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如果發生禁止性補貼和可訴訟補貼，WTO成員可要求和采用這項補貼的成員進行磋商。如果在60天內不能解決問題，即可發起反補貼調查或者啟用爭端解決程序。

協議對不同調查階段的具體要求和期限作了規定，包括證據的收集，各利害關系方的權利、接受補貼者獲益的計算、損害的確認、可能的救濟措施以及對所做決定進行司法復審的途徑等。WTO守則第六部分“組織機構”中除“補貼與反補貼委員會”外，設置了一個由精通貿易與補貼的資深獨立專家組成的“常設專家組”（PGE），專門對補貼與反補貼問題進行裁定。

5．對發展中國家成員在補貼與反補貼方面的優惠

（1）如果反補貼調查發現,原產于發展中國家的受調查產品所得到的補貼不及于該產品單位價值的2%（發達國家的相應數字為1%，最不發達國家為3%），或者受補貼產品進口值不到進口國同內產品進口總值的4%，且所有不到4%的發展中國家的合計進口量不及進口國同類產品進口總值的9%，則應立即取消反補貼調查。

（2）最不發達國家和人均國民收入不到1000美元的發展中國家不必取消禁止使用的出口補貼，其他發展中國家則可在8年時間內逐步取消此類補貼。

（3）對于那些在8年期滿之前已取銷出口補貼的發展中國家，以及最不發達國家和人均國民生產總值不到1000美元的發展中國家，若它們對產品的補貼不及該產品單位價值的3%，則也應立即取消反補貼調查，這項規定截止到2003年年底。

（4）發展中國家達到出口競爭性標準的產品（即有較強競爭力的產品），在2年內逐步取消補貼，對最不發達國家和年人均國民生產總值不足1000美元的發展中國家，可以8年內逐步取消。出口競爭性標準是指該產品連續2年在世界貿易中占3.25%以及以上的份額。

（5）對于依國內產品使用情況而定的補貼，其禁令在5年內不適用于發展中國家，最不發達國家為8年。

目前我國煙草業的出口補貼采用兩種形式：

1.出口貼息。在全國范圍內對出口的獎勵為：每出口一美元獎勵3分人民幣；另外，各省可按本省的實際情況制定不同的貼息率，云南省1999年9月的規定是，每出口一美元獎勵6分人民幣。這部分出口補貼由財政支付，直接補貼給出口企業。這也是對所有行業的出口都有的出口補貼。

2.出口退稅。這是只針對煙草行業的稅收補貼政策。對出口的卷煙，實行“免征免稅，不征不退”的優惠政策；對出口的烤煙，實行先征后退的優惠政策，征17%，退13%；對出口原煙，也實行“先征后退”的優惠政策，先征13%，后退5%。

由上可知，云南對煙草業的出口補貼不多，而且即使是在存在出口補貼的情況下，云南的煙草產品也都不具有價格競爭優勢。例如，萬寶路不含稅進口價是158美元/件，紅塔山的出口價是200美元/件；C3F（上等煙）巴西的FOB價為4200美元/噸，我省以6000美元/噸出口才有微利。由此可見，進入WTO后，即使現有的出口補貼保持不變，云南的卷煙和煙葉在國際市場上都不具有價格競爭優勢，因此，不太可能會對幾大煙草進出口國國內煙草行業造成損害，這樣，對我國的煙草產品提出反補貼調查的可能性也不太，所以，我們在一些方面還可以加強對煙草業的補貼。

加入WTO后煙草業面臨的挑戰

經過幾十年的發展，中國煙草在世界煙草業已擁有了重要的地位，但進入WTO之后面臨的形勢是十分嚴峻的。以云南煙草為例，分析表明，云南煙草企業在勞動力成本、國內營銷渠道和經驗、低檔煙價格、中國文化環境、區域優勢、短期內消費者偏好等方面具有較強的優勢，在物質資本、品牌及創新、中高檔價格品牌、原料等方面同外國煙企相近，但在信息、國際營銷渠道和經驗、避險意識和方法、人力資本、技術開發創新、管理能力、談判技巧、跨國經營能力和經驗、規模經營能力、多元化經營能力和體制優勢方面就處于競爭的劣勢。同國際上的大煙草跨國公司相比，進一步發展壯大將遇到以下困難是顯而易見的：

·中國煙草業缺乏一般市場意義上的經營機制，企業所有權的地方分割不利于跨省兼并和按市場法則重組產權。

·在專賣專營管理制度下的市場化進程中，既不存在較發達完善的市場機制，也不存在嚴重的市場失效，市場作用不能完全發揮，專賣專營的管理體制又難以完全到位。在實際運行中，體制和政策既難分開，又難聯動。行業制定的宏觀政策改變了，但體制并未改革，直接制約宏觀調控政策的落實和專賣專營管理的到位，以致產生因財稅體制制約，地方政府干預企業行為合理、合法化、產銷銜接、以銷定產、以市場為導向困難重重、矛盾突出，粗放經營，難以培育市場，卷煙市場低水平運行等等。

·當前，卷煙稅率檔次相差過大，有利于小煙廠低檔煙的生產和銷售，在生產環節的征稅是很多地方盲目發展計劃外煙廠，任意突破國家生產配額，保護地方市場的重要原因。

·煙草生產許可證制度執行的不嚴格，嚴重淡化了國家的計劃管理，加劇了供求矛盾，卷煙生產配額分配方式在一定程度上限制了競爭，造成扶劣限優。卷煙流通環節多，增加了產品的流通成本，并導致產銷稅節。

·煙葉出口先征后退且退稅率小于征稅率的政策抑制了煙農種植出口煙和進出口公司組織出口的積極性。

·擁有煙草經營特種許可證的企業缺乏對外獨立的談判權和合同制定權。

我國原有煙廠180多家，近幾年通過關停轉化有156家，所產50萬箱以上的煙廠僅有14家，企業的散亂小導致了卷煙產品的散亂小，全國1200多個卷煙牌號中年產量在50萬箱以上的不到10個，在100萬箱以上的是空白，全國知名牌紅塔山年產量僅80萬箱，而萬寶路年產量是290萬箱，紅塔山在全國的市場份額僅占2.3%。全國計劃內煙廠每年生產卷煙約3400萬箱，但1999年假私超非四種煙約為380萬箱，擠占我國1/10的市場。受全國市場疲軟、經濟不景氣的影響，99年全國計劃內130家直屬卷煙企業，有26家虧損，占20%，加上26家計劃內地方煙廠中的14家虧損企業，總虧損面高達25%，占企業總數的1/4。若按省市統計，全國有10個省市總體虧損占31個考核單位的32%，國內企業間爭奪市場的競爭已經白熱化。

PM公司煙廠的設備的有效作業率為80%，勞動生產率已達1000箱/人年，占有全球煙草市場份額的49%，估計市值800億美元，凈價值645億美元。英美煙草公司兼并美國煙草公司和樂富門煙草公司后，卷煙產銷量高達1800萬箱，占世界卷煙市場份額16%，日本煙草公司收購雷諾茲的海外煙草企業，卷煙產銷量達920萬箱占世界卷煙市場份額8%左右，這三大世界煙草跨國公司具有強大的國際競爭力。

·產品結構較單一，不能有效地滿足多層次的市場需求，尤其對高品質的混合型卷煙，國內產品明顯供給不足。據分析，1985年到1990年，世界混合型卷煙消費每年增長1.43%，美式混合型卷煙產量每年以3%的速度增長，在國際市場，混合型卷煙市場已占有20%以上的市場份額。96年我國吸食混合型卷煙人口已占吸煙總人口的14.3%，2000年為12%左右，部分省區混合型卷煙銷售比例已超過20%，我國生產的混合型卷煙主要處于中低價位，市場潛力巨大，而國外企業有絕對優勢。

·中國煙企在市場營銷能力、技術創新能力、經營管理能力等方面特別是在人才擁有量及員工素質上有極大差距。雷諾茲公司招聘的工人，其學歷都要求念過2年以上的大學（相當于國內的大專學歷），各學員進廠都必須經過一至＊＊的培訓，合格后才能上崗。而我國煙草企業的員工平均水平遠未達到這種水平。

總之，資源配置不盡合理，使中國煙草業不能形成整體合力，難以統一行動的發揮世界煙草第一大國的整體優勢。而國外大公司卻早已投入大量準備搶奪中國市場。

在中國加入WTO的雙邊談判中，歐盟方面對要求允許外國卷煙直接進入零售環節提出了明確的要價；美方把要求中國取消對美達11年的煙葉禁運作為談判的重要條件之一，美國總統克林頓在國會投票審議給予中國永久性最惠國待遇問題前，專門就煙草問題聽取并采納了美煙草大州北卡羅來納州等州議員的意見；在中美雙邊談判結束不久，美國佐治亞洲農業總署代表團即派出農業專員率領代表團赴中國推銷美產煙葉，諸如等等都明確地表明了面對日益縮小的發達國家的煙草市場份額，中國寵大的煙草消費市場早已是各大煙草跨國公司的競爭重點。

國際大型煙草跨國公司在開拓全球市場時采取的通常做法，一是采取并購和收縮戰略，實現規模經營，減少競爭對手，擴展營銷網絡。二是通過多元強大的促銷手段，組建全球銷售網絡。三是在發展中國家建立研究開發機構，通過煙草科研、技術、生產等方面的國際合作打開市場。四是利用各種名牌系列化和高科技領先的優勢，搶占市場。五是動用政府的力量保護本國煙草并迫使發展中國家開放煙草市場。六是國際合作打擊走私或暗中支持走私。各種戰略措施的綜合運用，使得跨國煙草集團在擠占國際市場方面獲得了相當的成功。

以日本和臺灣市場為例：

在1977年至1985年日本保持專賣制度期間，外煙占日本卷煙市場的占有率僅穩定保持在1.0——2.4%之間，受美國政治及經濟壓力，日本于1985年4月1日取消專賣制度，外煙在87年即增到9.8%，1987年4月1日取消進口關稅，1989年外煙即增到12.1%，進而按每年的1個多百分點的速度迅速上升，日本于1989年設3%的消費稅，1997年又將消費稅提高為5%，并于1998年實施香煙特別稅（一支煙一日圓），但均未能阻止外煙上升的速率，至1999年，外煙占日本煙草的市場占有率已達24.7%。

值得注意的是，日本是在擁有了較為嚴密完備的銷售配送網絡的情況下開放市場的，十五年間總消費量的增長僅為6.9%，外煙市場份額卻由2.4%迅速上升為24.7%。

我國臺灣省于1976年1月起開放卷煙民間進口，自1980年到1988年8年間，進口卷煙量即由8%左右迅速擴大到21%，由此可見煙草跨國公司在擠占國際市場份額方面取得的成效。

90年代后世界煙草跨國公司搶占東歐，前蘇聯等國家20%左右的市場份額僅用了5年時間。

加入WTO后，如果外煙占有我國20%的市場份額，將達到680萬箱左右，這將進一步加劇供過于求的局面，國內將有更多的卷煙廠虧損及至倒閉。

在煙機制造方面，西方煙機制造商在中國設有辦事機構及零部件倉庫，并且建有良好的服務體系，他們看到，將來進入中國煙機市場的門票是與中國同行建立合資企業，以期在八五期間購買的煙機使用10年后中國煙機市場再次興旺時有利可圖。

對策建議

一、加速推進煙草大集團戰略的實施，政企分開，進行以市場為導向的企業制度創新。

中國加入WTO對煙草業的整合是一個十分重要而利的契機，煙草行業要抓住機遇，按照十五屆四中全會精神，加大改革力度。要深入研究在世界范圍進行經濟結構調整、科技進步突飛猛進、跨國公司的影響日益增大的經濟全球化大趨勢下，煙草行業的戰略重組問題。在體制、制度的創新中要扶優扶強，抓大滅小，支持有條件的龍頭企業進一步發展壯大，逐步在全國形成3——5個煙草企業集團。

為此，必須加大對煙草計劃流通、價格、稅收、體制、管理等方面全方位的綜合配套改革的研究及推進力度。

云南省應加快形成一個煙草集團的步伐。

二、改革現行煙草專賣的“屬地管理”原則，加強國家對專賣管理的有效控制。

建議將煙草專賣的各級管理機構按行政區域設置的格局改為按煙草區域市場（大區）來設置，同時輔之以其他果斷措施打破“專賣地方”或“地方封鎖”的狀況。

中長期目標應定位于按照市場經濟的規律以及世貿組織的規則改革專賣制度，創造一個有利于煙草產業健康發展的公平的制度環境。

三、從生產制造戰略向生產服務戰略轉變。

未來企業競爭的重點已從產品制造轉向客戶服務。煙草公司要順應經濟全球化和信息化發展的要求，推動煙草企業在組織調整、業務重組及管理改革的過程中，拓展使客戶滿意的概念，成為提供煙草產品和服務，以客戶為中心的公司。在突出有競爭力的主營業務時，要特別注重發展公司內服務業。要使企業經營決策更加貼近市場，對市場變化反應更靈活，使企業經營重點從制造向銷售、服務轉移，從硬件產品向系統產品轉移。

更加大全國市場的統一營銷網絡或區域（非行政區劃區域）市場的統一營銷網絡的建設力度。同時，積極探索商制度，電子商務等多種形式的營銷服務形式。建議各管理部門及企業設專人綜合管理指導電子商務在煙草的運用。省公司應在全省煙草統一規劃建設相關電子商務服務中心。

要鼓勵管理人員和職工攻讀市場營銷學學位，向國內外研究機構、相關組織、大學派出研修人員，專攻行業發展急需的特殊技能。要成立地區研究會，研究交往國家和地區的文化與商業慣例，制定適合各地情況的市場營銷戰略、戰術。

四、要建立一種煙草與其他行業結合及退出的靈活機制。

90年代以來，國際大煙草公司根據東歐劇變后出現的市場空間、東南亞金融風暴帶來的市場影響、世界反吸煙運動空前高漲以及在非煙產業投入產出比不甚理想的客觀現實，已將非煙產業逐步收縮，集中精力加強主業，并在煙草主業上采取了一系列合并及減員措施，進一步加強產業的核心競爭力。

云南煙草應積極貫徹執行國家減員增效的方針政策，加大科學管理的力度。同時，根據目前我們發展改革的特殊性，積極探索和拓展煙草企業在資本運營方面的新途徑和空間，在發展新項目時，應充分考慮產業間投資組合的退出機制，使煙草企業有限的資金能夠合理靈活地流動。

五、要在全行業廣泛進行WTO有關機遇與挑戰的宣傳教育。

讓全體員工都了解加入世貿和大家的關系，從而充分地調動工作的積極性及提高投身改革的自覺性。

六、要加大對科技教育的投入力度。

市場的競爭是人才的競爭、科技實力的競爭。進入WTO后，國外大煙草公司將會在中國大量地尋找人才，按國際人才市場的價格來吸引優秀人才，人才將成為進入WTO之后的一個競爭的熱點。煙草業如不能夠真正留住人才、吸引人才，將會面臨優秀人才流失的重大挑戰。尊重知識，尊重人才要體現在明確的制度上。

煙草行業必須加大官產學研聯合的力度，通過建立有效的、靈活的運行機制使各類人才為我所用。建議創造條件同相關科教機構合作，在煙草科學研究院、紅塔集團設立相應的博士點或博士后流動站。

建議云南煙草要加大參加云南省省院省校合作項目的合作范圍及工作力度，以充分利用云南省優惠政策。

要加快人才的培養，特別是適應國際競爭的管理、科技、法律人才的培養，鼓勵在職人員通過不脫崗加強學習，申請國家同等學力學位。

要樹立云南煙草科技的學術權威地位，培育和推薦云南煙草的中國工程院和中國科學院院士。

要加大煙草干部培養提高的力度，建立更加積極的培養規劃，使各管理層的干部素質得到較大的提高，以適應加入WTO后國內市場國際化競爭更趨白熱化的形勢要求。

七、行業的各級領導要高度重視并采取措施加強戰略研究。

戰略研究要立足于全球競爭的高度對本產業、行業、企業進行動態的深入的分析，要進一步分析中國煙草、云南煙草在中國進入WTO后掀起的下一輪世界煙草競爭中的全球分工定位。要通過戰略發展對策的分析研究，未雨綢繆，走在競爭對手的前面。

在全球戰略中，要加大與國際跨國煙草集團合作的力度，同跨國公司建立長期合作的戰略伙伴關系。要使企業成為同跨國公司學習、合作、競爭的主體。

要專題認真研究煙草的可持續發展戰略問題，研究中要注意當前國外煙草發展中出現的新問題。如從現在開始，即應采取措施樹立云南煙草良好正確的公眾形象，隨著國內市場的逐步國際化，要早日采取措施防范美煙草訴訟案等對中國煙草的負面影響。又如煙用生物化肥產業的發展問題研究，煙田產品的綠色包裝體系問題，結合結構調整，引進環境友好技術降低能耗，提高出口產品環境競爭力問題，各企業可持續發展道路問題，利用煙草創造財富的傳統力量，支持可持續發展的經濟、社會、環境三大支持體系問題等等。

企業在開拓國際市場時，要有長遠的市場配套發展計劃，要同國外客商一起建立共同的銷售目標，使合作雙方互惠互利，以期占領長期穩定明確的市場。

八、煙草科研要加強科研項目選項同生產一線企業需求相結合的機制。

從課題選題開始就要緊密結合實際需求，進行嚴格的市場需求調研，使有限的經費發揮真正的效益。要從機制上防止出現科研、生產兩張皮的問題。

建議設立科研項目用戶定單制度，從根本上形成煙草科研為煙草經濟發展服務、煙草經濟發展又推進煙草科研的良性循環，促進科研成果向現實生產力的轉化。

對于基礎科學研究，煙草應加強同專業研究所、大專院校的合作。建議設立煙草訪問學者制，吸引行業外專家為煙草服務。

要繼續加大開發低焦油、安全型、混合型卷煙的工作力度，以滿足國內混合型煙草消費的需求。在開發煙草生物醫藥領域新用途，跟蹤世界高技術前沿技術時要注意擁有自己的知識產權。

九、云南煙草在按國家局要求對“三合一”進行分設時，要對煙葉生產認真規劃和定位。

要充分發揮云南的自然資源優勢，還要對全省的煙葉種植、生產的潛力和適度規模進行科學論證，創云南煙葉名牌，根據國際市場及國內市場容量，獨立發展云南煙葉生產。應組建區域性煙葉專業集團，實現和加強煙葉生產的制度創新。加快建設煙葉生產出口基地。

建議政府提高煙葉出口退稅率或實行零稅率制。

根據國際、國內市場需求調整種植結構，引導煙草種植集約化，專業化，完善煙葉生產技術推廣體系，切實提高煙葉品質和生產質量。要發揮現有煙草科研優勢，加強煙草生物工程研究，綜合利用煙草原料，開發新用途。

要加快煙草種子公司的組建進程。通過體制創新推動煙草種子產業化、商品化及國際化，以適應加入WTO后煙草種子工作對外合作的需要。

十、云南作為中國的煙草大省，各企業應積極參與到國標的修訂和國內外不斷更新的標準化活動之中，提高標準水平。建議在進口煙制品檢測中，增加對人體健康有害的煙氣重要化學成份的檢測，如煙草中特有的亞硝胺和焦油中重金屬元素等項目的檢測，進行限量考核，為適應煙草發展的需要和為我國入世后卷煙產品在國際和國內市場上的競爭作好準備。

要在煙草工業企業推行ISOl4000認證體系，加大在煙草商業企業推行ISO9000認證的工作力度。

十一、建議成立中國煙草進出口煙葉檢測站（南方中心），負責南方片區的轉基因檢測和研究工作。

云南是中國的烤煙生產和出口大省，建議云南省公司報請國家煙草專賣局根據實際情況，在已有的云南省煙草質量監督檢測站內，籌建中國煙草進出口煙葉檢測站（南方中心），開展對我國南方片區煙葉轉基因的檢測、研究工作。加大對云南煙葉以至南方片區煙葉的保護力度，為我國煙葉的順利出口做好檢測保障工作。

十二、全面推廣實驗室認證制度，為云南煙草走向國際市場奠定基礎。

面對加入WTO，開展實驗室認證是云南煙草今后企業管理標準化必須進行的一項工作。云南省煙草質量監督檢測站于1999年底通過了國家煙草專賣局的行業認證，目前正在為接受由中國實驗室國家認可委員會（CNACL）授權云南省質量技術監督局進行的認證工作作準備。隨著云南煙草實驗室認證活動的廣泛深入開展，實驗室的管理水平將隨之提高，并逐漸向標準靠近，為最終消除國際貿易中由于檢測和校準數據不信任而造成的技術壁壘奠定良好的基礎。

十三、加快云南卷煙安全性評價體系等優勢項目的標準制訂工作，建議成立卷煙安全性檢測中心。

優勢項目標準一旦被行業所公認，就有被國家或國際采納為標準的可能。云南煙草科學研究院正在加緊建立煙氣中重要有害化學成份和卷煙重要有害生物活性的檢測標準方法，建議在云南煙草科學研究院成立卷煙安全性檢測中心，統一全國的安全性指標檢測，通過對卷煙重要有害生物活性和煙氣中重要化學成份進行檢測，保證中國煙草在提高品質的同時，在提高卷煙的安全性方面有一個統一的對國產煙和進口煙進行檢測的標準和權威檢測機構。

十四、盡早組建行業協會，組建專門研究國際法律和貿易規則的人才隊伍，為今后應對傾銷與反傾銷調查訴訟，提供組織人員保證。

建議委托相關專業權威機構加強對國內國際市場的研究，注意研究國際市場價格的波動，特別是煙草市場的價格波動，以適時調整煙葉生產的策略，提高云南烤煙的價格競爭力。

要加大國際煙草經濟研究的力度，跟蹤世界煙草跨國公司的政策走向，特別要注重研究今后國外煙草生產商與國內競爭企業聯合的動向，防范國外煙草生產商采取規避措施，以低價傾銷煙草制品，對云南煙草生產企業和國內其他煙草生產企業造成重大損失。

十五、加強政府“綠燈補貼”的力度和范圍

目前對煙區，煙農的補貼是由企業內部給，這本應是由政府做的事，政企不分使得煙草企業負擔過重，從長遠來講，該由政府給的補貼還是由政府財政給，這樣有利于企業降低成本，提高競爭力。

（1）增加科研與開發（R＆D）補貼。

《補貼協議》允許的科研與開發補貼包括有：將工業研究成果轉化成一種計劃、藍圖或者設計成新的或改進型產品，加工或服務，而不論其可否投入商業使用。因此，云南在對煙草產業實施補貼時，應更多地增加科研與開發的補貼比重，以避免進口國的貿易報復。

（2）增加地區扶貧資助

由于云南有大面積貧困地區的人均收入與全國水平的差距己達到“綠燈補貼”所允許的程度，政府可以對這些地區的煙草產業采取補貼手段。

在補貼形式上，要盡量避免政府直接撥款、直接的債務免除、彌補某項經營虧損等《反補貼協議》列明的禁止形式，即“紅燈補貼”，而應巧妙利用某些形式的補貼：（1）政府貸款；（2）政府提供貸款擔保；（3）政府提供可購買商品或勞務。

補貼數量的設定主要根據經濟需要，通過經濟分析后決策，但從避免不必要的報復措施而言，應力求將從價補貼率控制在5％以內；對于科研開發投入補貼，對研究的資助不得超過用費的75％，對開發的資助不得超過用費的50%；資助只限用于人員、設備、用地與建設，管理費用。