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一、優先扶助處境不利兒童，切實推動學前教育普及

20世紀中葉以來，隨著兒童權利意識的不斷提高，國際社會和世界各國相繼頒布了《兒童權利宣言》（DeclarationoftheRightsoftheChild）、《兒童權利公約》（Con-ventionontheRightsoftheChild）等一系列與開發兒童潛能、保障兒童權利有關的法律政策文件，兒童受教育的權利和質量得到進一步的重視，學前教育逐漸成為“任何教育政策和文化政策的先決條件”和“教育策略的主要目標之一”，［2］且在當今教育公平備受重視的大背景下，學前教育的公平和普及問題因其獨特的基礎性地位和作用而日益成為學前教育的新焦點。普及學前教育、保證每個幼兒都能享受到有效促進其身心和諧發展的良好教育成為一種全球性的社會需求。很多國家都主張在學前教育資源有限的條件下，將提高處境不利兒童入園率作為普及學前教育的突破口。尤其是從20世紀六七十年代起，關注處境不利兒童的教育成為對學前教育公平和普及的最佳詮釋與最有力行動。

（一）美國：以學前補償教育的形式“反貧困”

在美國，公平是教育的一貫追求，教育公平也成為美國尊重人權、保護人權的重要手段。這同樣體現在學前教育的改革與發展中，近年來美國學前教育公共政策進一步加大了對處境不利兒童的關注。20世紀60年代，美國經濟平等和社會公平戰爭的領導者，反貧困運動（WaronPoverty）的發起者———約翰遜（Johnson，L.）總統就曾呼吁：“所有的美國兒童都不應該因為其出身而被宣判為失敗。”［3］多部《提前開端法》（HeadStartAct）強調了學前教育對于早期鑒別與干預、扶助弱勢群體與促進社會公平的重要作用。1990年頒布的《兒童保育與發展固定撥款法》（ChildCareandDevel-opmentBlockGrantAct）的立法宗旨中也著重提出“促進各州和地方兒童保育服務的開展，特別是提高對低收入家庭兒童的早期看護與教育的關注程度”。1993年頒布的《2000年目標：美國教育法》（Goals2000：EducateAmericaAct）明確規定，未來美國教育目標之首即“保障所有兒童都接受學前教育。”［4］2001年《不讓一個兒童落后》（NoChildLeftBehind）法案就明確提出，聯邦政府要轉變在教育中的作用，不讓一個兒童落伍，要著力改變少數族裔兒童、貧困家庭兒童以及殘疾兒童等弱勢兒童群體在受教育狀況方面的不利處境。［5］除法律保障外，聯邦政府還采取多種政策積極推動學前教育普及和公平的步伐。2009年，奧巴馬（Obama，B.）總統上任伊始就加大對原有弱勢兒童保育和教育項目的財政投入力度，擴大優質教育資源的受惠面，不斷推進高質量學前教育的普及。奧巴馬認為，盡管在20世紀80年代的“普及學前教育”（UniversalPre-kindergarten）運動實施之后，學前教育的普及率有所上升，但面向非洲裔、拉丁美裔等處境不利兒童的教育質量仍然極差，［6］而處境不利的兒童是美國未來21世紀的勞動力主力軍，他們接受學前教育的好壞直接影響美國未來國際競爭力，必須為這些兒童提供高質量的學前教育。［7］奧巴馬政府倡行的《0-5歲教育計劃》（ZerotoFivePlan）每年由聯邦政府撥款100億美元，資助各州普及學前教育，希望借助該計劃使每個兒童不分貧富地在幼兒時期都能獲得平等的教育。

（二）英國：通過弱勢補償促進消除兒童貧困和普及學前教育

在英國，20世紀90年代后期的社會、經濟與教育領域出現了重重危機，失業人口劇增、貧富差距擴大、未婚媽媽與單親媽媽不斷增加、青少年學業失敗率呈上升趨勢［8］、社會福利開支陡然增加、“從搖籃到墳墓”的老牌福利國家遭受嚴峻挑戰，迫使英國政府不得不采取新的教育政策措施。以布萊爾（Blair，T.）為首的新工黨提出并采取了“第三條道路”，旗幟鮮明地反對社會排斥，力圖建立“全納型社會”，強調對弱者的保護，主張對此前長期受忽略的年輕人、長期失業者、單親家庭、殘疾人和老人等弱勢群體提供社會援助，以此來緩和社會矛盾。［9］在“第三條道路”和“全納社會”的改革理念下，英國政府已經發起了一系列致力于學前教育普及和公平的學前教育法律與動議，強調幼兒不能因為種族、文化或宗教、母語、家庭背景、特殊的教育需要、缺陷、性別或能力而遭到排斥或被置于不利地位，強調每一個兒童接受教育的權利、機會、過程的公平，［10］如《2002年教育法》（EducationLaw2002）、《2005年教育法》（E-ducationLaw2005）及《2006年兒童保育法》（ChildcareAct2006）、《每個兒童都重要》（EveryChildMatters）等法律和政策文本中均有對包括貧困兒童、少數民族兒童等處境不利兒童群體的規定，《撥款法》（AppropriationAct）中還有一項單列預算就是專門針對扶助弱勢兒童，促進其受教育權利的實現。英國政府認為，高質量的學前教育不僅可以為兒童今后生活的成功打下基礎，也可以避免幼兒因處境不同而產生的巨大差別，應該將學前教育的服務對象首先定位于貧困地區兒童和處境不利兒童，提供高質量且可獲得的學前教育，確保每個兒童獲得最好的人生開端，縮小發展差距，確保教育起點的公平，主張學前教育應有效防止兒童貧困與兒童排斥現象的發生與嚴重化，促進消除兒童貧困、促進處境不利兒童群體享有平等的受教育權與發展權。［11］

（三）印度：給予處境不利兒童最優先的政策關懷與行動干預

在發展中國家，加強社會環境不利兒童的學前教育，提高這些兒童的入學機會的任務更加艱巨，但仍有一些國家做出了卓有成效的嘗試，印度就是其中的突出代表。印度計劃委員會（PlanningCommission）在其第六次計劃框架中如是說：“所有的兒童在發展的關鍵幾年中應當得到足夠的重視。”［12］這是政府首次將當時社會中占大多數的處境不利的貧困群體不曾奢望獲得的學前教育納入關注焦點，致力于為生活在貧民窟中的孩子提供適宜的成長環境。由此，教育政策逐漸向學前教育投入關注，并特別向處境不利兒童傾斜。印度政府在2005年出臺了《國家兒童行動計劃》（NationalPlanofActionforChildren），以確保所有的兒童都享有平等的發展權利。該計劃所秉持的行動原則包括：解決由于性別、等級、種姓、民族、宗教和法律地位等歧視而產生的問題，從而保證平等；給那些處境最不利的、窮人中最貧困的以及獲得最少服務的兒童以最優先的政策以及行動干預；認識到兒童的生長階段和生活環境都是各不相同的，讓所有的兒童能夠有機會充分實現他們的權利，滿足他們每一種情況下不同的需要。［13］從這些政府文件中能夠體會到印度政府對于兒童尤其是處境不利兒童的關心和重視，以及在促進學前教育的公平與普及方面所做出的實際努力。

二、凸顯學前教育公共屬性，持續強化政府主導職責

政府作為一種社會公權力的代表，其公共職能就是為社會全體公民提供充足而優質的公共產品，為社會公共事務提供公平公正的公共服務，［14］其中，改進健康和教育狀況作為政府的一項公共責任已經得到國際社會簽署的“千年發展目標”（TheMillenniumDevelopmentGoals）的支持。［15］而且兒童的早期發展和教育不僅是兒童的權利，也是一項有高回報的投資，投資回報率在78%-18％之間，遠高于金融投資。［16］學前教育不僅對兒童個體發展具有不可取代的重要價值，對社會的發展與國家競爭力的提升也具有重大意義。正如諾貝爾經濟學獎獲得者海克曼（Heckman）所言，沒有哪一項政策能夠像學前教育一樣，既由于具有遠高于其他階段教育的投資回報率而受到經濟學家的青睞，又由于解決了公共的家庭需求而受到社會的認同。［17］基于對學前教育的這種公共產品或準公共產品的屬性與定位，政府行為應成為學前教育發展的主導力量。

（一）美國：以實際行動加強政府職責及其有效履行

美國聯邦政府過去并不直接干預教育事務，但隨著教育發展日益成為影響國家安全和經濟發展的重要因素，并隨著針對學前教育研究的逐漸深入和教育民主化要求的日漸迫切而不斷強化，聯邦開始關注教育、調控教育，并且在力度和廣度上不斷加大。聯邦對學前教育的主導和干預也相應地不斷加強，在學前教育的改革與發展中承擔越來越多的實際職責。具體來看，美國聯邦政府對學前教育發展的調控主要表現在通過出臺學前教育相關立法來確定工作的重點，指明改革的方向，對學前教育發展做出規定和宏觀戰略部署，制定學前教育發展的長期規劃與近期計劃、發展目標，以強化政府在學前教育事業發展中的職責，如《2000年目標：美國教育法》明確指出要依法設立專門的學前教育發展全國領導小組，以對全美學前教育改革與發展進行總體領導和全程監控。［18］《不讓一個兒童落后法》明確規定了聯邦政府“確保高質量的績效責任體系、學術評價標準、教師培訓與教育資源的競爭型分配”，“滿足弱勢群體兒童的教育需求”、“縮小學業成績差距”，“確保各州、地方教育機構與學校能夠促進所有兒童的學業進步”，以及“將教育資源合理配置到最需要的地方教育機構中”［19］等對學前教育進行宏觀調控的職責與目標。同時聯邦對學前教育的資助也大幅增加，并通過立法規定資助的范圍、重點及分配形式，體現了政府在學前教育發展上的意志。這些都充分體現了美國聯邦政府對學前教育越來越重視和政府職責的逐漸強化與有效履行，正是在這樣一種政策背景下，美國學前教育的發展邁入了一個新的時代。

（二）英國：認可學前教育公平性價值并明確政府職責

英國政府近年來也通過出臺一系列政策文本以明確學前教育對于個人、社會和整個國家發展的潛在價值，同時明確政府在學前教育發展中的責任。如《家長的選擇，兒童最好的開端：兒童保育十年戰略》（ChoiceforParents，theBestStartforChil-dren.TenYearStrategyforChildcare）中明確指出，“政府有責任幫助幼兒及其家長應對挑戰，有責任確保所有幼兒都能有良好的開端，此舉將對英國公民終身發展、家庭生活質量提高及國家經濟繁榮產生重大影響”。［20］2007年成立的兒童、學校和家庭事務部（TheDepartmentforChildren，SchoolsandFamilies）出臺的部門計劃《兒童計劃：塑造美好未來》（TheChildren''''sPlan：Buildingbrighterfutures）［21］也指出，“政府需要做出更多努力來支持家長和他們的家庭”。英國諸多法案和政策文本以及由此而采取的實際行動均進一步明確了政府在學前教育發展中所肩負的重要責任，凸顯了學前教育的公共價值。

（三）印度：逐步確立政府的學前教育職能定位

印度憲法和國家層面的發展計劃與報告等文件中也多次強調兒童作為國家寶貴財富的重要性以及學前教育對兒童發展的重要意義，并由此凸顯學前教育的公共性及政府主導性職責。印度憲法規定國家必須提供義務教育階段以前的學前教育，而且認為兒童的發展和教育是并行的主題，［22］因此，印度聯邦政府和各邦必須在早期兒童保育和教育服務的執行上承擔各自的責任。早在20世紀60年代，印度教育委員會（TheEducationCommission）就認識到學前教育的重要性以及它與以后入學和入學后的學習成績的重要聯系，建議國家應擔負起涉及學前教育的所有監管和指導職責，建立示范性學校，培訓教師并進行關于早期兒童教育科學研究的兒童項目準備委員會（CommitteeforPreparationofProgrammesforChildren，又稱GangaSaranSinhaCommittee）于1968年首次建議政府應當在學前教育上加大投資力度。時至今日，印度政府不斷出臺包括學前教育在內的國家教育政策與計劃，國家“五年計劃”中所包括的學前教育發展目標表明了印度聯邦政府對學前教育問題的不斷重視及其職能定位的逐步確立。

三、國家舉辦學前教育項目，政府引領學前教育發展

美國“提前開端項目”、英國“確保開端項目”和印度“兒童綜合發展服務項目”憑借其明確的基本定位、遍布全國的運作機構、職責明確的管理體制、充足且分配規范的經費和專業化水平不斷提升的教師隊伍，已成為三國推動其學前教育公平及普及事業的引擎和有效履行政府學前教育職責的依托方式，成為世界各國在學前教育領域努力的重要借鑒與參考。

（一）美國：提前開端項目保障處境不利兒童的學前教育權利

美國“提前開端項目”是目前世界范圍內，由政府主導的學前教育項目中規模最大、影響最深和歷時最久的一個。該項目創立于1965年，主要致力于為3-5歲的低收入家庭兒童及其家庭提供有效的教育補償和集教育、健康、營養和社會等全方位的綜合服務，保障處境不利兒童享有平等受教育的機會并提高其入學準備能力，［23］倡導實現教育公平與改善貧困人群代際循環，是政府主導學前教育項目的一種模式和實驗。該項目的舉辦機構統稱提前開端中心，由聯邦政府通過授權的方式充分利用地方現有的資源，以地方實體機構為中介和基礎遍布全國。發展至今，美國在全國50個州有1591個“提前開端項目”和“早期提前開端項目”（EarlyHeadStart）授權的服務機構，［24］運作著49200個班級。［25］提前開端中心越來越成為美國學前教育機構中的重頭戲。從管理體制看，提前開端項目由聯邦政府直接負責，健康與人類服務部（U.S.DepartmentofHealthandHumanServices，簡稱HHS）下設的兒童與家庭管理處（U.S.DepartmentofHealthandHumanServices，簡稱ACF）所設立的提前開端辦公室（HeadStartOffice）為項目的直接主管部門，負責為項目相關問題制定計劃、提供建議并部署實施，并注重在項目的具體管理中加強與各級政府和其他多種部門的合作。從經費情況看，該項目的經費來源主要是聯邦政府撥款（約占總額度的80%），也有地方政府的資金補充支持（約占20%），其具體的分配需依法律規范加以細化。近年來，聯邦政府投入不斷增多，撥款數額從1965年的9640萬美元上升到2009年的近71億美元，［26］2010年的預算更是超過了72億美元。［27］從教師狀況來看，提前開端項目教師的數量逐漸遞增，2009年共有超過21萬的教職員工和127萬的志愿者參與到項目中，［28］其工資待遇也在法律保障下不斷提高，而多套資格證書體系和以標準為導向的多種培訓方式也保證了教職員工的資歷水平和專業化程度不斷提升。近60年來，“提前開端項目”已經為超過2700萬［29］兒童提供了服務。既贏得了貧困家庭的好評，又促進了美國社會的教育公平，堪稱美國學前教育的“國家實驗室”，并被譽為美國學前教育史上“最大眾化和最成功的聯邦項目之一”。［30］

（二）英國：確保開端項目為每個兒童創造良好的開端

英國“確保開端項目”是受美國“提前開端項目”影響，并與美國“提前開端項目”性質類似的全國性、大型學前教育項目，由英國政府倡導和啟動實施于1998年的一項以家庭為切入口，以社區為依托，面向早期兒童及其父母的國家弱勢兒童學前教育項目，它旨在通過綜合的學前教育、兒童保育、家庭支持、醫療保健等綜合的早期服務活動，為兒童及其父母創造更好的生活的“良好開端”。從基本定位看，確保開端項目強化學前教育的公共性價值，向3-4歲兒童提供免費服務；將服務對象首先定位于貧困地區兒童和處境不利兒童，通過提供全面、整合式優質服務促進兒童和家庭的共同發展，提高生活質量，確保每個兒童獲得最好的人生開端；強調家庭的作用，關注家長的需要，并積極倡導家長及家庭的全面參與；關注社會和諧的需要，將減少兒童貧困和社會融合作為重要目標。從舉辦機構看，“確保開端項目”的主要組織機構是獲得政府經費支持的“確保開端兒童中心”，2010年其數量增加到3500個，保證了英國國內的每一個社區都有一個“確保開端項目中心”，［31］為220萬幼兒及其家庭提供綜合性服務。［32］從管理體制看，由兒童、學校和家庭事務部及工作和養老金事務部（DepartmentforWorkandPensions）共同負責項目的計劃、管理、提供專項撥款及實施，實行以地方當局為管理核心的跨部門管理。從經費情況看，政府投入占有相當大的比重，并通過專項撥款等方式為學前教育的發展提供堅實的后盾和有力的支持，撥款數額已從2002~2003年度的6.8億英鎊增加到2010~2011年度的19億英鎊。［33］從教師狀況來看，確保開端項目的教師并沒有一套專門針對項目的體系，而是作為英國的兒童工作者在確保開端兒童中心工作，因此其資格制度及培養制度等都與其他機構的兒童工作者一樣具有認證嚴格、培訓形式多樣并享受國家撥款的特點，而且其薪資待遇高于其他保育機構的工作者。“確保開端項目”現已覆蓋英國各地，包括英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭在內的所有地區的處境不利兒童及其家庭都已得到了該項目的援助。

（三）印度：兒童綜合發展服務項目確保處境不利兒童的學前教育機會

印度政府主導的“兒童綜合發展服務項目”啟動于1975年，旨在以綜合的方式為學前兒童提供服務，確保生活在農村、部落民族地區和貧民窟地區兒童的正常成長和發展。［34］從基本定位看，該項目向0-6歲兒童提供免費的服務，以確保處境不利兒童獲得享受學前教育的機會，通過綜合服務促進兒童的全面發展，并將服務對象惠及與兒童的養育密切相關的婦女等弱勢群體，以打破貧困代際傳遞和惠及更多兒童為長遠目標。從舉辦機構看，該項目的具體組織機構是兒童綜合發展中心（印度語為Anganwadi，意指少數民族兒童出門就可以得到學前教育服務），［35］由印度政府按照嚴格人口規范集中設置于貧困地區，截止到2009年3月，全國已批準了7073個兒童綜合發展服務項目子項目，全國正在運行的兒童綜合發展中心數量是1078973個，［36］為越來越多的處境不利兒童提供著綜合的學前教育服務。以2007～2009年為例，三年間每年獲得該計劃營養補充服務的6歲以下兒童都超過5800萬，參與學前教育的3-6歲兒童人數也超過3000萬。［37］從管理體制看，該項目采取的是由中央的婦女兒童發展部負責，其他多個部門共同合作，以邦為單位組織管理，地區提供技術支持，在街區層面實施，地區（社區）提供服務的由上到下各級政府相互協調的管理體制模式。從經費情況看，由印度政府統一規劃、統一預算，其經費除一些非政府組織等的捐贈外，主要由印度政府投入，到現在的第十一個“五年計劃”期間，印度政府對該計劃的預算繼續呈數倍增長，預期達到44400億盧比，［38］較之上一個“五年計劃”的11684.5億盧比［39］又增加了三倍多。從教師狀況看，由于該項目面向的群體主要是生活在農村、部落民族地區和城市貧民窟地區的兒童和婦女，因而該項目的教職員工的整體水平并不高，政府力求通過降低門檻讓更多的婦女進入項目提供服務，并通過加強靈活多級的在職培訓提高服務的整體水平。總之，該項目是發展中國家推進學前教育公平的有益嘗試，近四十年來，以其宏大的發展規模和傲人的實施成果受到了世界各國和各國際組織的日益關注和高度贊譽。目前，印度的“兒童綜合發展服務項目”已成為全球最大的國家主導的學前教育項目。

作者：齊曉恬工作單位：北京開放大學跨學科學院