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一、重慶市學前教育城鄉均衡發展的現狀及主要問題

西部大開發以來我國增加了對西部教育的經費投入，為全面推進城鄉學前教育均衡發展提供了良好契機。2007年，重慶市成為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，2008年又成為國家統籌城鄉教育綜合改革試驗區，使得重慶相對落后的學前教育面貌有了較大改變。但是作為西部典型的農業大市，重慶城鄉經濟社會發展極不均衡，尤其是學前教育存在著較大城鄉差距。筆者對重慶市2008年以來的城鄉學前教育發展現狀及存在的主要問題作了調研，綜述如下:

(一)辦園條件不均衡

重慶市城區幼兒園與鄉鎮幼兒園、鄉鎮幼兒園和農村幼兒園的辦園條件差距明顯。主城每個區都有市級示范園，以一、二級幼兒園為主，園舍漂亮，配套設施完善，有專門的室內室外活動場地，每個班至少配備兩名教師一名保育員。我國農村學前教育主要存在鄉鎮中心模式、城鄉一體化模式、農村小學附設模式、農村家庭作坊模式、慈善模式等。［3］據調研，重慶市農村地區主要以鄉鎮、村級政府和村民自辦以及農村小學舉辦的幼兒園為主，鄉鎮幼兒園以三、四級為主，村級幼兒園大多未達到等級水平，作坊式幼兒園居多，一些教室由幾平米的房舍改造而成，一名教師包干一個班甚至全園;辦園條件簡陋，缺乏良好的通風條件和幼兒活動必要的空間，配套設施不全且已老化。

(二)經費投入不均衡

由于學前教育沒有納入義務教育范疇，學前教育是以家庭投入為主政府投入為輔，其中政府投入以區縣一級政府投入為主，社會力量投資規模偏小。重慶市有獨立建制幼兒園4105所，其中公辦幼兒園994所，民辦幼兒園3111所，公辦園僅占24%左右，且80%集中在主城區。公辦園由政府投入硬件建設，同時向家庭收取一定贊助費，辦園經費得到有效保證。城區的民辦園大部分達到一、二級辦學水平，實行“成本核算，收費備案”制度，生均月收費1000元左右，幼兒園的有序發展基本得以保障。由于重慶各區縣經濟發展不平衡，政府對教育的投入差異明顯，以財力較好的江北區為例，自2012年9月起區政府加大對轄區幼兒園辦園的各項補助，其中飲用奶工程補助一項按照每兩人每天1.5元的標準進行補助。而一些貧困區縣、鄉鎮政府財力有限，對農村地區學前教育經費投入較少。［4］農村幼兒教育經費不足，尚未建立長效的投入機制，60%的區縣農村幼教建設投入長期處于真空狀態，絕大多數農村幼兒園只能靠收費維持運轉。以2010年為例，城區幼兒園生均獲教育財政總投入2718元，而農村幼兒園獲得的生均總投入僅1233元。農村地區人均收入遠遠低于城區，農村地區民辦園、私立園一般收費較低，僅能維持幼兒園基本運轉，有的可以說是步履維艱。所以在經費匱乏的情況下，農村地區幼兒園普遍發展遲緩，部分幼兒園僅僅起到“看管”作用。

(三)師資力量不均衡

重慶市城鄉幼兒園教師配置明顯不均衡。2010年以來城區學校教師年齡集中在20～35歲之間，教職工取得相應上崗資質，師生比不超過1∶9，每個班按兩教一保配置，大專以上學歷、小學高級教師(中級)以上職稱的教師比例大幅提高，85%以上教師是學前教育專業畢業，二級及以上園有專業的音體美教師，還有部分園開設外語課程，聘請外教。2010年以來鄉鎮幼兒園中中專以上學歷和具有學前教師資格證的教師比例略有提升，但學前專業畢業的教師不足30%，大部分班是一教一保甚至一名教師包干一個班，師生比超過1∶25，缺少專業的音體美教師;村級幼兒園教師80%以上都是非學前教育專業畢業且尚未獲得幼兒教師資格證，90%以上都是高中及以下文化程度，大多沒有接受正規的學前教育培訓，沒有專門的保育員，一名教師肩負全班甚至全園幼兒的保教。

二、西部地區城鄉學前教育發展不均衡的原因

基于對重慶市城鄉學前教育均衡發展的現狀分析，我們可從教育理念、經費投入、師資建設等方面探析西部城鄉學前教育發展不均衡的因素。

(一)教育理念方面的原因

學前教育均衡發展的理念來源于人們對教育公平問題的思考，最關鍵的是取決于教育層和決策層，如果決策者沒有建立城鄉學前教育均衡發展的理念，則均衡發展就難以實現。我國改革開放初期實行區域經濟非均衡發展戰略，短時間內經濟社會各項事業實現了快速發展;但是也造就了區域間經濟社會各項事業發展的不均衡，包括教育發展的不均衡。加之我國長期的城鄉二元結構體制讓人們接受了城市教育好、農村教育差的現狀，學前教育階段更是如此。近些年雖然西部地區政府加大了對農村地區幼兒園經費投入和師資建設的各項扶持，但城鄉學前教育差距依然很大。因此，教育決策者必須明確學前教育均衡發展的實質就是城鄉學前教育物質資源和教師資源配置的均衡。

(二)教育經費投入方面的原因

我國教育經費投入總量占GDP總量4%這一目標長期以來沒有落實，學前教育經費的投入僅僅占全國教育經費總投入的1.3%左右，而農村學前教育經費的投入更是少之又少。2010年7月，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010－2020)》出臺，同年十一月，國務院《關于當前學前教育發展的若干意見》下發。這兩個綱領性文件闡明了當前到2020年我國學前教育體制建設調整的目標和方向:政府主導、成本分擔、以縣為主。但由于西部地區經濟長期欠發達，縣級財政能力十分有限，學前教育尚未納入義務教育之中，這導致地方政府對學前教育工作的重視程度不夠，投入到學前教育的經費遠遠不足以支持大部分幼兒園的運轉。西部地區農村學前教育經費不足，是制約學前教育城鄉均衡發展的首要問題。從總體上講，現行的農村學前教育管理體制還不合理，特別是經費投入渠道不合理，很難達到均衡發展。

(三)教師隊伍構成方面的原因

教育質量取決于教師的素質與水平，當前城鎮幼兒園與農村幼兒園在教育質量上存在著明顯差別，其中教師隊伍的差距是重要原因。我國城鄉幼兒園教師工資差距較大，農村幼兒園教師工資普遍偏低，且居住條件、生活環境都與城鎮幼兒園教師相差很多。據調查，90%以上的高校學前專業師范生不愿意去農村幼兒園工作，有些學生寧愿選擇城鎮民辦幼兒園也不愿意到農村公辦園。優秀的學前師范生基本留在城鎮幼兒園，進入農村幼兒園的很少。農村學前教師隊伍尚不夠穩定，一旦有向城市幼兒園調動的機會，有經驗的農村學前教師便會離開農村。從2011年起，重慶市將農村幼兒教師培訓納入“中小學教師國家級培訓計劃”，但由于長期以來農村學前教師大部分學歷水平偏低、工資待遇不高、工作強度大、參與進修機會少等問題，造成他們總體素質水平、教學水平及管理能力均較差，這是農村學校幼兒園無法與城鎮幼兒園真正在質量上均衡發展的重要原因。

三、促進西部地區城鄉學前教育均衡發展的對策

(一)加強學前教育立法，從制度上保障城鄉學前教育均衡發展

學前教育是國民教育體系的第一個階段，制定法律是促進學前教育健康發展的必然要求。美國早在1979年就頒布了《兒童保育法案》，英國于1989年頒布了《兒童法案》，世界各國通過學前教育立法旨在促進本國學前教育的普及和發展，對學前教育的均衡發展起了重要作用。改革開放以來，我國先后頒布了《教育法》等多項教育法律，但是還沒有專門的學前教育方面的法律。雖然我國相繼制定實施了《幼兒園管理條例》(1989)、《幼兒園工作規程》(1996)等規章，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020)》中也有一章是專門關于學前教育的，2011年重慶市出臺《重慶市政府關于加快學前教育發展的意見》，在一定程度上推動了我國學前教育事業的發展，但是我國學前教育仍然是整個教育體系中最薄弱的環節，明顯滯后于其他教育階段。因此，我國要通過立法來明確學前教育的法律地位、投入體制、管理體制、以及政府的責任;明確學前教育國家標準，根據城鄉學前教育均衡發展方面的問題，重點扶持農村幼兒園的發展、農村學前師資的培養，以促進學前教育事業有序、健康、可持續發展。學前教育只有納入法制軌道，學前教育事業才能真正得到發展，城鄉學前教育均衡發展才能早日實現。

(二)加大對學前教育的財政投入，重點向西部農村地區傾斜，從經費上保障城鄉學前教育均衡發展

長期以來，我國對學前教育經費的投入在整個教育經費總量中所占比例非常低。以2009年為例，學前教育投入經費僅占全國教育總經費的1.39%。同期國際平均水平是3.8%，有的發達國家這一比例達到7%、8%，有的甚至高達11%。財政投入嚴重不足是長期以來制約學前教育事業發展的根本原因。要實現西部地區城鄉學前教育均衡發展，從國家到省、市、縣、鄉各級政府應加大對學前教育的投入，尤其是向農村地區傾斜。一是資金支持農村擴大學前教育資源，包括利用農村閑置校舍改建幼兒園，在交通不便的邊遠山區，由鄉鎮中心幼兒園(中心校附設幼兒園)辦分園、設幼兒班(點);二是建立學前教育資助制度，對城鄉低保家庭兒童、孤兒和殘疾兒童入園給予保教費和生活費資助。同時農村地區要充分利用社會力量、吸引更多的資金辦園，建立多元化的投資模式以促進農村學前教育的發展。

(三)加快農村地區普惠制幼兒園建設，從資源上保障城鄉學前教育均衡發展

普惠制幼兒園是解決當前城鄉幼兒“入園難、入園貴”的有效途徑之一。［5］重慶市城區從2011年開始加快普惠制幼兒園建設，以財力雄厚的江北區為例，截至2012年該區普惠制幼兒園已達60所，占全區幼兒園的60%。但是在重慶廣大農村地區845個鄉鎮中，還有314個鄉鎮沒有中心幼兒園，鄉鎮、村級普惠制幼兒園幾乎是空白。因此，西部農村地區縣、鎮(鄉)政府財力薄弱，需要省、市級政府統籌資金，加大政策、資金扶持力度，推廣發展普惠制幼兒園的經驗，建設一批鎮、村級普惠制幼兒園公辦園、民辦園。省市級政府可根據區縣、鄉鎮實施情況，按在園幼兒人數計算，每人每年200～400元的標準補助普惠性幼兒園生均公用經費，省、市級財政分區域確定補助比例。同時，設立民辦學前教育發展專項資金。對扶持普惠性民辦幼兒園工作較好的區縣，給予適當獎勵性經費，專項用于改善普惠性民辦幼兒園辦園條件，穩定師資隊伍，提高教師素質等。

(四)加強師資建設，提高教師待遇，從質量上保障城鄉學前教育均衡發展

《重慶市中長期教育改革與發展規劃綱要(2010—2020)》和《重慶市政府關于加快學前教育發展的意見》都將學前教育師資建設擺在突出位置。［6］西部地區城鄉學前教育均衡發展的重點是農村學前教育的發展，而發展農村學前教育的重點是提高農村學前教育機構的師資水平。第一，建立農村學前教師工資保障機制，向農村傾斜學前教師事業編制，按照相關規定落實各項福利待遇，明確學前教師身份，保障其基本權益;第二，積極推進學前教育專業師范生免費教育政策，繼續推進“農村學前教師特崗”計劃，引導更多優質師資到農村地區;第三，農村地區逐步推行學前教師資格證持證準入制，嚴把入口關，對于當前在崗的未獲得學前教師資格證的農村教師，給予3年過渡期考取學前教師資格證，之后嚴格執行持證上崗;第四，加強農村學前教師的職后培訓，可采取每所市級示范園定點幫扶一所村級幼兒園師資建設的方式，實行示范帶一般、公辦帶民辦、城市帶農村的模式。省、市級政府統籌專項培訓經費推行“農村學前教師國培計劃”，創新培訓模式，運用遠程教育平臺和現代化教學手段，滿足農村學前教師繼續學習的需求，不斷提高他們的專業技能和綜合素養。

作者：彭燕凌工作單位：重慶第二師范學院教師教育學院