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一、世界主要國家和地區(qū)學前教育公共投入的基本情況分析

本文主要從學前教育公共投入占GDP的百分比、學前教育公共投入占教育經(jīng)費總額的百分比、學前教育生均經(jīng)費中公共投入與私人投入的比例三個方面，將各國對學前教育公共投入的基本情況進行分析。

（一）學前教育公共經(jīng)費占GDP的百分比

有關學前教育對國家、社會、家庭和兒童個體發(fā)展價值的一系列實證研究，使各國政府逐漸意識到加大對學前教育這一階段的投入的重要價值。1996年歐盟委員會保育協(xié)會就建議歐洲各國對早期保育和教育的投入總額至少要占GDP的1%。目前，歐洲少數(shù)國家已超過或接近達到這一水平。我國學前教育公共投入的水平與西方國家的差距十分巨大，學前教育經(jīng)費在GDP中所占比例僅0.036%左右，投入不足是制約學前教育事業(yè)發(fā)展的瓶頸。②

（二）學前教育經(jīng)費占教育經(jīng)費總額的百分比

西方發(fā)達國家學前教育公共經(jīng)費在教育經(jīng)費總額中所占比例的差異很大，但總體來看，多數(shù)國家學前教育公共經(jīng)費在教育經(jīng)費中所占的比例都超過6~8%。與之相比，我國學前教育經(jīng)費在教育經(jīng)費總額中所占比例長期在1.2~1.4%，水平極低。[1]

（三）學前教育生均經(jīng)費中公共投入與私人投入的比例

西方國家對公共資源和私人資源在學前教育發(fā)展中應該發(fā)揮怎樣的作用有著不同的觀點，而這種不同與各國社會價值觀密切相關。自由國家認為，只有市場失靈時，政府才要進行干預，因此，這些國家（美國、加拿大、澳大利亞）非常強調(diào)家長和私營部門在學前教育提供上的作用；而在社會民主傳統(tǒng)的國家中，學前教育是所有勞動公民都可享受的服務（如北歐國家）。雖然各國情況不同，但從OECD公布的一些世界發(fā)達國家在2000年~2005年間學前教育生均經(jīng)費公共投入與私人投入之比的數(shù)據(jù)中我們可以看出，在這些市場化高度發(fā)達的國家中，學前教育生均經(jīng)費的公共投入比例均遠大于私人投入，多數(shù)國家公共投入在生均經(jīng)費中所占比例在50%以上。[2]

二、公共投入分擔學前教育成本的方式分析

公共資金分擔學前教育成本的方式可分為兩類：一類是以支出為基礎（expenditure-based）的資助，即政府直接為早期保育和教育支付全部或部分費用；二是以稅收為基礎的資助（tax-based），即政府通過稅收抵免、為雇主減稅和允許雇員使用稅前稅收支付兒童保育費用。本文以兩類資助體系為線索，貫穿政府分擔成本的不同比例，對政府具體的資助方式進行分析。

（一）以支出為基礎的成本分擔方式分析

以支出為基礎的成本分擔方式包括以下七種具體途徑：

1.將某一年齡段的學前教育納入義務教育或提供免費服務

將學前一年教育納入義務教育或?qū)嵭忻赓M的學前教育是很多國家公共投入學前教育的做法。在義務教育方面，荷蘭和英國將兒童的學前一年教育納入義務教育階段，即兒童從5歲起享受義務教育；墨西哥從2009年開始實施學前三年義務教育；在免費教育提供上，澳大利亞、奧地利、加拿大、新西蘭和美國提供學前一年免費教育；愛爾蘭和荷蘭提供學前兩年的免費教育；美國、瑞典和丹麥的部分地區(qū)開始在5歲免費的基礎上向3~5歲幼兒提供免費教育；提供三年及以上免費學前教育的國家有比利時、法國、盧森堡、葡萄牙等。[4]

2.舉辦公立幼兒園

公共財政直接用于舉辦托幼機構，家長繳納部分費用是政府分擔學前教育成本的做法，尤其是在歐洲。據(jù)有關歐洲39個國家的數(shù)據(jù)顯示（5個國家是2004年和2005年的數(shù)據(jù)，其余均為2006年的數(shù)據(jù)），其中有23個國家入公立幼兒園的幼兒占在園幼兒總數(shù)的80%以上。具體來講，公共財政分擔學前教育成本的比例因國家的經(jīng)濟狀況和社會價值觀念而有所不同。據(jù)OECD的有關資料顯示，2005年歐洲16國公共財政分擔3歲以上學前教育費用在90%以上的國家有9個；分擔80~90%的國家有6個；德國分擔的比例為72%。[5]誠然，政府分擔的比例越高，家長承擔的費用就越低，在經(jīng)濟條件一定的情況下，兒童接受有質(zhì)量的早期保育和教育的幾率就越高。此外，在公立幼兒園比例很高的國家和地區(qū)，服務對象基本不作限制；在公立幼兒園所占比例相對較低、難以滿足廣大民眾需求的國家和地區(qū)，往往將學前教育服務定位于“保底”，優(yōu)先招收各種處境不利的幼兒，有條件或有空額時再向社會擴展。如，韓國規(guī)定公立幼兒園采取“排富原則”招生，且為低收入家庭的孩子減免學費。

3.建立兒童保育和教育項目

當公共資金不能為所有或多數(shù)兒童提供免費的兒童保育和教育時，政府會優(yōu)先考慮為各種處于不利地位的幼兒建構社會安全網(wǎng)。一般而言，這種安全網(wǎng)的構建是通過國家(地區(qū))層面的項目或計劃開展的，如美國的“提前開端計劃”、韓國的“農(nóng)村公立幼兒園計劃”和我國臺灣地區(qū)的“扶持5歲弱勢幼兒及早教育計劃”等。另外，有些國家還積極引入國際組織的項目支持。印度政府專為貧困兒童設計的ICDS項目就得到了國際基金會和非政府組織1.38~2.76億美元的支持，占項目總額的60%，印度政府投入40%，2，300萬兒童從中受益。[6]

4.建立兒童保育和教育基金

有些國家還設立了基金來為早期保育和教育提供支持。如美國聯(lián)邦政府就設立了兒童保育和發(fā)展基金（CCDF），主要投入于兒童保育服務和質(zhì)量的項目，其作用有四方面：第一，使低收入的父母和享受臨時家庭援助計劃基金（TANF）的父母能參加工作或接受教育和職前培訓。第二，部分兒童保育和發(fā)展資金用于提升兒童保育質(zhì)量及其可獲得性。第三，基金中的一部分還用于改善嬰幼兒保育的質(zhì)量。第四，一些州還用這筆資金對兒童保育者進行培訓，協(xié)助兒童保育服務提供者達到衛(wèi)生、安全方面的要求，聘請專家對兒童保育服務提供者進行專業(yè)訓練，或是向兒童保育服務提供者提供獎勵以便激勵其提高質(zhì)量。[7]為了保障資金的充足，聯(lián)邦兒童保育和教育項目會要求州政府給予配套的資金。州政府的匹配率會隨州人均收入的變化而有所調(diào)整。最富裕的州的匹配率為50%，即聯(lián)邦政府支持1美元，州政府也要配套1美元；相對比較貧困的州，配套率可低至20%。

5.購買“學位”

當公立學前教育資源不足時，政府會用公共資金向有資質(zhì)的民間組織或機構“購買”學前教育服務。購買服務的方式很多，本文中的購買“學位”指為實現(xiàn)政府的特定目標而出資、以契約方式委托有資質(zhì)的民間早期教育機構提供“學位”，即入園名額的方式。提前開端項目允許向私立幼教機構購買服務。美國一些州規(guī)定提供服務的對象只能是非營利性機構，也有一些州允許向營利性私立機構購買，但在服務對象上明確要求面向弱勢群體。在Pre-K項目中，當公立機構名額不夠時，各州同樣采取向私立機構購買服務，每個州的Pre-K項目對機構的師幼比、班級規(guī)模、師資、課程內(nèi)容以及其他服務都有明確要求，服務的提供者必須滿足這些標準才有資格申請，而這些標準通常超過了各州對辦園許可的要求。我國臺灣地區(qū)的“扶持5歲弱勢幼兒及早期教育計劃”中也規(guī)定，2004年~2006年，離島和原住民地區(qū)5歲弱勢幼兒學前一年免費教育的任務主要由公立幼兒園或小學附設的“國幼班”承擔。公立幼兒園不足的地區(qū)再納入私立幼兒園試辦的國幼班，每人每學期最高補助新臺幣1萬元。2007學年起，5歲弱勢幼兒學前一年免費教育擴大至全臺灣，仍主要由公立幼兒園（國幼班）承擔。因公立幼兒園供應量不足而就讀私立幼兒園的，每人每學期最高補助學雜費新臺幣1萬元。由此看來，在美國，在經(jīng)濟條件好、能為所有4歲或3~4歲兒童提供免費服務的州中，政府購買服務面向了所有符合年齡要求的兒童；財力不足的州則針對社會經(jīng)濟地位較低和學業(yè)發(fā)展不利的兒童。[8]我國臺灣“當局”向有資質(zhì)的私立幼兒園購買服務也旨在解決5歲弱勢幼兒的學前一年免費教育。

6.補貼私立幼兒園

近年來，許多國家和地區(qū)的公共財政也開始投向非營利和營利性托幼機構，但各個國家和地區(qū)補貼私立幼兒園的目的、要求、方式和數(shù)額有所不同，政府的補貼方式也有差異，在此介紹三種具體方式：第一，資助開設費用。政府資助的前提條件是對私立保育機構的開設地點提出要求，一般是政府保教機構未顧及到的社區(qū)。澳大利亞聯(lián)邦政府有一項“兒童保育機構的設立資助”。按規(guī)定，“設立資助”的經(jīng)費只能用于雇用教職員工、招募保教人員及招生的推廣宣傳、購買玩具和設備、電話和保險。[9]第二，資助運作費用，支持面向弱勢群體的服務機構的正常運轉。有些國家采用有選擇的資助方式向為弱勢群體提供保教服務的機構提供經(jīng)費以維持正常運轉。澳大利亞政府的“維護資助”項目目標瞄準了社會經(jīng)濟地位處于弱勢的地區(qū)，用于幫助“特別需要地區(qū)”中那些沒有財政支持就難以維持下去的小型兒童保教機構。維護資助每季度計算和發(fā)放，每次都會根據(jù)機構報告的全日制利用的學位數(shù)量進行調(diào)整。經(jīng)費發(fā)放的多少與機構所在地區(qū)和全日制利用的學位數(shù)量都有關。學位數(shù)量越少，資助額度越高；從大城市到偏遠地區(qū)，資助額度隨之增高。[10]第三，資助教師薪酬。許多國家(地區(qū))采用補助教師的方式來支持非營利性保教機構。這類補助的目的在于提高教師的穩(wěn)定性，留住優(yōu)秀教師，并將保教費用控制在家長能夠承受的范圍內(nèi)。我國香港特區(qū)政府自1995年起開始采取為非營利性幼兒園提供“薪酬資助”，為合格教師的工資“埋單”，其目的是“向非營利幼兒園提供資助，讓他們毋須大幅提高學費的情況下，能夠聘請足夠合格的幼兒園教師（合格幼師），以符合政府所制定的最低合格幼師比例”。[11]加拿大的安大略省向保育機構提供的補助中很重要的部分是為合格教師提供工資補助。補助不完全排斥營利性機構，但人均補助金額遠遠低于非營利性機構的教師：非營利性機構中的教職工大約能獲得每年7，000美元的工資補助或相當于薪水30%的補助；而營利性機構中教職員工只能獲得2，500美元的補貼。[12]

7.實施幼兒教育券

教育券有“無排富性”和“排富性”兩類。前者強調(diào)選擇的自由和促成自由的教育市場，以提高教育效益；后者更關注為社會弱勢群體爭取平等的受教育機會。英國、我國臺灣地區(qū)等都實施了“無排富”的教育券。1996年英國開始在幾個地區(qū)試行的幼兒教育券計劃，對4~5歲的幼兒每人每年補助1，000英鎊以減輕大多數(shù)家庭的經(jīng)濟負擔，增強家長選擇能力，從而引入市場競爭機制，提升質(zhì)量，并希望通過教育券所規(guī)定的標準來保證質(zhì)量。我國臺灣地區(qū)公辦托幼機構僅占總數(shù)的30%左右，多數(shù)幼兒只能入私立幼兒園，而未登記注冊的私立機構較多，公私立機構收費差距大，質(zhì)量差距大，公共資源分配嚴重不公平的問題較為嚴重。為解決這些問題，1998年，我國臺灣地區(qū)率先在臺北實行非排富性的幼兒教育券，向在注冊的私立托幼機構就讀的5歲幼兒家庭發(fā)放教育券，數(shù)額相當于公私立幼兒園學費平均差距的50%。其后這一政策逐漸擴大到全臺灣地區(qū)，希望通過這一政策增加公共財政對學前教育的投入，縮小公私立幼托園所的學費差距，減輕家長經(jīng)濟負擔，提高入園率，促進教育資源的合理分配，并通過家長選擇權的實施，提升學前教育品質(zhì)。由于只有登記注冊的私立園所方可將所收教育券兌換成財政撥款，“當局”也希望通過這一政策來限制和清理非法經(jīng)營的幼兒園。[13]有些國家和地區(qū)采用“排富性”教育券。美國實施教育券的區(qū)域均屬于公立教育質(zhì)量差而私立托幼機構質(zhì)量相對好的地區(qū)。私立學校質(zhì)量雖好但價格較貴，低收入家庭兒童往往付不起學費。為促進教育公平，政府開始面向低收入家庭發(fā)放相當于平均經(jīng)費的教育券,供家長選擇滿意的私立學校。從1988年開始,美國國會立法允許各州使用教育券或現(xiàn)金輔助低收入家庭兒童購買學前教育服務。

（二）以稅收為基礎的成本分擔方式分析

稅收政策是美國聯(lián)邦、州和地方政府分擔早期保育和教育成本的重要方式。美國政府對兒童保育支持的1/4是以稅收為基礎的資助開展的，主要是中等收入和高收入家庭受益。[15]以稅收為基礎的成本分擔方式面向的對象有兩類：企業(yè)和家庭。

1.通過退稅鼓勵企業(yè)為職工子女提供保教服務

很多國家將企業(yè)退稅作為一種重要的對早期兒童保育和教育投入的方式。退稅政策實際上是政府和雇主一起分擔兒童保育福利方面的花費，這對解決職工的后顧之憂，穩(wěn)定職工隊伍有積極意義。紐約花旗銀行兒童保育中心的研究發(fā)現(xiàn)，孩子進入保育中心的職工每年平均缺勤0.24天，而同樣有幼小子女卻仍在社區(qū)排隊等待入托的職工每年缺勤為3.48天。企業(yè)估計自己的保育中心每年節(jié)省了18，840小時，而這些時間價值是211，077美元。[14]有研究揭示，“那些相信雇主會為他們的個人需要提供支持的雇員壓力較小，更能成功地平衡工作和家庭生活，對企業(yè)更加忠誠，對雇主更加信守承諾，對工作更加滿足，更想與雇主保持穩(wěn)定的關系”，[16]而這些方面都可以促進企業(yè)經(jīng)濟效益的提高。下面以美國為例，對退稅政策的實施機制進行分析。在美國，鼓勵企業(yè)為職工子女提供保教服務的退稅包括：建造保育機構的費用；保育機構的運作費用；為職工購買第三方提供的保育服務的費用等。美國各州對企業(yè)退稅的范圍不完全一樣，田納西州和弗吉尼亞州只認可雇主開設和建造托幼機構的費用，佐治亞州只認可運作費用，而多數(shù)州涵蓋了2種以上的費用，8個州涵蓋上述所有費用。關于退稅比例：所謂退稅比例是指雇主提供的兒童保育費用由稅收抵掉的部分所占的比例。在美國，州政府為企業(yè)雇主提供了范圍廣泛、程度不同的退稅額。能夠退稅的額度受雇主能申請的可抵掉的費用的比例及雇主在聯(lián)邦層面和州層面納稅額的影響。各州對退稅比例的規(guī)定差異很大。一些州的退稅只包括了雇主花費中很小的一部分比例，如退稅比例最低的阿肯色州提供相當于占雇主花費3.9%的退稅額。9個州（康涅狄格州和俄勒岡州等）提供了超過花費50%的退稅額。一般來講，多數(shù)州通過規(guī)定每個雇主所能獲得的最高退稅額來對退稅加以限制，一些是通過每個職工或者兒童享有的最高金額來限制退稅，一些是通過占雇主需要繳納的納稅額的一定比例來限制退稅，還有的州退稅是結合規(guī)定上限的辦法來實施，一些州則沒有做出任何的限制。[17]

2.面向家庭的育兒補貼或退稅

育兒補貼是政府通過現(xiàn)金形式對符合條件的家庭直接發(fā)放育兒補貼，以減輕家庭經(jīng)濟壓力。家庭獲得的補貼數(shù)額與子女數(shù)量和家庭收入有關：家庭收入越高，補貼越少，甚至沒有；而低收入、多子女的家庭獲得的補貼相對較高。育兒補貼有普惠式和救助式兩種。普惠式家庭補貼針對大部分甚至所有有年幼兒童的家庭。荷蘭在2005年頒布的《兒童保育法》中政府所設立的“兒童補貼”的對象是所有有6歲以下兒童的家庭，家庭每年獲得的補貼約占保教費的1/4。救助式育兒補貼主要面向低收入、有殘疾的兒童、處于偏遠地區(qū)和少數(shù)民族的家庭。韓國、澳大利亞等國都采用了這種補助方法。也有國家通過退稅或減免家庭的繳稅負擔來沖抵家庭為孩子所支出的學前教育花費，具體有免征、減征、退稅等不同做法。1999年，英國開始引入“工作家庭托兒費稅額減免”的優(yōu)惠政策，2000年~2002年有140萬家庭享受這一優(yōu)惠。法國的父母也可從各種稅收優(yōu)惠政策中沖抵兒童保育教育費。一般而言，每年最高稅額可占家庭早期教育費用的25%。某些特殊情況下（如家庭雇用了居家照看者），父母每年減稅額可沖抵家庭早期教育開支的50%。澳大利亞的“托兒費退稅”中符合條件的家庭因使用核準的托兒服務而支付的托兒費可享受50%的退款。

三、世界主要國家和地區(qū)學前教育投入方式對我國的啟示

（一）多種投入方式支持學前教育發(fā)展

在各國學前教育公共投入上認識到位之后，加大對學前教育的投入已成為一種普遍趨勢。究竟采取何種方式提供免費學前教育，則取決于各國的經(jīng)濟發(fā)展狀況。目前，西方發(fā)達國家多是將兩種途徑相結合：一方面，將學前一年納入免費教育；另一方面，為處境不利的3~5歲兒童提供免費教育。此外，為保證面向弱勢群體的學前教育行動能夠獲得政府公共財政的持續(xù)支持，許多國家通過立法來明確規(guī)定和規(guī)范國家對行動計劃的投入。如美國聯(lián)邦政府1981年出臺的《開端計劃法》規(guī)定，聯(lián)邦政府當年對該項目的撥款為10.7億美元，隨著多次修訂，撥款額也不斷加大。2003年的修訂案要求2004年~2008年中，聯(lián)邦政府應在每個財政年度保證對該項目有約68.7億美元的撥款。

（二）建立資金管理體系

為了保障資金使用的有效性和科學性，各國在建立資金管理體系的同時，采取多種措施進行監(jiān)管，管理模式分為兩類：一類是中央直接管理模式，即中央設立專門的項目管理機構，不通過地方政府，直接對負責項目執(zhí)行的基層組織進行管理，以避免地方政府將專項資金挪作它用；另一類則由地方政府管理，中央監(jiān)控。

（三）“投機構”的效果優(yōu)于“投家庭”

在公共資金分擔學前教育成本方面，公共財政分擔學前教育成本是選擇供方投入即“投機構”，還是選擇需方投入即“投家庭”，往往受國家政治、經(jīng)濟和歷史文化傳統(tǒng)及保教體制的影響。OECD的經(jīng)驗顯示，“投機構”在目前被認為比“投家庭”更能帶來穩(wěn)定的教育質(zhì)量和高入園率。另外，采用教育券方式“直接投家庭、間接投機構”是不少國家和地區(qū)公共財政支持學前教育的普遍做法，也是輿論宣傳較多的做法。但大量國際研究表明，教育券的效果卻不容樂觀。再有，在財政投入學前教育模式確定之后，采用哪種方式進行投入也值得深入研究。

作者：王玲艷馮曉霞劉穎工作單位：南京師范大學學前教育政策研究中心北京師范大學教育部學前教育研究所