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摘要：本文對我國集體林權制度背景及動因進行了詳盡的分析，并提出：森林初始產權在農村集體成員間的公平分配是我國集體林權制度的基礎；農民權能和利益的賦予與救濟是集體林業持續發展的保證；政府行為的有限與規范是集體林權制度安全與高效的保障。

關鍵詞：集體林；初始產權；動因

有效的產權制度是由產權界定、產權流轉、產權救濟等部分有機構成的。產權界定，特別是初始產權界定是否公平、穩定，直接關系到產權流轉與產權救濟的效率與安全。因此，集體林產權的初始界定是集體林權制度最重要也是最基礎的工作。

縱觀我國集體林權制度的形成與變遷歷史，重新界定初始產權是我國歷次集體林產權改革的主題，“統”與“分”的反復試錯不僅未能構建起安全、高效的產權制度，而且已成為阻礙我國集體林業發展的瓶頸。以2003年福建省集體林權改革為代表，我國全面推行以森林初始產權在農村集體成員間平等分配為目標的集體林權制度改革。其改革背景及動因的分析，有助于掌握我國集體林權制度變遷的實質，確定集體林權制度改革目標。

作為南方重點集體林區之一的福建省，歷來是全國集體林產權制度改革實驗區和經驗點。從20世紀80年代的“林業三定”至今，經歷了由“統管”、“林業股份制”到“明晰產權”再到“均山”的演變過程，既囊括了我國集體林經營的基本模式，又反映了集體林初始產權由“統”向“分”的變遷過程。筆者于2002年7月和2006年初分別對福建建甌市3個樣本村和邵武市4個樣本村進行了調研，為本文研究提供了實證依據。

一、集體林權制度改革背景分析：統管模式和林業股份合作制的失敗

“林業三定”期間，除9.4%分林到戶以及三明市采取折股聯營外，福建省大部分地區堅持集體林統一經營。筆者認為，福建省堅持統管模式主要是出于地方財政的考慮，而林業股份合作制則試圖在堅持統管的基礎上，激發農民林業生產積極性，其實質與統管模式無異。福建省是木材大省，當時木材年產量高達600多萬，各級林業部門和鄉村集體組織從中收取的各種規費足以滿足財政需求，而分林到戶帶來的財政收入減少、管理成本加大以及可能帶來的林地破碎化和亂砍濫伐弊端令林業管理部門望而止步。然而，林業股份合作制實施不久就夭折了，統管模式也逐漸走向衰落。

（一）林業股份合作制自然夭折，回歸集體統一經營管理

產生于20世紀80年代的福建省林業股份合作制，基于森林集體經營優于個人經營的假定，試圖通過賦予農民一定的直接收益權，激發農民造林的積極性。而其他省份分林到戶已經發生的過度利益問題，使林業股份合作制成為代表各方利益的均衡點。國家以及縣以上的地方政府、林業主管部門寄希望林業股份合作制起到穩定森林資源公有制，維持規模經營，調動農民造林積極性的多重作用；縣以下政府機關（包括林業部門）財政收入對林業的依賴性決定其在分林到戶與林業股份合作制之間更傾向后者；村級基層組織直接參與利益分配，當然希望統一掌握更多的產權；而相對于統管模式的直接利益虛無狀態，林業股份合作制給農民帶來了一定的利益期待。

然而，林業股份合作制的實施與結果不盡如人意。即使在福建三明市，到90年代初也僅剩下極少數村股東會將林業收益的10%分給農民。筆者所調研的邵武市4個樣本村也都在1984年左右經歷了林業股份合作制改革，但均在實施后的幾年內自然夭折，水北鎮上坪村最具代表性。1984年，上坪村對人工林進行折股聯營，由林業股東會根據每年林業收益決定農民股東與村集體收益分成比例。但實際運行時間僅為3年，股東的收益額逐年下降，分別為150元、120元、100元。而股東會從1987年開始淡化，到1991年徹底結束。

究其原因，林業股份合作制雖然在堅持森林集體所有的基礎上融入了股份制、合作制的部分內涵，但要實現制度設計者的初衷，需要滿足諸多條件，其中林業收益分配的公平性和農戶收益的保障是關鍵，而有效的產權治理結構是制度目標實現的組織保障。當林業收益只能或不足以維持村級剛性支出和特別支出量時，“一套人馬、兩塊牌子”的組織機制必然導致村級組織在無政治風險的情況下選擇管理成本最小、利益集團收益最大的村集體統一經營模式——收回山林經營權和對“剩余”的支配權。

（二）統管模式走向衰落，成為一種不可逆轉的態勢

根據產權理論，排他性是產權的最本質屬性，排他性的缺乏或瑕疵是產權受損的最基本原因。統管模式的產權特征是所有權、使用權、經營權、收益權均屬于農民集體，其性質為公有產權。而公有產權排他性應體現為：對內排斥任何單個或少數成員對集體財產的任意占奪，對外排斥其他主體對集體財產的支配、控制與侵占。但在我國集體林區，這一模式的產權排他性嚴重缺失。

第一，難以排斥來自村集體內部成員（主要是村干部）的任意占奪。按照我國法律規定，村委會是農民集體所有權的行使者，其行為宗旨應該是農民利益的實現與保護；但農民政治權利和自治組織的缺乏，使農民集體內部缺乏有效監督機制或監督成本過高，從而形成大量的“干部林”，“農民集體”產權實為村干部個人或少數人的產權，普通農民除享有村內有限的基礎公共設施外，既無經營權又無直接收益權。在調研過程中，幾乎每個村的村干部和村民對于“賣集體山林原因”的答案如出一轍：彌補村財政缺口。因此，村民將集體山林稱為“干部林”，是村干部的“銀行”。

第二，難以排斥社區外政府行為對村集體山林的支配、控制甚至侵占。我國林業體制的運行保留著濃厚的計劃經濟特征，村委會是整個體制運行鏈的最后一個環節。“林業三定”之后，隨著投資主體多元化，國社合作造林、買賣青山、公益林劃定等一系列“走馬燈”式政策和項目的實施實際上是對村集體山林產權的重新分配過程。筆者的調研結果表明：7個樣本村中均存在公益林劃定和國社合作造林情形，4個村涉及撥交林地給國有林場問題。因此而導致村集體林權流失或不完全產權平均占村集體林地總面積的47%，最高的建甌市盛前村高達64%，最低的邵武市高南村也達29%。此外，集資攤派也是政府對村集體山林支配的主要途徑之一。整個邵武市在90年代賣出的1/3的林子與上級政府推行的農村基金會相關。

隨著內外強權對集體林資源的支配、控制與侵占，這一模式必然走向衰落，這已是不可逆轉的現實：福建省許多地方在2003年改革之前，完全產權屬于村集體的山林越來越少。以2000年建甌市3個樣本村調研結果為例，東源村已沒有統管山林，盛前村和葉坊村也都只保留了7.5%的統管山林。

二、集體林權制度改革動因分析：農民與政府間的反復博弈

如前所述，統管模式和林業股份合作制的失敗是我國集體林初始產權由“統”向“分”制度變遷的背景條件，而在制度變遷中農民與政府間的反復博弈則推動了集體林初始產權在集體成員間平等分配的進程。

（一）政府行為的負外部性加劇了利益相關者之間的沖突政府行政權力的特殊性導致其行為對其他利益

主體福利可能帶來受益（正外部性）或受損（負外部性）結果。我國計劃經濟和過于集中的行政權遺留的制度環境形成了我國政府權力的弱限制性，而市場機制形成過程中的利益驅動則加大了政府行為負外部性的可能。從“林業三定”開始，每一次集體林產權政策和項目都對集體林初始產權在不同利益主體之間重新配置，經過二十多年的積淀，集體林權產權沖突頻繁且嚴重。以沖突主體為標準，可以將沖突分為兩類：

第一類是農民集體與社區外組織、個人的產權沖突，其中包括農民與政府（包括林業部門）、農民與國有林場、農民與個人之間的產權沖突。

首先，農民與政府（林業部門）之間、農民與國有林場之間的產權沖突。在福建省，這一沖突主要是由國社造林和公益林建設形成的。國社造林問題最為突出，既導致了農民與國有林場之間的產權沖突，又是農民與地方政府之間的產權沖突的主要表現形式之一。國社造林在福建的歷史已長達數十年，主要有：國有采育林場在集體采伐基地上的合作以及占用集體荒地形成的國有林場；國有木材收購單位為了自身“持續性”需求在集體林地上建立的林業基地；各種林業貸款項目形成的合作造林等。而每一種國社造林方式都由政府將農民集體所有的林地無償或低價劃撥給國有林業單位長期甚至無限期地使用。在筆者調研的7個村中，每個村都存在因林業貸款項目而將部分山林權轉讓給當地林業部門，有4個村涉及國有林場對集體林地的占有。前者導致了農民與林業部門之間的產權沖突，后者則是國有林場與農民沖突的主要原因。建甌市3個樣本村的沖突焦點是貸款造林項目中縣林業局違反原合同關于“以木還貸”的約定，強行要求各鄉村“以林還貸”，從而將原本由自己承擔的資源風險強制轉嫁給農民，進而造成還貸山林產權主體的實際轉移。邵武市4個村較集中的沖突是國有林地對集體林地的占有問題，其中故縣國有林場占有楊家墟村510hm2山林，高達50%，沖突最為激烈。村民們采取偷砍盜伐林木、設置路橋障礙等方法，給國有林區林政管理增加難度，造成國有林區經營的不穩定。其次，農民與社區外個人的沖突。這一沖突源于20世紀80年代后期以來的活立木轉讓。所調研的7個樣本村中除周源村外，其他6個村都不同程度多次通過投標拍賣的形式轉讓活立木。因受經濟條件、采伐指標和繁雜手續、信息不暢等因子的影響，大約80%受讓人是外村人，由此引發社區居民與林權者之間的沖突，這種沖突發展至今，已激化到村民對社區外的受讓者強行索取高額過路過橋費。

第二類是農民集體內部的沖突，主要發生在普通村民與村干部之間、村民與村民之間。

普通村民與村干部之間的沖突由來已久，其體制性的根源導致這一沖突在現行農村政治架構下難以解決，主要表現為村干部任意處置集體山林，普通村民收益權受到極大的侵犯，甚至連知情權都被剝奪。而普通村民之間的沖突發生在無山與有山村民之間、山多與山少村民之間以及各種權屬沖突，而沖突源于歷次集體林產權政策。早在林業“三定”期間，產權界定工作的粗糙造成“有山無證、有證無山、證山不符”狀況，而在“消滅荒山”時期，村集體收回丟荒的自留山，“誰造誰有”政策激發了一些村民占地造林，山林權屬更加復雜。而山林承包、活立木轉讓、形成了一批“大戶林”，個體間對集體山地資源占有量差異越來越大，隨著資源稀缺度的提高，這些占有方式和產權安排遭到村民的質疑與反對，在有效救濟制度缺乏或救濟成本過高的情況下，村民便采取占有采伐跡地、荒山的方式來參與產權配置，進一步加深了村民間的產權沖突。

（二）農民山林產權需求和博弈能力逐漸提高，加快森林初始產權在集體成員間平等分配的進程

利益相關者主體之間的沖突使我國集體林權統管制度處于非均衡狀態，為集體林權制度變遷提供了可能性，但要使制度非均衡到制度變遷，起決定作用的是對現行制度不滿的主體。這些主體一旦對新制度有了需求，并具有利用非均衡條件的能力時就會主動采取行動，進行制度創新。從集體林產權沖突的各種表現看，對集體林產權統管制度不滿的主要主體是農民（集體和個人）。

首先，森林稀缺度和自身需求結構的變化是農民產權需求的內驅力。

從新中國成立到我國市場體制建立的幾十年里，社會經濟發展水平決定了我國森林資源的稀缺度相對低下，對于廣大農民而言，在溫飽問題尚未解決之前，耕地的比較效益要遠遠大于林地，因此，農民對山林產權需求不大。在自身需求結構和林地稀缺度沒有發生變化前，集體林采取統管還是折股聯營、國有林場占有集體林地、地方林業部門劃走山林、農民個體之間在山林資源占有的差異等現象不會引起農民的普遍關注。然而，經濟發展和林業市場化程度的提高引發社會對林產品和森林環境需求持續增長，市場拉動和政府“讓利”雙重作用下森林資源稀缺度隨之提升，而農民在耕地生產滿足溫飽需求之后，必然尋求增加收入的途徑，誰占有資源，誰就可能獲取市場和政策變化帶來的增益。山林經營收益凸現的事實激發了農民對山林資源強烈的產權需求。

其次，博弈能力的具備與提高是農民實現產權需求的保障。

在集體林產權沖突中，不難發現，沖突主體的一方總是農民，也就是說，在歷次集體林產權重新界定的過程中，普通農民權能和利益逐步地被剝奪或削弱。利益頻繁受損的狀況是農民與其他主體發生產權沖突的主要原因。而在與其他利益相關者博弈過程中，農民逐步提高了博弈能力，特別是《村民委員會組織法》的實施，強化了農民博弈能力，進而推動了集體林權的制度變遷。

在農民具有博弈需求時，首選的救濟途徑是求助于農村集體組織、各級政府，而請求事項不被采納或救濟成本過高時，農民往往選擇不滿的言語和消極的作為。在調研訪談中，農民經常對政策變化、政府干預以及干部權力尋租表達不滿情緒。而建甌市各鄉村占地成風以及占地后選擇種植果樹而不種用材林的做法則是用消極行為對抗強權，這種消極行為達到一定的規模，必然迫使權力者作出一定程度的讓步。2001—2002年，建甌市林業局推行的集體林改革欲通過簽定合同的方式扭轉山地無序經營的局面，而“先定合同，四年后再交山本費”的做法實際上是對農民占地行為的讓步或默許。當消極行為仍不能滿足其博弈需求時，上訪便成為博弈的途徑之一，而來自最上層的民主改革、稅費改革等政治、經濟權力的賦予，加大了農民的博弈資本，農民可以通過自治權和訴訟權的行使實現自己的權利。

三、結論

（一）森林初始產權在農村集體成員間的公平分配是我國集體林權制度的基礎

因產權排他性的嚴重缺失，集體林統一經營管理制度（包括缺乏有效產權治理結構的林業股份合作制）的低效已是不容爭辯的事實。森林稀缺度的提高和自身需求結構的變化誘發了農民個體的產權需求，隨著法律、政策（中央和省級）對農民產權地位的逐步確認和農民基本政治權利的賦予，農民與政府間的反復博弈促使森林初始產權在集體成員間公平分配成為歷史的選擇。公務員之家

（二）農民權能和利益的賦予與救濟是集體林業持續發展的保證

集體林區農民生活對森林資源的剛性需求決定了農民行為對集體林業的正負效應，因此，農民權能與利益的賦予與救濟是集體林業持續發展的保證。在賦予農民平等的初始產權后，重要的是處理好農民權能和利益關系，利益實現是賦予農民權能的目的，而權利則是農民獲取利益的手段，其中政治權利是經濟利益的根本保障。

（三）政府行為的有限與規范是集體林產權制度安全和高效的保障

市場經濟體制和現代法治精神對政府行為提出了有限性的要求，而政府行為的負外部性導致和激化各種產權沖突的歷史進一步驗證了有限政府的必要。林業生產周期長、森林效益外部性以及資源稟賦差異大等自然特性構成營林的低效益性，因此，政府應通過制度對森林經營者“給予”而不是“索取”，應通過法律、行政法規將各級政府的行為規范在以下范圍：第一，對產權主體濫用私權損害環境和破壞資源行為進行必要的限制；第二，規范產權流轉，提供產權主體需要的流轉市場、制度與服務；第三，引導農民經濟合作組織的培育，建立健全農民由參與決策到民主自治制度。

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