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農民工已成為我國經濟社會發展的重要力量。然而,隨著我國經濟發展和社會的進步,產業不斷升級,農民工文化素質差、職業技能低的問題日益凸顯,并越來越成為影響農民工自身和社會經濟發展的因素。對農民工進行教育培訓已成為一個意義重大而又普遍存在的問題,同時,根據我國相關法律,享受教育培訓是農民工的一個基本權利。但是,在中國社會轉型加速、金融危機而引發的經濟發展振蕩的情況下,農民工教育培訓面臨經費短缺、教育培訓組織虛弱和管理監督混亂等多方面的問題。為提高農民工教育培訓效率,提升農民工職業素質和技能,保障農民工教育培訓權利,滿足全面建設小康社會的需要,在依法治國的戰略下,必須加強農民工教育培訓立法,使農民工教育培訓有法可依。

一、農民工教育培訓立法的必要性

當前影響農民工教育培訓的核心因素有以下幾方面:

第一,農民工教育培訓責任承擔機制問題。農民工教育培訓工作是一個涉及跨地域、多主體和多部門管理的復雜問題。因此,首先建立多元投入體制,政府、企業和個人分擔教育培訓成本;其次需要開發多種培訓途徑,依托社區教育,大力發展農村職業教育,利用城市職業學校的優勢,以及校企結合,定向培訓等;[1]此外,還要建立開展指導性培訓、職業素質技能培訓和崗位培訓相結合的有效培訓機制等等。而完成有關農民工教育培訓上述機制構建的核心問題是責任承擔的主體問題,一般說是由政府和企業共同承擔。但是,對于農民工教育培訓承擔主要義務的政府和企業之間的關系并未理順,存在管理職權和責任相互交叉的問題。因此,不僅不利于提高教育培訓效率,反而容易出現利益紛爭而責任相推的情況。當前,需要進一步明確農民工輸出和輸入地政府、企業在農民工教育培訓方面的責任義務,強化農民工教育培訓實施主體及責任義務。

第二,農民工教育培訓經費籌措、使用和管理機制問題。教育培訓權是農民工勞動權利的重要內容,也是農民工勞動權利實現的保障,政府必須進行職業培訓,創造一切條件以擴大教育培訓規模,滿足勞動者獲得職業培訓權利的要求。[2]因此,2003年9月,農業部、勞動保障部、教育部、科技部、建設部、財政部在《2003—2010年全國農民工培訓規劃》中明確規定,農民工培訓經費實行政府、企業和農民工個人共同分擔的投入機制。中央和地方各級財政在財政支出中安排專項經費扶持農民工培訓工作。用于補貼農民工培訓的經費要專款專用,提高使用效益。建立健全多方經費投入機制,明確政府承擔經費投入為主,企業承擔經費為輔,積極引導農民工在自身接受教育培訓上做適當費用投入為補充,以保證教育培訓工作實施的經費需要。但是,如何建立和健全經費管理與使用機制,做到專款專用,努力提高資金使用率,仍需要不斷探索。大量而長期的財政經費的投入和企業的教育培訓支出必須納入法律規定,才能得到強制執行,實現農民工教育培訓資金保障的“硬約束”。

第三,農民工教育培訓監督機制問題。根據農民工自身素質和需要,以及社會各行業對農民工素質和技能的要求,實施相應的教育培訓是實現農民工教育培訓權利的關鍵環節。各地教育行政部門理應成立專門機構,負責監督農民工教育培訓的具體實施過程,對有關承擔該項任務的教育培訓單位加強管理與考核,努力采取各項措施,積極推進農民工教育培訓工作的貫徹落實。解決上述三個問題的關鍵是加強政策的制定和法律制度建設。但是,農民工培訓政策的制定是一個復雜的政治過程,而農民工本身對培訓認知的問題、培訓利益集團對培訓政策的影響、等級制和官僚制本身的障礙,以及政府部門的本位主義和機關利益等各種因素的綜合存在,使得政府的農民工培訓政策反映不出農民工的利益,也不符合資源的有效配置。[3]為了強化農民工教育培訓機制的構建和運行,必須通過多方努力,加強立法,制定《農民工教育培訓法》,確實保障和實現農民工教育培訓的權利,努力提高農民工教育素質和技能,促進“三農”問題的解決。

二、農民工教育培訓立法的基礎

(一)農民工教育培訓立法的現實基礎

農民工教育培訓問題是我國經濟和社會轉型中的一個重大的、長期存在的、影響面極廣、涉及多個利益主體的復雜問題。廉價而數量龐大的農民工勞動力是成就中國30年改革開放偉業的重要因素之一,據中華全國總工會數據,2008年初,我國農民工工會會員總數超過6000萬,預計2008年新增農民工會員1000萬人以上,農民工會員總數達到7000萬人。農民工在我國第二產業從業人員中占58%,在第三產業從業人員中占52%,已成為支撐我國工業化發展的重要力量。[4]但是,長期以來,廣大農民工缺乏與不斷升級的產業發展和飛速發展的社會相適應的素質和技能的教育培訓。來自中華全國總工會數據表明,我國農民工的平均年齡為28•6歲,在我國農村勞動力中接受過短期職業培訓的占20%,接受過初級職業技術培訓或教育的占3•4%,接受過中等職業技術教育的占0•13%,而沒有接受過技術培訓的高達76•4%。[5]因此,對廣大農民工進行教育培訓成為中國社會發展中的一件大事。但是從社會學的角度看,低下的社會地位使其受教育權利無法得到保障;微薄的經濟收入使其無力承擔培訓的費用;頻繁的職業變動使企業和單位不愿為其提供教育和培訓;落后的思想觀念使社會和其自身認識不到學習的重要性。[6]因此,農民工教育培訓問題十分嚴重,現實對農民工教育培訓立法提出了強烈的要求。

(二)農民工教育培訓立法的法制基礎

農民工教育培訓立法有著堅實的制度基礎。《憲法》第四十二條第三款規定,國家對就業前的公民進行必要的勞動就業訓練;第四十六條規定,中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。因此,接受教育是農民工的一項憲法性權利;而對農民工進行教育培訓,也是國家和政府的一項憲法性義務。《勞動法》第三條、第五十五條、第六十六條至第六十九條等,都規定了勞動者接受職業培訓權利。因此,農民工也有享受企業培訓的權利。據《勞動合同法》的相關規定,在企業,農民工有接受教育培訓的義務。此外,《職業教育法》第三條、第五條和第六條也規定了國家開展職業教育的義務和公民接受職業教育的權利。總之,根據《憲法》、《勞動法》、《勞動合同法》和《職業教育法》的規定,與農民工教育培訓直接關聯的主體有三類:農民工、政府和企業。其中,政府和企業都有對農民工進行教育培訓的義務。這些規定為《農民工教育培訓法》的制定奠定了堅實的法制基礎。在此情況下,2004年中華全國總工會也提出了制定《農民工權益保護法》的立法建議。

(三)農民工教育培訓立法的政策基礎

2003年9月,國務院辦公廳轉發農業部等六部委提出的《2003—2010年全國農民工培訓規劃》的通知(國辦發[2003]79號),要求各省、自治區、直轄市人民政府貫徹執行。《2003—2010年全國農民工培訓規劃》中說明了規劃制定的背景,闡述了具體的指導思想和原則,明確了培訓的目標和任務,提出了推進農民工培訓的政策措施等。2004年開始,由農業部、財政部等六部委共同啟動,實施“陽光工程”等,開展農村勞動力非農職業技能培訓。國務院2006年《中國農民工調研報告》(2006年4月出版)以及《國務院關于解決農民工問題的若干意見》(國發[2006]5號)。中共中央統戰部和建設部聯合下發了《關于實施“溫暖工程李兆基基金建筑業農民工培訓”項目的通知》(統發[2007]7號),尤其是為應對金融危機對我國經濟的影響,穩定農民工就業局勢,提高農民工職業能力,增加就業潛力,國務院辦公廳印發了《關于切實做好當前農民工工作的通知》(國辦發[2008]130號),要求各地人民政府和國務院各部委采取切實措施,加強農民工職業教育和技能培訓,促進農民工就業。2009年1月7日,《人力資源和社會保障部、國家發展和改革委員會、財政部關于實施特別職業培訓計劃的通知》(人社部發[2009]8號)中將“對失去工作返鄉的農民工開展實用技能培訓”作為積極組織開展四類培訓之一,并強調盡快研究制定特別職業培訓計劃實施方案。為此,教育部于2009年2月20日下發了《教育部關于切實做好返鄉農民工職業教育和培訓等工作的通知》(教職成[2009]5號),進一步重申了農民工教育培訓的重要意義和提出了相應措施,等等。都不同程度地對農民工教育培訓提出了相應的規定,為農民工的教育培訓給與了政策支持。由于農民工教育培訓問題是一個重大、持久存續、涉及多元利益主體和多維利益關系并且影響面廣的現實問題,在有堅實的法律和政策基礎的條件下,應該加強立法,以克服現行立法和政策太抽象、缺乏可操作性的不足。

三、農民工教育培訓法的核心內容

制定《農民工教育培訓法》的關鍵是明確和確立立法目的和立法原則,在此基礎上,構筑《農民工教育培訓法》的體系。

(一)《農民工教育培訓法》的立法目的

《農民工教育培訓法》立法目的應該是:為了提高農民工職業技能和現代文化素質,向農民工提供及時、便捷、合適、高效的教育培訓服務,保障農民工教育和培訓權利的實現,充分發揮農民工在中國特色社會主義經濟和社會建設中的作用,促進社會和諧,根據《憲法》和相關法律制定本法。具體有以下三點:第一,提高農民工職業技能和現代文化素質。只有具備一定程度的職業技能和現代文化素質,廣大農民工的勞動權利才能得到基本的保障和維護。因此,提高農民工的職業技能和現代文化素質是《農民工教育培訓法》的直接、基本的立法目的。第二,保障農民工教育和培訓權利的實現。《農民工教育培訓法》必須綜合調整實施農民工教育培訓中所涉及的多元利益主體之間的利益關系,合理地把農民工教育培訓負擔分配給不同的義務主體,構建農民工教育培訓中政府、農民工和企業三方互動機制,向農民工提供及時、便捷、合適、高效的教育培訓服務,有效解決農民工教育培訓問題,最終保障農民工教育和培訓權利的實現。第三,促進社會和諧。農民工是我國社會轉型中出現的新型社會群體,他們是中國社會中一個橫跨工人與農民、工業與農業、城市與鄉村的新型群體和力量,是社會和諧的保障力量。只有通過教育培訓,掌握了職業技能,提高了文化素質,他們才能夠充分地投身到中國特色社會主義經濟和社會建設中,才能夠促進社會的和諧發展。

(二)《農民工教育培訓法》的立法原則

第一,堅持對農民工進行義務教育培訓的原則。農民工輸出地政府、輸入地政府和企業免費對農民工進行教育培訓;農民工輸出地政府和輸入地政府應該建立鼓勵農民工參加教育培訓的機制,補貼和獎勵農民工參加教育培訓。接受培訓期間,農民工可獲得不少于輸出地和輸入地居民最低生活保障線的生活補貼;農民工輸出地政府、輸入地政府和企業可對農民工接受教育培訓的情況進行等級評價,發放相應的證書;農民工應該主動聯系當地政府接受教育培訓,主動要求企業對其進行培訓等。第二,堅持農民工輸出地政府、輸入地政府和企業三位一體的聯合義務主體原則。農民工輸出地政府側重一般性的職業素能和常識教育,農民工輸入地政府側重專門職業素能和常識教育,企業側重具體工作崗位技能培訓;農民工輸出地政府側重成立專門組織或委托當地職業技校、成人教育學校對農民工進行教育培訓,農民工輸入地政府側重委托企業或專業職業技校對農民工進行教育培訓,企業是農民工教育培訓的主要基地,農民工輸入地政府是對企業進行監管監察;農民工輸出地政府履行教育培訓所輸出農民工義務的方式是資金和勞務相結合,農民工輸入地政府履行教育培訓輸入農民工義務的方式主要是資金,企業履行教育培訓農民工義務的方式主要是勞務為主,資金為輔;農民工輸入地政府是農民工教育培訓的主要義務主體、輸出地政府次之、企業再次之。政府委托企業對農民工進行教育培訓的,要直接按照接受教育培訓的農民工人數并結合實際開銷確定撥付費用。第三,堅持農民工教育培訓信息互通的原則。農民工輸出地政府和輸入地政府建立農民工接受教育培訓信息聯通機制,為企業提供查詢和信息反饋平臺;企業可把本單位接受的農民工通過信息聯通平臺上報政府,申領教育培訓補貼;通過信息聯通平臺,兩方政府和企業可對接受教育培訓的農民工進行分類、分級教育培訓。避免重復教育培訓和教育培訓補貼的重復撥付或錯位撥付。第四,堅持教育培訓資金承擔與教育培訓實施相分離,二者相互監督。制定新型農民教育督導評價標準,堅持督政與督學相結合、全面督導與專項督導相結合。[7]政府是教育培訓資金的主要承擔者,專門教育培訓機構或企業具體實施教育培訓;政府對專門教育培訓機構和企業具體實施教育培訓的情況進行監管;企業和專門教育培訓機構有權代表農民工對政府不撥付、或不按時撥付、或不足額撥付教育培訓資金或補貼及其他妨礙農民工接受教育培訓的行為,對政府提出質詢、行政復議或行政訴訟。

(三)《農民工教育培訓法》的基本框架

《農民工教育培訓法》應該遵循以下立法思路:第一章,總則。包括立法目的和立法原則。第二章,農民工教育培訓的義務主體。主要是農民工輸出地政府、輸入地政府和企業三類主體。此外,根據《憲法》中公民受教育的權利和義務相統一的規定,農民工也是義務主體之一,義務承擔的式主要是資金的提供、培訓任務承擔和教育培訓的監督管理。第三章,農民工教育培訓實施。主要包括教育培訓內容的類型化及其分工,即教育培訓分為常識性、引導性和現代文化素質性教育培訓;職業技能和素質教育培訓和具體崗位教育培訓,這三類教育培訓內容分別由哪些主體承擔。此外,具體的教育培訓實施主體有哪些等。第四章,農民工教育培訓保障與監督。成立國務院農民工教育培訓協調委員會,設立國務院農民工教育培訓協調辦公室,具體辦公地點可以設在教育部職業教育與成人教育司,組織實施《中華人民共和國農民工教育培訓法》;擬訂全國農民工教育培訓工作的改革與發展規劃;指導與管理農民工教育培訓的有關工作;承辦國務院農民工教育培訓協調委員會的具體工作。主要負責教育培訓經費的籌措、使用和管理的監管;教育培訓的監督等問題。第五章,法律責任。包括作為教育培訓義務主體的各地、各級政府所要承擔的不作為法律責任、相關行政人員因不當行政行為所要承擔的法律責任、具體教育培訓實施主體不履行教育培訓義務所要承擔的行政責任和民事責任等。第六章,附則。

四、農民工教育培訓法律保障的架構體系

農民工教育培訓問題十分復雜,屬于全民性質的繼續教育范疇。農民工培訓雖然有了黨和政府宏觀政策的支持與保障,但是農民工培訓政策還沒有細化,開展培訓的許多具體工作尚無政策支持,如培訓工作由多部門實施,缺乏統籌規劃等。[8]因此,站在建設學習型社會以及和諧社會的視角,必須構筑多層次的制度保障體系,而不是制定一部《農民工教育培訓法》就行了,要分層分級落實,直至實現農民工職業技能和現代文化素質的提高。實現此目標,具體應該構建三個層次的法律保障體系。第一,根據上述立法目的和立法原則,由全國人民代表大會或其常委會制定《農民工教育培訓法》。明確農民工教育培訓義務主體、經費籌措、教育培訓組織實施和相應的監督管理體制。第二,根據制定出的《農民工教育培訓法》,國務院要制定《農民工教育培訓法實施細則》;各省、自治區、直轄市要制定《農民工教育培訓條例》。要劃清中央和各地方在農民工教育培訓義務分擔方面的關系;劃清各個部門之間的協調職權和責任。第三,根據上述法律法規,以地級市或省轄縣為單位,制訂具體的教育培訓計劃,制定中央、省、地級市、縣四級資金組合撥付體系。總之,第一和第二兩方面屬于高層次的農民工教育培訓法律制度保障,主要解決教育培訓負擔的分配問題,全社會農民工教育培訓資源的協調和配置問題;第三方面屬于較低層次的農民工教育培訓制度保障,主要解決教育培訓的具體執行問題。