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摘要:近年來頻繁出現的學前教育機構教育管理人員虐童事件反映了幼兒保護存在的法治問題。當前沒有一部法律來明確規范學前教育過程中各種社會主體的法律權利及義務，是學前教育幼兒權利得不到有效保護的重要因素。依法治理我國的學前教育，保障學前教育機構幼兒的權利已經迫在眉睫。因此，有關學前教育的安全立法尤為重要。

關鍵詞:立法;學前教育;安全制度;立法調整范圍

近年來在學前教育機構頻繁出現人為傷害幼兒的事故，這些社會事件引起了人們對幼兒安全問題的法治思考。特別是如何依法預防和處理這些安全事故還沒有一部專門的法律法規，因此，為了做到有法可依，有關學前教育安全立法已經刻不容緩。

1目前我國學前教育過程中存在的幼兒人身傷害事故法治問題

據前瞻產業研究院《2017-2022年中國學前教育行業市場前瞻與投資戰略規劃分析報告》的數據顯示，截至2016年，我國共有學前教育機構23.98萬所，其中公辦學前教育機構8.56萬所，民辦學前教育機構15.42萬所。[1]這些數據說明學前教育機構數量龐大，急需法律法規來為幼兒的學習與生活安全保駕護航。1.1有關學前教育安全的法律法規缺失問題。我國當前沒有專門規范學前教育機構的專門法律，涉及幼兒安全的法律也不存在。除了20世紀80年代原衛生部頒發的《托兒所、幼兒園衛生保健制度》一部有關衛生安全的行政法規外，其他問題只能參照適用。因此，在沒有法律可依的情況下，行政監管顯然難以做到合法有效。發展學前教育，用法治思維和法治方式來規范和管理學前教育已經刻不容緩。現有的政府規章涉及的內容很難產生法律實效性。因為依照我國立法，部門規章無權制定法律關系主體之間的法律權利與義務規定。[2]1.2國家、學前教育機構與幼兒及其監護人等主體間的法律關系問題。學前教育機構對幼兒造成的權利侵害如何承擔責任，這一法律問題的屬性當前存在廣泛爭議。從我國《教育法》《民辦教育促進法》等的法律規定來看，學前教育機構應當是具有獨立法人資格的學校。因此，如果學前教育機構對幼兒的權利實施了侵害，就應當承擔法律責任。學前教育機構在依法成立并實施教育教學的過程中還須接受國家的行政監管，教育工作人員應當具備教師資格，教育機構具有保障幼兒人身安全的責任和義務。因此學前教育機構在與幼兒的法律關系問題上還具有一種特殊的行政法權利義務關系。這是一種雙重的法律關系，即通過對學校學生管理規定內容來分析認為學校與在校學生之間的法律關系是一種雙重關系，即部分民事法律關系與部分行政法律關系。[3]

2制定學前教育機構安全法的必要性與可行性

制定學前教育安全法是完善我國教育社會治理體系的需要。我國的義務教育、中等教育及高等教育已有較為完善的法律制度，但唯獨沒有關于學前教育的法律法規，出現相關問題只能參照現有法律法規，行政法規規章上僅有《幼兒園管理條例》和《幼兒園工作規程》等規定，這使得我國的學前教育法律體系成為整個教育法體系上的短板，使得整個教育法體系缺乏統一性和連貫性。面對近年來發生在學前教育機構中侵害幼兒權利的頻發事件，必須從制度上來消除或減少這樣的事故發生。尤其是從法律制度上來針對當前在學前教育機構中發生的幼兒人身傷害事故相應情形來具體規定學前教育機構及其教育工作人員應當具有的法律權利和承擔的法律義務，才能真正達到保護幼兒學生的人身權利的目的，實現依法治校的社會治理結果。當前有關學前教育的立法問題多年來已成為國家立法提案的熱點。自2000年在全國人民代表大會上有代表提出學前教育立法提案以來，有關人大立法機構與教育部門的合作研究就一直在進行，而且教育部在2011年還啟動了學前教育立法工作。時至今日，學前教育立法已呼之欲出。

3學前教育機構安全法的調整范圍

學前教育安全法的調整范圍應當包括對學前教育機構的投資舉辦人、運行管理者、實施教育教學及日常生活看護人員、幼兒及其監護人等在法律上的權利和義務。在立法上明確這些法律主體的權利義務是為學前教育安全法的調整對象和調整范圍。同時，對幼兒在學校接受教育和生活照顧過程中涉及安全事故的預防和處理程序是安全法最為重要的調整內容。立法調整范圍的確定有利于所要處理的法律問題和所要調整的社會關系能夠實際進行操作，防止在適用法律過程中出現無限擴大或無法確定范圍而導致糾紛得不到有效解決。另外，由于我國教育體制受傳統思想影響大，幼兒學生的權利主體地位在實際教育教學過程中沒有得到教師的應有尊重。因此，該法的調整范圍還需強調依法治校的原則，明確從事學前教育的幼師教師及管理人員的特定資格要求，安全管理及生活照顧的特定權利和義務，以及幼兒及監護人的特定權利和義務。除此之外，立法調整范圍還應當與未成年人保護法、侵權法、教育法、教師法等法律中明確政府、學校投資人、學校與教師等社會主體法律權利與義務關系調整范圍相銜接。[4]

4學前教育機構安全法的基本框架和主要內容

學前教育安全立法的基本框架應當圍繞學校與在校幼兒學生法律關系中各自的權利與義務來展開，將那些在實踐中被證明為行之有效的，特別是將近十余年來全國各地方立法實踐中取得的有效制度設計以基本法的形式確立下來，從而發揮有效的法治保障作用。4.1安全預防制度。安全立法內容應當以預防為先，也是有效保障幼兒權利的最好辦法。目前，國家在安全生產領域有一套事故預防機制，但是具體應用到學校教育教學領域卻少見，或者是參照適用。例如《安全生產法》第二十五條第三款規定就涉及了學校安全問題。學前教育安全預防制度應當包括且不限于以下范圍：一是規范各級人民政府及其有關部門在學前教育機構安全問題上的預防職責；二是規范學前教育機構舉辦者、學校、學校教職員工的安全預防職責；三是規范幼兒學生父母或其監護人的預防義務；四是規范為學校和在校學生提供相應社會服務或者學習、生活等設施設備的社會組織和個人的義務。4.2事故處理制度。學前教育機構教學及管理安全問題應急機制要明確到學校，要與在學前教育機構發生的具體情境相結合，從而形成有效的應急預案。而設計和健全學前教育學校安全應急管理制度的核心在于有效地運用法律措施來整合學校及有關法律主體的各種應急力量，實現學校在應急管理方面的效率最大化，從而形成一個多元主體協作的學校安全應急機制。有效而具有可操作性的學校安全應急制度應當以學前教育機構為中心，相關法律規范的內容設計要以整合各種社會資源為調整方向。另外，學前教育機構安全事故處理程序包含了處理機構組織的法定設置、處理過程的法定性及處理過程信息的公開性等內容。具體包括兩個方面的處理程序：一是學前教育學校對幼兒學生安全事故導致的傷害事故的應急處理程序，二是事故責任認定和賠償糾紛的處理程序。這一制度設計中，針對可能基于幼兒傷害事故而引發群體性事件的可能性，還需要規范事故處理信息公開規則。4.3安全責任分配制度。在學前教育機構安全事故預防與處理過程中，單從法律責任承擔的層面來說，各法律關系主體責任的承擔認定涉及民事責任與公法責任兩方面。民事責任主要涉及損害賠償，而公法責任則主要涉及對安全事故承擔相應行政責任或刑事責任。對于承擔民事責任需要解決兩個問題:一是責任的分配，二是民事賠償責任的實現。另外，對于處理事故時涉及適用的過錯原則，學前教育學校只對在校學生傷害事故承擔過錯責任，且需根據相關當事人的行為與損害后果之間的因果關系來確定。這補充了學校、教職工、家長、學生、第三人因過錯沒有盡到相應的義務，導致學生傷害事故發生的應當承擔與其過錯相應的民事責任。[5]4.4安全事故損害賠償制度。基于當前調整學前教育機構與幼兒學生及其監護人之間關系的法律主要表現為民法、行政法等具有交叉規范的性質的法律，加上我國的學前教育機構具有公立和私立混合的現狀，因此學校在對幼兒學生及其監護人的關系處理上也有不同的實際操作方法，且這些不同性質的學校與幼兒學生及其監護人在安全事故問題上通過訴訟手段來解決在實踐中也不多見。因此，安全事故損害賠償制度在這一領域進行特別規定有利于明確有效地界定學前教育機構學校與在校幼兒學生及其監護人之間的相應法律關系，使得法律實踐中司法機關對各種主體的法律責任認定在實踐中操作起來更容易。

參考文獻

[1]https://www.qianzhan.com/analyst/detail/220/171024-dc2f0e31.html.

[2]參見教育部《學生傷害事故處理辦法》第二十八條.

[3]胡勁松,等.《校園傷害事故中相關法律問題的國際比較研究》成果公報.

[4]林鴻潮.論學校安全立法及其制度框架[J].教育研究,2011(8).

[5]參見司法解釋《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》.

作者:李嫚嫚 單位:貴陽幼兒師范高等專科學校