發(fā)揮，提高行政效益。二是加強(qiáng)了思學(xué)校思想政治工作。過去支部工作出現(xiàn)忙亂現(xiàn)象，既管黨務(wù)又抓行政，就會削弱思想政治工作。實(shí)行校長負(fù)責(zé)制后，既加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，又加強(qiáng)了學(xué)校思想政治工作，黨支部可以集中精力抓好學(xué)校思想、組織、政治工作，深化了學(xué)校的思想政治工作和學(xué)生的德育工作。三是加強(qiáng)了各級行政、各個條塊的管理作用，實(shí)行校長負(fù)責(zé)制后，使校長及其領(lǐng)導(dǎo)班子成員的責(zé)任明確到人。由于垂直領(lǐng)導(dǎo)，減少了相互磨擦和內(nèi)耗。克服了過去工作互相推諉，互相扯皮的現(xiàn)象。與委員制的集體領(lǐng)導(dǎo)體制相比，校長負(fù)責(zé)制不再是“決策時人人負(fù)責(zé)，承擔(dān)責(zé)任時卻人人不負(fù)責(zé)。”學(xué)校相對有了辦學(xué)自主權(quán)、決策權(quán)、指揮權(quán)、人事權(quán)、財政權(quán)等，改變了以往領(lǐng)導(dǎo)體制帶來的職責(zé)權(quán)分離的弊端，大大提高了學(xué)校的辦學(xué)效益和辦學(xué)質(zhì)量，推動了我國教育事業(yè)的飛速發(fā)展。

然而，在實(shí)行校長負(fù)責(zé)制的過程中又伴隨著產(chǎn)生了許多新問題、新現(xiàn)象，特別是在當(dāng)前社會中普遍存在的干群關(guān)系的不良和腐敗現(xiàn)象的滋生的大環(huán)境下，出現(xiàn)的學(xué)校內(nèi)部的民主管理和制約機(jī)制不健全等問題。

這些問題主要可以歸結(jié)為以下幾類：一是學(xué)校校長在管理過程中決策不民主，開設(shè)“一言堂”，專橫獨(dú)斷，排除異已，唯親是任，借校長負(fù)責(zé)制的名義任意使用任免權(quán)，甚至打擊報復(fù)教師；二是在學(xué)校財務(wù)管理過程中，任意使用學(xué)校經(jīng)費(fèi)，揮霍公款，中包私囊，這類腐敗現(xiàn)象在一些地區(qū)的中小學(xué)中時有出現(xiàn)；三是學(xué)校行政管理過程中，校長不能真正負(fù)起責(zé)任，沒有實(shí)權(quán)執(zhí)行決策，政府部門統(tǒng)得過死，包得過多。即實(shí)際中，普遍存在著校長責(zé)大權(quán)小利小的矛盾。“論責(zé)任，校長要對學(xué)校的生存和發(fā)展負(fù)全面責(zé)任，學(xué)校是整個社會的縮影，黨、政、工、青、婦，德、智、體、美、勞，生、老、病、死、傷，都是校長不可推卸的任務(wù)，哪個方面出了問題都可以找校長，批評校長，讓校長負(fù)責(zé)。論權(quán)力，給予校長的實(shí)在有限：就人權(quán)而言，想要的優(yōu)秀教師無權(quán)調(diào)入，不能教課的教師無法調(diào)出；就財權(quán)而言，多數(shù)學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)除了人頭經(jīng)費(fèi)，公用經(jīng)費(fèi)所剩無幾，支付正常辦公經(jīng)費(fèi)尚有困難，更談不上自由支配，校長為籌措資金忙得筋疲力盡；社會上還要指責(zé)。論待遇，我國中小學(xué)校長待遇是比較低的。”①也就是說，校長的決策權(quán)、指揮權(quán)、人事權(quán)、財權(quán)不能到位。四是民主管理、民主監(jiān)督機(jī)制不夠健全，導(dǎo)致教職工的地位得不到真正意義上的保證，積極性不能得到充分發(fā)揮等。五是有些中小學(xué)校長事業(yè)心不強(qiáng)，不求無功，但求無過，安于現(xiàn)狀，缺乏進(jìn)取心。②據(jù)對516名教職工調(diào)查結(jié)果，目前的校長80.8%教職工認(rèn)為是不夠民主或“一言堂”和比較獨(dú)斷專橫(見下表)

調(diào)查對象中小學(xué)教師516人，調(diào)查時間2005年11月，你認(rèn)為你現(xiàn)在的校長在管理中屬于下列哪一種類型以“√”表示，統(tǒng)計結(jié)果是：

充分民主比較民主民主集中相結(jié)合集中為主，不夠民主“一言堂”獨(dú)斷

0227712928%

04.2%15%25%55.8%

透視以上四類問題現(xiàn)象，其產(chǎn)生的根源有四點(diǎn)：

根源之一，校長自我角色的調(diào)適尚未到位，今日校長中的絕大多數(shù)曾是學(xué)校某一方面工作的能手，多年的業(yè)務(wù)工作養(yǎng)成了他們遇事親力而為、任勞任怨、勤懇務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)。如今做校長，扮演的角色已經(jīng)改變，但由于心理習(xí)慣定勢，其自我角色沒有隨即調(diào)適到位，仍把當(dāng)日做具體業(yè)務(wù)工作時的工作方式或多或少地帶到校長崗位上，一如既往地身先士卒、事必躬親，便造成了今日之越俎代庖，種別人田，荒了自己家地的現(xiàn)象。

根源之二，追求功績的需要。校長負(fù)責(zé)制不但賦予了校長管理學(xué)校的實(shí)權(quán)，也明確了校長擔(dān)負(fù)的責(zé)任。中小學(xué)校長一般都是教育教學(xué)業(yè)務(wù)上的尖子，有著強(qiáng)烈的事業(yè)心、責(zé)任感，肯吃苦、能負(fù)責(zé)，追求成功。這種急于求成、急功近利的心理，往往會促使其濫用手中的權(quán)力。

根源之三，長期封建專制統(tǒng)治積淀的落后權(quán)力傳統(tǒng)影響。我國歷史上經(jīng)歷了幾千年的封建專制統(tǒng)治，它積淀了人治大于法治，權(quán)力高于一切的落后傳統(tǒng)，以至今天在社會生活的方方面面還根深蒂固。人們在心理上做了權(quán)力的奴隸。中小學(xué)校長在中華大地上成長起來，或深或淺地受到了傳統(tǒng)的影響。

根源之四，利益的驅(qū)使。權(quán)與利從來都是兩位一體的，有權(quán)就能帶來額外的利益。特別是當(dāng)今社會，一切都商品化、利益化。學(xué)校又不是處于真空之中，自然也不能脫俗。一些師德修養(yǎng)本身就差，投機(jī)鉆營的人一旦坐到校長寶座上，手中有權(quán)了，便會搞權(quán)錢交易，以權(quán)謀私①。以上的幾類問題的產(chǎn)生也與在實(shí)施校長負(fù)責(zé)制過程中，如何正確理解校長負(fù)責(zé)制，如何建立健全的校長負(fù)責(zé)制相配套的民主管理機(jī)制，如何正確處理校長負(fù)責(zé)制與民主管理的關(guān)系，如何提高校長負(fù)責(zé)制和建立校長權(quán)力制衡機(jī)制等有著直接或間接的聯(lián)系。如何正確有效實(shí)施校長負(fù)責(zé)？筆者認(rèn)為：現(xiàn)代學(xué)校制度視野下，有效實(shí)施校長負(fù)責(zé)制，既要正確全面地理解校長負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵和外延，還要建立相應(yīng)的配套的機(jī)制。

二、正確理解校長負(fù)責(zé)制——實(shí)施校長負(fù)責(zé)制的前提

對校長負(fù)責(zé)制基本含義的理解，到目前為止，還不甚統(tǒng)一，爭議不休，歸納起來，主要有以下四種觀點(diǎn)：第一種是認(rèn)為校長負(fù)責(zé)制就是“到校工作由校長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和全面負(fù)責(zé)”①，即“一長制”校長說了算；第二種認(rèn)為校長負(fù)責(zé)制就是“上級宏觀領(lǐng)導(dǎo)，校長全面負(fù)責(zé)，支部保證監(jiān)督，教工民主管理”，即“四合一”②；第三種認(rèn)為“校長負(fù)責(zé)制是上級教育行政的宏觀領(lǐng)導(dǎo)下，以校長全面負(fù)責(zé)為核心，黨支部保證監(jiān)督，教工民主管理有機(jī)配合，為實(shí)現(xiàn)學(xué)校工作目標(biāo)，充分發(fā)揮行政管理功能的結(jié)構(gòu)體系”。第四種認(rèn)為：“校長負(fù)責(zé)制就是校長是學(xué)校行政負(fù)責(zé)人，是學(xué)校法人代表，對外代表學(xué)校，對內(nèi)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全校工作，有管理自主權(quán)。”③縱觀理論研究和實(shí)踐探索，對校長負(fù)責(zé)制的基本含義，筆者認(rèn)為，以上第三種結(jié)構(gòu)概念為佳，主要理由有：

首先，構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)體制的基本要求來看，校長負(fù)責(zé)制是一種學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制。如何理解體制？“體制是指組織中機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系和權(quán)限劃分等組織制度的體系化”，“體制包含體系和制度兩部分，體系指的是組織機(jī)構(gòu)，制度指的是保證組織機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)范”，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制是確立學(xué)校內(nèi)部實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)的組織原則，反映管理領(lǐng)導(dǎo)力量的地位、作用、職權(quán)以及彼此關(guān)系的組織制度。校長負(fù)責(zé)制作為一種具體的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制，應(yīng)該有它相應(yīng)的內(nèi)涵、外延和構(gòu)成要素。“校長全面負(fù)責(zé)”是校長負(fù)責(zé)制的核心，但不是全部。“上級教育行政的宏觀領(lǐng)導(dǎo)下，校長全面負(fù)責(zé)、支部保證監(jiān)督、教工民主管理”是校長負(fù)責(zé)制的主要的內(nèi)涵、外延和構(gòu)成要素，但不是“四套馬車”并駕齊驅(qū)的，更不是簡單的“四合一”，而是有機(jī)的結(jié)合，相互作用，不可分割的。把校長負(fù)責(zé)制理解為就是“校長全面負(fù)責(zé)”或“四合一”，甚至是“校長說了算”，是對校長負(fù)責(zé)制內(nèi)涵、外延理解上的不全面，甚至是錯誤的。

其次，反映領(lǐng)導(dǎo)體制的性質(zhì)特點(diǎn)來看，第三種結(jié)構(gòu)性概念更能反映其性質(zhì)特點(diǎn)。一般來說，體制可分為一長制和委員會制。一長制的優(yōu)點(diǎn)在于權(quán)力集中，責(zé)任明確，行動迅速，效率較高，強(qiáng)調(diào)責(zé)任制和內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)；其缺點(diǎn)是個人的智慧、才能和經(jīng)驗(yàn)畢竟有限，考慮問題難免不周。如果主要決策人選擇不當(dāng)，素質(zhì)不高，就有可能導(dǎo)致濫用職權(quán)，貽誤工作。委員會制的優(yōu)點(diǎn)在于能夠集思廣益，考慮問題比較周詳，利于發(fā)揮集體的智慧和力量，且能相互監(jiān)督，利于防止個人專權(quán)、專斷；其缺點(diǎn)是權(quán)力分散，決策過程遲緩，且責(zé)任界限不明確，容易出現(xiàn)有功相爭，有過相推，相互扯皮，效率較低，有時因意見分歧，往往使問題一拖再拖，貽誤工作等缺點(diǎn)。

任何一種體制本身并不存在好壞與否，過時與否，而是適時與否，總是優(yōu)劣并存，但又有一個相對適時適用的領(lǐng)域，有一個如何選擇的問題。現(xiàn)在世界各國的趨勢是將兩種體制相互滲透，注意揚(yáng)長避短。一般說來，凡是行政性的、事務(wù)性的、執(zhí)行性的、技術(shù)性的、紀(jì)律性的、需要速決的事務(wù)的處理，宜采用一長制，當(dāng)機(jī)立斷，提高效率；凡是方針政策性的、長遠(yuǎn)規(guī)劃性的、定法性的、顧問性的、協(xié)調(diào)性的、咨詢性的等一類事務(wù)的處理，宜采用委員會制，以便深謀遠(yuǎn)慮，慎重從事。中小學(xué)屬于基層組織，學(xué)校教育的大致方針政策主要是一些行政性、執(zhí)行性、業(yè)務(wù)性的工作，許多需要“速決”，因而比較適宜采取類似于一長制的校長負(fù)責(zé)制。但由于這種體制本身所具有的弊端，以及由于這種弊端所帶來的種種不利影響，使它同時又需要采取一些相應(yīng)的彌補(bǔ)措施，如通過監(jiān)督保證、咨詢審議等多種途徑促使其進(jìn)一步完善。校長要真正地用好權(quán)力，負(fù)起責(zé)任，就要建立起相應(yīng)的咨詢、監(jiān)督和審議機(jī)制。①

另外，從指導(dǎo)體制改革的價值導(dǎo)向來看，堅持校長負(fù)責(zé)制的結(jié)構(gòu)性概念這種觀點(diǎn)有著指導(dǎo)今后學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制深化改革和適應(yīng)時代潮流的實(shí)際意義。目前，我們國家相當(dāng)多的學(xué)校為“避免黨政矛盾”，采取校長和書記一人兼的做法，使黨支部的保證監(jiān)督失去了實(shí)際意義，而校長負(fù)責(zé)制也就成“全面負(fù)責(zé)”，“校長說了算”，引導(dǎo)許多校長獨(dú)斷專行，濫用職權(quán)，從這個意義上來說，結(jié)構(gòu)性概念是符合當(dāng)今社會發(fā)展現(xiàn)狀的，并可以用來指導(dǎo)解決校長負(fù)責(zé)制實(shí)施過程中產(chǎn)生的各種問題。

筆者對校長負(fù)責(zé)的上述四種說法作了問卷調(diào)查，其結(jié)果是：

問卷對象600人(其中校長200人，教師400人)問卷時間：2004年7月—8月

四種說法第一種

“一長制”第二種

“……四合一”第三種

“校長為核心…有機(jī)結(jié)合”第四種

“校長法人代表……”

對象校長教師校長教師校長教師校長教師

贊同人數(shù)

(人)511312591122852543

占%25.55.7614.85668.712.510.8

合計人數(shù)占%

(600人)64人，占10.7%71人，占11.8%397人，占66.2%68人，占11.3%

三、建立現(xiàn)代學(xué)校自主辦學(xué)機(jī)制——實(shí)施校長負(fù)責(zé)制的基礎(chǔ)

具有合適的自主辦學(xué)機(jī)制是完善學(xué)校管理運(yùn)行機(jī)制和實(shí)行校長負(fù)責(zé)制的前提。長期以來，地方政府及各級教育行政部門對學(xué)校統(tǒng)得太死，管得太多，限制了學(xué)校自身的發(fā)展和管理活力。“領(lǐng)導(dǎo)體制的轉(zhuǎn)換，不是一件輕而易舉的事。首先，上級的主管部門要簡政放權(quán)，要保證校長有辦學(xué)自主權(quán)，特別是人事管理權(quán)和經(jīng)費(fèi)使用權(quán)。”①筆者經(jīng)調(diào)查，絕大多數(shù)(94.5%)校長認(rèn)為沒有辦學(xué)自主權(quán)，不利學(xué)校發(fā)展。并有更多的(97.6%)校長要求擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)。為此，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中明確提出：“必須從教育體制入手，有系統(tǒng)地進(jìn)行改革。改革管理體制，在加強(qiáng)宏觀管理的同時，堅決實(shí)行簡政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的自主權(quán)。”②在實(shí)行學(xué)校校長負(fù)責(zé)制已有十多年頭的今天，縱觀理論和實(shí)踐，為擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾方面著手進(jìn)行變革：

1、實(shí)行兩權(quán)分離。上級教育行政代表國家，對學(xué)校財產(chǎn)、設(shè)備人員擁有所有權(quán)，學(xué)校作為相對獨(dú)立的辦學(xué)實(shí)體和法人單位，應(yīng)具有最大限度的自主辦學(xué)權(quán)。這一辦學(xué)自主權(quán)可具體分解為：(1)教育教學(xué)權(quán)，學(xué)校可以自主確立辦學(xué)目標(biāo)、工作計劃及部署，開展各項(xiàng)改革，根據(jù)實(shí)際需要選擇教材，調(diào)整教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)進(jìn)度，義務(wù)教育以外的學(xué)校還應(yīng)有招生自主權(quán)。(2)人事調(diào)配權(quán)，學(xué)校可根據(jù)實(shí)際需要增減機(jī)構(gòu)，在定編前提下有權(quán)調(diào)入或調(diào)出教職工，有全權(quán)調(diào)配教職工工作任務(wù)，全權(quán)進(jìn)行中層及以下管理崗位的職務(wù)設(shè)置、任免事項(xiàng)。(3)經(jīng)費(fèi)支配權(quán)，在遵守財經(jīng)規(guī)則的前提下，可自主統(tǒng)籌安排使用學(xué)校預(yù)算內(nèi)事業(yè)經(jīng)費(fèi)和預(yù)算外經(jīng)費(fèi)，自行確定資金、實(shí)物等分配方案，合理確定各項(xiàng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，全權(quán)使用、合理處置校舍及其它設(shè)備，根據(jù)需要利用各種渠道籌集資金，進(jìn)行自主建房、修繕等基建工作。

2、轉(zhuǎn)變政府職能。“政府要轉(zhuǎn)換職能，由對學(xué)校的直接行政管理，轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用方法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政手段，進(jìn)行宏面管理”①。所以地方政府與各級教育機(jī)關(guān)應(yīng)精簡行政機(jī)構(gòu)，簡化辦事程序，下放一定權(quán)力，提高工作效率。同時，教育行政部門應(yīng)從直接的微觀控制學(xué)校轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的宏觀調(diào)節(jié)，著重在四項(xiàng)管理職能上，對地方教育布局和事業(yè)發(fā)展進(jìn)行“規(guī)劃”；對教育、教學(xué)的各種關(guān)系如學(xué)校、社會、家庭形成教育合力等問題進(jìn)行“協(xié)調(diào)”；對學(xué)校各項(xiàng)工作諸如輸送信息、參加培訓(xùn)、學(xué)術(shù)研究以及配備人、財、物等方面提供各種“服務(wù)”；對學(xué)校辦學(xué)方向、執(zhí)行政策法規(guī)、教育質(zhì)量與管理效益等進(jìn)行“監(jiān)督”。《中國教育改革發(fā)展綱要》明確提出：“在90年代，隨著經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和科技體制改革的深化，教育體制改革要采取綜合配套、分步推進(jìn)的方針，加快步伐，改革包得過多，統(tǒng)得過死的體制，初步建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和政治體制、科技體制改革相適應(yīng)的教育體制。”②

3、提供法規(guī)保障。除高等學(xué)校外，目前尚無中小學(xué)擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)威性法規(guī)，因此中小學(xué)在辦學(xué)自主權(quán)的確認(rèn)和使用上不能不有所顧忌。尤其涉及人事制度、分配制度、職務(wù)評審、考核評價等方面，學(xué)校往往顯得力不從心，盡快從法規(guī)上確定中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)是十分迫切的。

四、全面提高校長的自身素養(yǎng)——實(shí)施校長負(fù)責(zé)制的核心要素

“有一位好的校長，就是一所好學(xué)校。”實(shí)施校長負(fù)責(zé)制成功與否的關(guān)鍵是校長，實(shí)施民主管理的關(guān)鍵也在于校長，要加強(qiáng)校長負(fù)責(zé)制下，人本為基礎(chǔ)的民主管理道德，必須選好校長，并且全面提高校長的自身素養(yǎng)。實(shí)行校長負(fù)責(zé)制，校長的嚴(yán)格自律、遵紀(jì)守法是其自身修養(yǎng)中的關(guān)鍵的關(guān)鍵。

校長的素養(yǎng)除了傳統(tǒng)的校長素質(zhì)結(jié)構(gòu)中所包含的內(nèi)容（如校長要有樂觀、積極向上的人生態(tài)度；要具有無私奉獻(xiàn)的敬業(yè)精神；要有寬廣豁達(dá)的胸懷；要有銳意進(jìn)取，開拓創(chuàng)新的品格；要善于學(xué)習(xí)，勤于思考；謙虛謹(jǐn)慎，不驕不躁；平等待人等）之外，還包括在新時期需要特別突出兩方面的問題。

從校長管理的層面，要向管理的極致目標(biāo)去努力，實(shí)行以人為核心的，充分發(fā)揮人力資源的管理人的機(jī)制，善于發(fā)現(xiàn)人，培養(yǎng)人。因而校長應(yīng)有一個特別敏銳并善于把握的發(fā)現(xiàn)者素質(zhì)。校長應(yīng)該從一般中發(fā)現(xiàn)特殊，從平庸中捕捉非凡，從共性中把握個性，甚至從丑陋中看到美好。校長需要規(guī)劃，需要對事的決斷，需要對人的疏導(dǎo)，但更需要發(fā)現(xiàn)——對人的發(fā)現(xiàn)。校長應(yīng)該能夠從每一個被管理者身上發(fā)現(xiàn)其閃光點(diǎn)和不同點(diǎn)，然后激勵之，弘揚(yáng)之。在以人為本的時代里，管理的最大價值，不在于做了什么事，而在于發(fā)現(xiàn)了多少人和培養(yǎng)了多少人。為此，需要校長放下架子，俯下身子，深入到被管理者中間去，需要有一顆平民的心；從丑陋中發(fā)現(xiàn)美好，更需要有一個公正的、辯證的、沒有絲毫偏見的頭腦。

從校長自身修養(yǎng)的層面，社會趨向多元價值取向的形勢下，近年來，少數(shù)校長受社會上不正之風(fēng)影響，放松了自身修養(yǎng)，政策法觀念淡薄，濫用職權(quán)，在教師聘任、職稱評定和晉級調(diào)資中搞不正之風(fēng)，為所欲為；特別是一些經(jīng)濟(jì)狀“好”的學(xué)校校長，財大氣粗，大吃大喝，揮霍公款，公私不分。這些已引起教師的強(qiáng)烈不滿和激烈反映。同時，越是存在上述現(xiàn)象的學(xué)校校長，越是千方百計地阻礙民主管理的實(shí)施和落實(shí)，越是不重視教師的民主權(quán)利，越是獨(dú)斷專橫。因此，提高校長的自身修養(yǎng)是在實(shí)行校長負(fù)責(zé)制的情況下提高民主意識，加強(qiáng)民主管理，貫徹民主集中制的首要條件。“校長身負(fù)重任，一定要認(rèn)清自己所處的位置，自覺地嚴(yán)格要求自己。在制定各項(xiàng)制度、評優(yōu)等工作中，把教職工的利益放在首位，堅持領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究、公開辦事制度，并自覺接受群眾監(jiān)督。”①

總之，“校長要有執(zhí)著的追求和堅定的政治信念；樹立科學(xué)的世界觀、積極的人生觀和正確的價值觀；要學(xué)而不厭，勤于進(jìn)取，逐步形成符合素質(zhì)教育要求的教育思想、觀念，不斷擴(kuò)展和更新知識，在學(xué)校管理和教育教學(xué)工作中充分發(fā)揮組織者、指揮官的作用。”①

筆者曾在教師中對“教師心目中的好校長”進(jìn)行調(diào)查，統(tǒng)計分析結(jié)果是以下五方面是教師心目中的好校長必備的要素：

1、是內(nèi)行而不自視高明。作業(yè)校長，除有自己的專業(yè)專長外，還要懂教育、懂教學(xué)、懂學(xué)校管理，熟諳各學(xué)科的特點(diǎn)、規(guī)律。但在同教師相處時，不要以內(nèi)行自居，應(yīng)把自己看做為教師中的一員，多與教師一起研究、切磋，平等地討論問題，虛心聽取教師的意見。爭取教師與群眾的幫助，彌補(bǔ)自己的不足，這才是成熟的領(lǐng)導(dǎo)者的一個標(biāo)志。

2、要實(shí)干而不要包辦。作為一校之長，不能事無巨細(xì)，而要抓大事；不要搞花架子、做表面文章、喊空口號，而是應(yīng)按國家教育方針辦學(xué)，貫徹執(zhí)行上級的指示和原則規(guī)定，按教育規(guī)律辦事，全面完成學(xué)校教育任務(wù)，為師生服務(wù)，把學(xué)生培養(yǎng)好。但校長的工作不同于一個普通教師，雖然教育工作的對象都是學(xué)生，但任務(wù)及側(cè)重點(diǎn)不同，校長工作的對象是全體師生員工，可以說是全體師生員工的領(lǐng)袖，工作的范圍是整個學(xué)校，即組織全校師生按照一定的程序和一定的目標(biāo)協(xié)調(diào)活動，具有指揮性，又不要越俎代庖，應(yīng)善于發(fā)揮每個教師的特長，注意調(diào)動每個教師的積極性，對于分給每個教師的工作，要關(guān)心指導(dǎo)檢查，而不是亂加干預(yù)、隨意插手。

3、講原則而不整人。能堅持原則，按教育方針、政策辦事，正確處理各種矛盾。在發(fā)生矛盾的時候，校長應(yīng)該能嚴(yán)格要求自己，在原則問題上能作疏導(dǎo)工作，在非原則問題上能夠容忍，這樣才有利于矛盾的解決。不整人，寬容團(tuán)結(jié)，能以德報怨；不求其全，不揭人短處，能見人之長，知人善任；不怠慢人，能以科學(xué)的態(tài)度平等地待人，全面、正確地分析每一位教師，正確分析、看待教師的缺點(diǎn)或錯誤；不以固定的眼光看人，不以某種關(guān)系的親疏來評價人。好校長，應(yīng)是教師的良師益友，在是非曲直上應(yīng)有較高的思想道德修養(yǎng)。

4、能決策而不武斷。能謀能斷，處理問題不能模棱兩可，也不能置群眾意見于不顧，將自己意見強(qiáng)加于人。當(dāng)自己意見遭到反對時，應(yīng)先想一想自己有無不對的地方，收集各方面可供參考的反饋信息，各種意見論論說好的、還是說不好的都要聽。對重大問題的決策，既要認(rèn)真聽取群眾竟，也要胸有主見，校長在必要時敢于拍板作結(jié)論，因?yàn)樵谌粘Ｉ钪校藗兂ν粏栴}，常持不同看法，有時甚至是兩種、幾種意見爭執(zhí)不下，面對這種情況，校長應(yīng)在充分聽取、研究各種不同意見，吸收其合理成份后，當(dāng)機(jī)立斷，做出決定。不畏首畏尾、優(yōu)柔寡斷、聽任一些事情長期爭論不休，失機(jī)誤事，而善于集思廣益，將自己的學(xué)習(xí)、實(shí)踐、思考同大家的意見相結(jié)合。

5、善于創(chuàng)造民主和諧環(huán)境而不人為制造矛盾。有的校長，為維護(hù)自己的權(quán)勢，在教師中搞親疏遠(yuǎn)近，這種做法讓教師感到庸俗、厭惡、屈辱，又覺得沒必要同這種人計較。許多團(tuán)結(jié)搞不好的學(xué)校，責(zé)任往往在于領(lǐng)導(dǎo)。教師，作為知識分子，并沒有過高的奢望和欲求，他們在一個學(xué)校工作，無非希望在政治上得到信任，工作做出成績，業(yè)務(wù)得到提高，生活上的后顧之憂能夠解除，這是他們對組織、對自己的要求。再就是對環(huán)境的要求，希望有個民主、和諧團(tuán)結(jié)的政治氛圍，人格受到尊重、有說話的機(jī)會、說的話有人重視。校長為教師服務(wù)，就要在這些方面下功夫，尤其要在學(xué)校內(nèi)部創(chuàng)造安定、團(tuán)結(jié)的環(huán)境和民主、和諧、健康的氣氛，這就需要對教師充分的理解，有一顆赤誠、正直的心。

五、實(shí)行現(xiàn)代學(xué)校“三位一體”的管理制度—實(shí)施校長負(fù)責(zé)制的配套制度

學(xué)校管理體制改革的核心是實(shí)行校長負(fù)責(zé)制而校長負(fù)責(zé)制的含義和實(shí)質(zhì)是科學(xué)的社會責(zé)任制，即按性質(zhì)和功能劃分的職、責(zé)、權(quán)、利相一致的責(zé)任制。這種責(zé)任制具體落實(shí)為校長受上級黨委與政府的委托負(fù)全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任與黨組織保證監(jiān)督、教職工民主管理有機(jī)結(jié)合的“三位一體”制度。①其中，校長對學(xué)校工作有決策權(quán)和指揮權(quán)；學(xué)校黨組織對學(xué)校行政工作進(jìn)行監(jiān)督；教職工代表大會對學(xué)校工作進(jìn)行民主管理和民主監(jiān)督。②這種制度不是簡單的由書記負(fù)責(zé)到校長負(fù)責(zé)的權(quán)力轉(zhuǎn)移，它是個結(jié)構(gòu)的概念，其內(nèi)涵十分豐富，是一個由行政管理系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)、咨詢和反饋系統(tǒng)的有機(jī)構(gòu)成的整體。這種制度要求重新確立學(xué)校黨組織的地位和作用，強(qiáng)化黨組織的保證、監(jiān)督的職能；這種制度要求健全教職工代表大會制度。教職工代表大會要作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，有專人牽頭負(fù)責(zé)，學(xué)校中層以上的行政人員可以當(dāng)選為教代會代表，但不應(yīng)兼任教代會的常任理事，以免降低教代會的民主管理和民主監(jiān)督的力度。凡屬學(xué)校重大問題都要經(jīng)過職代會的審議，職代會要有權(quán)評審、監(jiān)督校長工作。“三位一體”制度的實(shí)施著重要解決好這樣一個問題，即校長的全面負(fù)責(zé)與黨支部的保證監(jiān)督和教職工的民主管理的關(guān)系問題。“任何時候，在任何情況下，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)都要明確地規(guī)定每個人對一定事情所負(fù)的責(zé)任。借口集體領(lǐng)導(dǎo)而無人負(fù)責(zé)，是最危險的禍害”③過去那種職權(quán)責(zé)分離，領(lǐng)導(dǎo)不負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)不領(lǐng)導(dǎo)，互相推諉，辦事拖拉，繁瑣低效的管理已不適應(yīng)新情況、新要求。“所以急需建立嚴(yán)格的責(zé)任制。”④解決這個問題，要求校長必須遵循三個原則：(1)要堅持黨的政治思想、方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，堅持辦學(xué)的社會主義方向；(2)要體現(xiàn)民主集中制；(3)要堅持分工負(fù)責(zé)、各司其職的原則。

“三位一體”制度是一個以校長全面負(fù)責(zé)為核心的有機(jī)整體，互相聯(lián)系，互相促進(jìn)。它的每一個組成部分具有各自的功能與職責(zé)。

校長全面負(fù)責(zé)：校長處學(xué)校的中心地位，是學(xué)校的最高行政負(fù)責(zé)人，是學(xué)校的法人代表，校長代表學(xué)校執(zhí)行法律義務(wù)，維護(hù)法律權(quán)益。對外代表學(xué)校，對內(nèi)統(tǒng)一指揮。校長負(fù)責(zé)制首先是職責(zé)權(quán)的統(tǒng)一，校長受政府和上級教育行政部門委托管理學(xué)校，對國家、人民和上級負(fù)責(zé)，對學(xué)校教育、教學(xué)和行政管理工作全面負(fù)責(zé)，對培養(yǎng)人才的質(zhì)量負(fù)責(zé)，對國家賦予學(xué)校的任務(wù)負(fù)責(zé)。主要是貫徹黨和國家的教育方針、政策以及上級黨委、政府和教育行政部的指示和任務(wù)；確定辦學(xué)方向和目標(biāo)，并制定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和工作計劃；領(lǐng)導(dǎo)教育教學(xué)工作，做好思想政治工作；加強(qiáng)干部和教師隊伍的建設(shè)，關(guān)心教職工生活，改善教職工生活、工作、物質(zhì)文化條件；保護(hù)學(xué)校的財產(chǎn)和教職工的正當(dāng)權(quán)益不受侵犯等。概言之，就是政治責(zé)任、行政責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任。職責(zé)權(quán)統(tǒng)一是科學(xué)管理的基本原則，學(xué)校校長有一定的責(zé)任，就要給予相應(yīng)的職權(quán)，真正能有職有責(zé)，有責(zé)有權(quán)，從而盡職盡責(zé)。

校長起碼應(yīng)有以下具體職權(quán)是：一是決策權(quán)，校長有權(quán)根據(jù)黨的方針政策和上級的指令，結(jié)合學(xué)校實(shí)際，創(chuàng)造性地確定學(xué)校的辦學(xué)目標(biāo)，制訂工作計劃和各項(xiàng)實(shí)施方案，有權(quán)決定學(xué)校一切重大問題（如管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置與變更，教育、教學(xué)改革方案的采用與制定，各種規(guī)章制度的訂立和修訂，學(xué)校發(fā)展規(guī)劃與基建規(guī)模的確定等）；二是指揮權(quán)，校長是學(xué)校最高指揮者，有權(quán)按級下達(dá)任務(wù)，可以按管理層次授權(quán)、授職，有權(quán)審批下屬的工作計劃，檢查考核基層工作成效，糾正其工作中的偏向和錯誤，校長在行使上述職權(quán)時學(xué)校的每一個成員均必須服從；三是人事權(quán)，校長有配備學(xué)校干部和教師的權(quán)力，有權(quán)組“閣”，提名副校長，任免中層和基層干部，有權(quán)調(diào)整和改革內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，有權(quán)聘任教職工和考核獎懲教職工；四是財政權(quán)，校長有權(quán)支配國家撥給的教學(xué)經(jīng)費(fèi)，有權(quán)在政策許可的范圍內(nèi)自籌資金，并根據(jù)學(xué)校需要加以使用，有權(quán)建立校長基金，用于獎勵先進(jìn)。五是對不合法的外部干預(yù)的否定權(quán)，對不合法的各方面和各種干預(yù)辦學(xué)的情況，校長有權(quán)否定和拒絕；六是校長在緊急事態(tài)和特殊情況下，有臨時處置權(quán)。

校長有了以上六方面的權(quán)力，有利于發(fā)揮校長的作用，保證校長在行政工作上全面負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)地位，使校長有職、有權(quán)、有責(zé)。相應(yīng)地建立起以校長為著，層層負(fù)責(zé)，統(tǒng)一的、強(qiáng)有力的行政指揮系統(tǒng)，使學(xué)校的教育教學(xué)工作和各方面工作的決定權(quán)和指揮權(quán)集中使用，對學(xué)校各項(xiàng)工作進(jìn)行有效控制，實(shí)現(xiàn)高效率的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一指揮。馬克思說：“凡是有許多個人進(jìn)行協(xié)作的勞動，過程的聯(lián)系和統(tǒng)一必然要表現(xiàn)在一個指揮的意志上……一個樂隊就有一個樂隊指揮。”①實(shí)行統(tǒng)一意志的管理和有權(quán)威的指揮是非常必要的，“任何大機(jī)器工業(yè)——即社會主義的物質(zhì)的生產(chǎn)源泉和基礎(chǔ)——都要求無條件的和最嚴(yán)格的統(tǒng)一意志，以指導(dǎo)幾百人，幾千人以至幾萬人的共同工作。……怎樣才能保證意志有最嚴(yán)格的統(tǒng)一呢？這就是只有使成百成千人的意志服從于一個意志。”②同時，校長全面負(fù)責(zé)，統(tǒng)一指揮，有利于學(xué)校工作有一個領(lǐng)者明確承擔(dān)責(zé)任，校長對學(xué)校各項(xiàng)重大決策負(fù)個人責(zé)任。學(xué)校貫徹政策不力，教育質(zhì)量不高、開支不當(dāng)，都要追究校長的責(zé)任。這樣，也更有利于統(tǒng)一辦學(xué)指導(dǎo)思想，形成完整的構(gòu)思，以實(shí)現(xiàn)教育過程的整體優(yōu)化。

黨組織保證監(jiān)督：黨的領(lǐng)導(dǎo)是憲法規(guī)定的，是四項(xiàng)基本原則的核心。學(xué)校實(shí)施校長負(fù)責(zé)制后，是學(xué)校管理體制的改變，決不意味著取消和削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是黨的職能轉(zhuǎn)換和領(lǐng)導(dǎo)方式的改變，“學(xué)校中的黨組織從過去那種包攬一切的狀態(tài)中解脫出來。”③“學(xué)校黨組織要把精力集中到加強(qiáng)黨的建設(shè)和加強(qiáng)思想政治工作上來，要團(tuán)結(jié)廣大師生，大力支持校長履行職權(quán)，保證和監(jiān)督黨的各項(xiàng)方針政策的落實(shí)和國家教育計劃的實(shí)現(xiàn)。”④可見，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、組織和思想的領(lǐng)導(dǎo)，黨組織不再擔(dān)負(fù)學(xué)校具體的行政工作，要集中精力加強(qiáng)學(xué)校的思想政治工作和黨的自身建設(shè)，保證學(xué)校的辦學(xué)方向。當(dāng)然，黨組織既不能象過去那樣對行政工作去包攬、代替，也不能把自身依附于行政的從屬地位，而是要更好地發(fā)揮黨組織的保證監(jiān)督和政治核心作用，黨組織的責(zé)任比以前更重了。“黨支部的主要職能是保證和監(jiān)督中央及上級黨組織和行政領(lǐng)導(dǎo)的決定在本單位的貫徹實(shí)施，動員黨員充分發(fā)揮先鋒模范作用，加強(qiáng)黨的思想建設(shè)和組織建設(shè)，做好教職工的思想政治工作。”①主要體現(xiàn)在：一是有效地保證，就是要充分發(fā)揮黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，來加強(qiáng)對學(xué)校思想政治工作的領(lǐng)導(dǎo)，保證黨的路線、方針、政策、國家的法律、法令在學(xué)校能得到全面正確的具體落實(shí)，保證學(xué)校教學(xué)計劃的認(rèn)真執(zhí)行，保證學(xué)校的社會主義辦學(xué)方向，保證校長的決策指揮的正確、民主、暢通。二是認(rèn)真監(jiān)督：對校長貫徹方針，辦學(xué)方向，政策落實(shí)，隊伍建設(shè)，決策科學(xué)化等加以認(rèn)真監(jiān)督，對校長在行使職權(quán)過程中出現(xiàn)的偏差進(jìn)行督促檢查及時糾正，并定期聽取校長關(guān)于學(xué)校工作的匯報、提出意見和建議，參與決策。三是積極協(xié)調(diào)，在加強(qiáng)對教職工大會、工會、共青團(tuán)等群眾組織的領(lǐng)導(dǎo)的同時，積極協(xié)調(diào)黨、政、工三方面關(guān)系，充分調(diào)動三方面的積極性，并及時主動地將黨員、群眾的意見和建議反饋給校長，總之，校長負(fù)責(zé)制下的黨政分開，是黨組織與校行政工作上分，目標(biāo)上合，職責(zé)上分，思想上合，制度上分，關(guān)系上合，既各司其職，各負(fù)其責(zé)，又協(xié)力統(tǒng)一，互相配合。校長既要接受上級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，又要接受同級黨組織的監(jiān)督。

教職工民主參與：教職工對校長來說是管理對象，而對于整個教育體系來說又是學(xué)校教育的主體，教代會是學(xué)校民主管理的主要形式和機(jī)構(gòu)，教職工通過教代會對校長行使的職權(quán)履行審議、監(jiān)督、評議、推薦四大職權(quán)，只有落實(shí)了教代會的這些權(quán)力，才能提高教職工的主人翁地位和參政議政的積極性。柳斌早就明確指出：“實(shí)施校長負(fù)責(zé)制，教代會代表的職責(zé)是負(fù)責(zé)評議或?qū)徸h學(xué)校的重大事項(xiàng)，對學(xué)校工作實(shí)行民主管理和民主監(jiān)督，而不是學(xué)校的權(quán)力機(jī)構(gòu)。”①在實(shí)施校長負(fù)責(zé)制的過程中，教職工不但要積極參與學(xué)校管理，而且校長更要虛心聽取教職工的意見建議，高度民主基礎(chǔ)上的高度集中，使校長決策民主化、科學(xué)化，保障校長職權(quán)的順利實(shí)施。以參與為基礎(chǔ)，加強(qiáng)民主監(jiān)督也是教職工民主參與的重要內(nèi)容之一，鄧小平早就說過：“沒有監(jiān)督就沒有民主。”教職工進(jìn)行民主參與，行使民主監(jiān)督權(quán)力能集中廣大教職工的集體智慧和力量，形成良好的教育環(huán)境，充分調(diào)動教職工的積極性，創(chuàng)造性和主人翁精神，協(xié)調(diào)干群關(guān)系，促進(jìn)校長及其它行政領(lǐng)導(dǎo)自我控制、自我調(diào)整，更好地開展工作，從而有利校長正確行使權(quán)力，真正負(fù)起學(xué)校的全面責(zé)任來。

六、建立健全現(xiàn)代學(xué)校科學(xué)民主管理制度——實(shí)施校長負(fù)責(zé)制的必要措施

“管理是分層次的，整個管理系統(tǒng)的功能取決于每一個管理層次的管理作用。如果每一個管理層次都能充分發(fā)揮作用，充分發(fā)揮每一個管理人員的積極性、創(chuàng)造性，使更多的人參與決策、執(zhí)行決策，由此所產(chǎn)生的組織效能將大大超過個人效能。”②

實(shí)行校長負(fù)責(zé)制，校長是學(xué)校最高行政領(lǐng)導(dǎo)人，自然成了學(xué)校的中心，但校長中心決不是校長負(fù)責(zé)制的全部，任何一種科學(xué)的管理體制，都有一系列相互制衡的機(jī)制，變?nèi)酥螢榉ㄖ危泽w制上保證領(lǐng)導(dǎo)管理的民主化。

（一）建立和健全民主管理機(jī)構(gòu)，形成民主管理制度

社會主義中國的學(xué)校校長負(fù)責(zé)制，決不同于封建主義的家長制。我們的校長負(fù)責(zé)制是建立在人民民主的基礎(chǔ)上的，校長是人民公仆、人民勤務(wù)員身份負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全校工作的。校長必須根據(jù)人民的意志和利益辦事，必須傾聽群眾的意見和建議。廣大教職工也應(yīng)該以主人翁的身份參加民主管理，關(guān)心學(xué)校大事，積極獻(xiàn)計獻(xiàn)策、監(jiān)督幫助，共同為辦好學(xué)校貢獻(xiàn)智慧和力量。全體教職工，不僅是學(xué)校管理的對象，而且是學(xué)校的主人。校長的決策以及各項(xiàng)工作管理的規(guī)章制度和計劃的制訂，必須建立充分民主的基礎(chǔ)上。校長要有群眾觀點(diǎn)和民主意識。古人云：“積力之舉，無不能勝也，而眾志之為，無不成也。”所以，無論什么時候，校長都要看到學(xué)校廣大教職工在學(xué)校中的重要地位，都應(yīng)看到教師是教育教學(xué)改革的實(shí)踐者，是實(shí)現(xiàn)中小學(xué)教育目標(biāo)的直接承擔(dān)者。

真正有效實(shí)施校長負(fù)責(zé)制，還必須有健全民主管理制度。第一，由于校長負(fù)責(zé)制是一種高度的集中制，如果沒有雄厚的、堅實(shí)的民主制的基礎(chǔ)，這個集中制的形成就會成為空中樓閣。因此，在實(shí)行校長負(fù)責(zé)制的同時，必須建立和健全學(xué)校的民主管理制度。第二，實(shí)行民主管理是社會主義制度所決定的，教職工對學(xué)校進(jìn)行民主管理和民主監(jiān)督是由社會主義國家制度決定的，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”①也是社會主義優(yōu)越性的體現(xiàn)。是社會主義制度與資本主義制度的根本區(qū)別之一。所以實(shí)施校長負(fù)責(zé)制，必須把民主管理有機(jī)的結(jié)合起來，切實(shí)保障教職工的民主權(quán)利和根本利益。第三，實(shí)行民主管理是走我黨一貫堅持的群眾路線的好方法，是我黨歷來的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作作風(fēng)。為了保證學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制的實(shí)施，不僅不能丟掉我黨一貫堅持的作風(fēng)，而且要積極探索如何在新時代、新的社會潮流中進(jìn)行民主管理的有效的方法。第四，實(shí)行民主管理是管理民主化、科學(xué)化的必然要求。實(shí)行學(xué)校內(nèi)部的民主管理，是使決策科學(xué)可行和實(shí)施科學(xué)管理的重要保障。學(xué)校的主要領(lǐng)導(dǎo)人校長必須尊重教職工的民主權(quán)利，聽取各方面建議，做出科學(xué)的、可行的決策。第五，實(shí)行民主管理是群眾教育自己，管好自己的好形式，也是“三個代表”的主要思想之一。學(xué)校的重大問題、重要的改革方案要讓群眾參與討論、修改、補(bǔ)充、完善，將它變成群眾自身的意愿和要求。這樣制定的方案必須會收到良好的效果。第六，實(shí)行民主管理能滿足教職工的高層次心理需要，能激勵其良好工作行為，能夠培養(yǎng)出積極向上的“集體意識”。有效的民主管理使教職工有一種集體主人翁的使命感，美國心理學(xué)家溫姆和耶頓1975年就提出了“領(lǐng)導(dǎo)參與模式”，認(rèn)為有效的領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該根據(jù)不同的情況讓職工不同程度參與決策，爭取獲得解決問題的一致意識，并付諸實(shí)施。心理學(xué)試驗(yàn)證明它有著非常明顯的成效。“教職工參與決策使他們明確任務(wù)，更重要的是使教職工與管理人員處于平等地位，從而獲得心理上的平衡，進(jìn)一步改善雙方關(guān)系。”②學(xué)校實(shí)行民主管理，能充分激發(fā)教職工投入工作的積極性，促使學(xué)校整體質(zhì)量的提高，推動教育事業(yè)的快速發(fā)展。

（二）明確教職工代表大會的職權(quán)，落實(shí)民主管理和民主監(jiān)督

校長負(fù)責(zé)制需要權(quán)力的高度集中，但為了使高度集中具有堅實(shí)的基礎(chǔ)，從根本上講，校長的意志是廣大教職工集體智慧的結(jié)晶，必須加強(qiáng)民主管理。校長權(quán)力的擴(kuò)大不等于教職工權(quán)利的縮小，它與發(fā)揚(yáng)教職工民主管理應(yīng)該是統(tǒng)一的。《教育法》規(guī)定：“通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，保障教職工參與民主管理和監(jiān)督。”①首先就要建立和健全以教師為主的教職工民主大會制度。

教職工代表大會制度是在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，教職工實(shí)行民主權(quán)利、參加民主管理的一種正常渠道和法定的基本形式。黨組織必須加強(qiáng)對教代會的領(lǐng)導(dǎo)，作好宣傳，提高認(rèn)識，保證教代會在正確的方向上發(fā)展。

“教代會既是民主管理的重要形式，也是教職工進(jìn)行自我教育的形式。通過發(fā)揚(yáng)民主，教職工主人翁的政治地位得到確立和提高，從而調(diào)動教職工的積極性，提高教職工處理國家、集體和個人關(guān)系的自覺性，又有效地調(diào)節(jié)、消除各種矛盾和隔閡，促進(jìn)黨群之間、干群之間的團(tuán)結(jié)和教職工隊伍的團(tuán)結(jié)。”②

教代會是教職工參政的“群言堂”，是溝通干群之間了解使彼此信任的橋梁。實(shí)行民主管理，核心問題是解決好教代會的“參政”問題。《北京市中小學(xué)教職工代表大會工作意見》列了專章，規(guī)定了教代會的職責(zé)權(quán)：聽取校長的工作報告；審查通過各類規(guī)章制度；審議有關(guān)教職工生活福利；評議、監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部。③首先應(yīng)明確教職工代表大會行使的四項(xiàng)職權(quán)，即聽取校長的工作報告，審議學(xué)校的辦事方針，發(fā)展規(guī)劃常年工作的計劃教育教學(xué)管理制度及重大改革方案或措施，提出意見和建議；審查通過教職工聘任制和校內(nèi)結(jié)構(gòu)工資制實(shí)施方案，學(xué)校崗位責(zé)任制方案，教職工職業(yè)道德規(guī)范實(shí)施細(xì)則，教職工紀(jì)律要求，獎懲方法以及其他重要規(guī)章制度；審議決定有關(guān)教職工生活福利方面的重大事項(xiàng)；評議、監(jiān)督學(xué)校行政領(lǐng)導(dǎo)干部，可以提出表揚(yáng)批評和獎懲建議。其次，要真正落實(shí)以上四項(xiàng)職權(quán)，特別是對學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部的民主評議活動切忌流于形式。當(dāng)前許多學(xué)校在開展教代會民主評議領(lǐng)導(dǎo)干部這項(xiàng)工作時，存在著認(rèn)識不到位，措施不得力的問題，這是當(dāng)前堅持和完善教代會制度的一個特別薄弱的環(huán)節(jié)。認(rèn)真落實(shí)這評議活動是加強(qiáng)學(xué)校黨風(fēng)廉政建設(shè)、干部隊伍建設(shè)的重要保證和有力措施。同時，使廣大教職工進(jìn)一步認(rèn)識到自己是學(xué)校的主人，從而激發(fā)校長和全體教職工投身教育教學(xué)工作的積極性。

（三）實(shí)行校務(wù)公開，加強(qiáng)對學(xué)校工作過程的民主管理和監(jiān)督

實(shí)行校務(wù)公開，是加強(qiáng)學(xué)校民主管理的重大舉措。“直接涉及群眾切身利益的部門(事)要實(shí)行公開辦事制度”①教職工代表大會是教職工參加民主管理的主要形式，除此之外，大多數(shù)學(xué)校通過設(shè)置校長意見箱、舉報箱、舉報電話、民主生活會以及一年一度的帳目審核等形式開展民主管理和民主監(jiān)督。采用以上各種形式的活動使教職工參與民主管理，無疑是有利的。但這些方式仍然存在著一些不足之處，主要有接受監(jiān)督的面比較狹窄；注重對結(jié)果監(jiān)督的力度，沒有強(qiáng)化對過程的監(jiān)督；隱性的內(nèi)容比較多，顯性的內(nèi)容少。因而，開展校務(wù)公開可以有效地彌補(bǔ)以上不足之處。校務(wù)公開可以采用校務(wù)信息、大會宣布媒體宣傳等，隨時隨地將容易使教職工造成誤會或容易引起懷疑的事（如增薪發(fā)獎、人事調(diào)動、評優(yōu)評先、年度考核、大宗物品購置、基建項(xiàng)目的落實(shí)以及學(xué)校重大事項(xiàng)）及時地公開。這樣一方面可以促進(jìn)校長不斷改進(jìn)工作作風(fēng)，使干部關(guān)系更趨向和諧；另一方面可以使校長的行為及有效地受到教師的評價和審查，以免造成損失，有利于校長調(diào)整管理過程中不規(guī)范和不科學(xué)的行為。這樣，通過校務(wù)公開，提高管理決策的透明度，可不斷增強(qiáng)教師的民主意識、參政意識、法律意識和主人翁意識，推動學(xué)校民主建設(shè)和廉政建設(shè)，使校長負(fù)責(zé)制成為真正的民主與集中結(jié)合的決策制。

七、建立校長的權(quán)力制衡機(jī)制①——實(shí)施校長負(fù)責(zé)負(fù)責(zé)制的制衡制度

（一）建立權(quán)力制衡機(jī)制的意義。實(shí)行校長負(fù)責(zé)制后，特別是現(xiàn)代學(xué)校制度下，必然導(dǎo)致校長權(quán)力的擴(kuò)大，意味著校長對內(nèi)作為學(xué)校的最高領(lǐng)導(dǎo)人，具有統(tǒng)一指揮各項(xiàng)工作的權(quán)力，并能對有關(guān)重要問題實(shí)施最終的決定權(quán)和否決權(quán)；對外作為學(xué)校的法人代表，與社會各界建立廣泛的聯(lián)系。隨著校長權(quán)力的擴(kuò)大，自然會使人們重視這樣一個問題：如何保證校長正確地行使權(quán)力而不是濫用權(quán)力？一般說來，校長個人素質(zhì)良好、思想品德高尚、管理水平高超，那么他行使權(quán)力的準(zhǔn)確性、合理性就高，反之就低。但是要保證校長都能正確行使權(quán)力而不造成權(quán)力越規(guī)，就不能僅僅依靠校長個人素質(zhì)的作用，更重要的是依靠嚴(yán)格的制度和有力的組織措施的約束，為此，有必要建立起有效的權(quán)力制衡機(jī)制。

制衡，原意指一事物同其他事物之間的相互聯(lián)系；相互控制，后來逐漸轉(zhuǎn)化為指對權(quán)力的管理、監(jiān)督和制約。對校長的權(quán)力制衡，就是通過學(xué)校內(nèi)部和外部的組織、機(jī)構(gòu)、制度進(jìn)行約束和規(guī)范校長的思想與行為，從而使校長在行使權(quán)力、全面指揮的過程中，能始終符合廣大教職工的意愿和根本利益，符合學(xué)校的整體目標(biāo)；校長權(quán)力的運(yùn)用，也只有依照一定的程序和規(guī)范，并始終處于有關(guān)組織和全體學(xué)校成員的嚴(yán)格監(jiān)督、制約之下，才能真正確保其決策指揮的正確性和管理措施的合理性，從而既提高了工作效率與效能，同時又實(shí)現(xiàn)了自身的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。

需要強(qiáng)調(diào)的是：我們說實(shí)行校長負(fù)責(zé)制這種新體制后校長的權(quán)力應(yīng)受制約，并不意味著校長的權(quán)力已經(jīng)相當(dāng)充分，確切地講，當(dāng)前校長的權(quán)力還是很不夠的，還受到多種因素影響和多方面牽制。我們是以校長負(fù)責(zé)制的科學(xué)含義和發(fā)展進(jìn)程來探討這個問題的。要負(fù)責(zé)就必須要有權(quán)力，要充分負(fù)責(zé)就必須要有充分的權(quán)力，沒有權(quán)力就談不上什么校長負(fù)責(zé)制：同時有權(quán)力就必須有制約，有權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制就必須要有權(quán)力的制衡機(jī)制。這種調(diào)控和制約的結(jié)果，不是削弱而是加強(qiáng)了校長的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。

（二）建立權(quán)力制衡機(jī)制的基本途徑。要使校長恰當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力，就應(yīng)當(dāng)有效地利用各種途徑進(jìn)行制衡，我們考慮的基本途徑有三條：(1)以權(quán)力約束權(quán)力。校長用權(quán)，本身就因?yàn)橛袡?quán)，制衡機(jī)制要發(fā)生效應(yīng)，產(chǎn)生對校長的有力影響和約束力，也就必須有與校長權(quán)力相對應(yīng)的權(quán)力，以權(quán)力制約權(quán)力，是制衡機(jī)制的關(guān)鍵所在。這種對校長的制約權(quán)力，應(yīng)從多方面予以考慮：首先是上級的權(quán)力，要求教育行政部門和督導(dǎo)人員密切關(guān)注學(xué)校情況，發(fā)現(xiàn)問題后能及時予以制止，責(zé)令校長迅速改正。其次是學(xué)校黨支部的權(quán)力，要求其發(fā)揮強(qiáng)大的政治影響力，保證校長決策和辦學(xué)措施始終沿著社會主義的軌道行進(jìn)；要認(rèn)真考察校長提出的學(xué)校干部人選，并積極提出建議；建立工作匯報制度，定時聽取校長的匯報，對校長違和國家政策的行為，有權(quán)提出質(zhì)詢、批評，并視實(shí)際情況通過組織渠道向上級反映。再次是教代會的權(quán)力，教代會應(yīng)與黨支部脫構(gòu)；教代會應(yīng)有自己的常務(wù)小組，具有半官辦和福利色彩的工會委員會不宜充作教代會的常務(wù)機(jī)構(gòu)；保證教代會對學(xué)校重大問題的決策權(quán)，對校長工作報告的審議權(quán)，對教職工福利開支和住房分配等項(xiàng)目的審核權(quán)，以及對校長在內(nèi)的學(xué)校行政干部的彈劾權(quán)。(2)以權(quán)利約束權(quán)力，任何權(quán)力越軌和職權(quán)的濫用，必然伴生出對教職工民主權(quán)利和根本利益的侵犯，因此，從保障教職工民主權(quán)利充分實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)出發(fā)，也可以對校長的權(quán)力行使構(gòu)成制約。我國是社會主義國家；廣大教職工理所當(dāng)然是學(xué)校的主人，只要教職工具有一定的主體意識；民主意識，就能積極地參政議政，發(fā)揮當(dāng)家作主的作用，這就構(gòu)成了權(quán)力制衡的客觀基礎(chǔ)。教職工民主權(quán)利的行使，可以在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)，通過輿論監(jiān)督、參謀咨詢；對話質(zhì)詢、平等協(xié)商等方式來實(shí)現(xiàn)，明智的校長，不僅不會壓抑教職工的民主意識和民主行為，相反，他還能為教職工充分行使民主權(quán)利提供各種保證。因此，以權(quán)利制約權(quán)力，是一條有效的制衡途徑。(3)以責(zé)任約束權(quán)力。以權(quán)力約束權(quán)力，其前提是必須有一定外力保證，而以責(zé)任約束權(quán)力，著眼點(diǎn)是放在權(quán)力主體——校長的自我制約上，進(jìn)一步說這種自我制約并非只是靠校長本人的良知和道德水準(zhǔn)，而主要是建立一套明晰可行的責(zé)任規(guī)定，讓校長承擔(dān)起各種可能的權(quán)力后果所帶來的責(zé)任行為。這種責(zé)任可以是政治性的，也可以是經(jīng)濟(jì)性的；可以是獎勵性的，也可以是懲罰性。以權(quán)利約束權(quán)力，是確保教職工的利益不受侵犯，而以責(zé)任約束權(quán)力，則是通過制度化、標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)定，讓校長隨時明白自己行使權(quán)力所承擔(dān)的責(zé)任后果，從而使其主動、自覺地警惕權(quán)力越規(guī)甚至濫用權(quán)力行為的出現(xiàn)。