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應東芬蘭大學和英國Wildhorus林業公司的邀請，2011年7月2～11日，國家林業局林業培訓交流與國有林管理考察團一行5人成功對芬蘭和英國林業進行考察交流。先后考察了芬蘭農林部及其直屬TAPIO林業發展中心、東芬蘭大學林學院、JohnDeer公司約恩蘇工廠、KOLI國立公園；英國威爾特郡（Warminster）的Longleat私有林地和格洛斯特郡（Gloucestershire）的Dean國有林管理局。比較深入地了解了兩國的林業管理體制與政策，并就國有林管理問題及相關合作培訓與芬蘭TAPIO林業發展（培訓）中心RitvaToivonen主任、東芬蘭大學LiisaTahvanainen教授及Wildhorus公司總裁Berty等進行了富有成效的會談并達成了合作意向。

1芬蘭林業有關情況

1.1芬蘭的林業政策

1.1.1森林在芬蘭的地位及其所有制類型芬蘭屬于寒帶針葉林地帶，森林覆蓋率73%，林地面積為2200萬hm2，人均4hm2森林。森林對芬蘭來說具有十分重要的意義。首先，林業經濟效益顯著，芬蘭年采伐5500萬m3木材，立木收益達到2億歐元，年凈收入100歐元/hm2，林產品出口占國家總出口量的20%。其次，林業社會效益也很明顯，林業部門雇員有7.5萬人，同時任何公民都有權進入森林休閑或采摘蘑菇、草莓等林下經濟產物。第三，林業生態效益十分突出，森林覆蓋了芬蘭2/3以上的國土，森林的生態效益得到了充分發揮，環境優美、空氣清新，全國瀕危物種的37%在森林中，森林作為碳匯，每年儲碳2000萬～4000萬tCO2eqv。按所有制類型劃分，芬蘭林業可分為三種，一是私人所有森林。私人所有是芬蘭社會的基礎，私有森林面積1500萬hm2，占總面積的68%。其中個人私有森林面積1300萬hm2，占59%，個人私有林歸40萬個業主所有，平均每個業主擁有35hm2森林；森林業主木材銷售為家庭帶來10%的收入；二是公司所有森林，面積為200萬hm2，占9%，其中3個大的公司即斯道拉恩索（StoraEnso）、芬歐匯川（UPM）和美卓公司（Metso）占有6%～7%，其他為一些小公司所有；三是國有森林，面積為700萬hm2，占全國總森林面積的32%，主要分布在寒冷地區或生態重要地區，是生態保護的主要區域。

1.1.2芬蘭林業的管理體制芬蘭林業屬國家農林部管理，農林部下設林業司，其下屬四個處即：私有林業處、國有林和研究處、國際森林事務處、法律及行政事務處，共有職員30人。林業司管理全國13個區域林業中心、1個林業發展中心（Tapio）、1個芬蘭林業研究院（Metla），以及Mets覿hallitus公司的林業和商務部分的業務。Mets覿hallitus公司為芬蘭林業唯一國有企業、其負責的自然遺產服務部分（含保護區）業務由環保部管理。除此以外，還有113個森林經營協會，共計約1100個工作人員，從事森林經營和管理工作。

1.1.3芬蘭林業管理政策

（1）績效導向調控政策。芬蘭在林業管理方面實行了一系列引導林業發展的相關政策，首先實行的是績效導向調控政策。政府制定宏觀規劃，如2015芬蘭國家林業規劃，對遠景及戰略目標、各項指標以及行動進行規劃。在國家中長期規劃框架下，政府、部、機構制定4年行動和預算計劃，政府審定批準。然后制定年度預算，由政府建議，議會審定。如2009年森林預算，森林研究院為4320萬歐元，區域林業中心為3960萬歐元，林業發展中心（Tapio）為940萬歐元，森林改良激勵為7230萬歐元，森林生物多樣性為1030歐元，森林娛樂、狩獵為620萬歐元，其他為370萬歐元。總計為18470萬歐元。農林部和機構之間簽署績效協議，包括未來5年的戰略目標，當年的預期結果，各項指標如社會影響、效率、產出、質量等，經濟資源和報告。每年年底或第二年年初，對報告進行檢查評審，并討論下一年的協議。

（2）芬蘭國家森林規劃①2015國家森林規劃基本情況。政府決議于2010年12月16日批準了芬蘭的2015國家森林規劃。該規劃的使命是，通過多樣化和可持續森林經營增加福利。國家森林規劃最早在2008年3月獲得批準，因為林業部門的經營環境和森林工業結構的快速變化，在2010年對其進行了修訂。該規劃是在與利益集團廣泛合作基礎上，在農林部林業司的監督下，在國家森林委員會的支持下擬定的。②2015國家森林規劃中確定了2020年芬蘭林業的遠景目標，即芬蘭林業部門是一個負責任的生物經濟先行者。以森林為基礎的生計是具有競爭力和有盈利的。森林自然生物多樣性和其他環境效益得到了加強。2015戰略重點和目標是：一是加強以森林為基礎的商品競爭力，并增加產值。通過提高經濟效益、以客戶為導向、提高產品競爭力和服務質量，增加與木材相關產品的價值；增加以木材為基礎的能源生產和消費量；增加以生態旅游和自然產品生產為基礎的企業生產，以及無形商品的商品化。二是提高林業的盈利能力。改善森林生長的條件，促進森林經營方法多樣化；確保圓木市場平衡需求和供應；促進私有林業的盈利能力，增加擁有規模，并改善擁有結構。三是加強森林生物多樣性，提高環境效益和福利的影響。制止森林生物類型和物種的減少和建立生物多樣性的積極發展趨勢；促進森林經營、利用和保護中的固碳，引入應對氣候變化的措施；加強有關促進森林福利和森林文化繁榮的工作。2015國家林業規劃中的主要目標指標有：森林工業和木材產品工業生產產值和它們的出口值增長20%（2008年為12億歐元）；森林木片的使用為每年1000萬~1200萬m3（2008年為500萬m3）；森林年生長量1億~1.1億m3（2008年為9800萬m3)；森林經營和改良處于高水平；年度原木采伐達到6500萬~7000萬m3（2008年為5300萬m3）；私人林業凈收入為100~110歐元/hm2（2008年為93歐元/hm2）；發展基礎設施的措施能夠按計劃落實；生物多樣性規劃（METSO）的措施得到落實；生長的林分和森林土壤年度儲碳為1000萬～2000萬tCO2eqv(2005～2008年平均4000萬t(CO2eqv)；林業行業研究和發展公共資金為每年2億歐元（2008年為1.4億歐元）；各級教育的畢業生滿足林業行業的需要；國際和歐盟工作協調是有效的。③2015國家森林規劃實施。政府把實施2015國家森林規劃看作一項政治行動，政府通過更新立法、增加財政預算保證資金充足、建立激勵機制給與大力支持；鼓勵和引導私人和公眾參與，包括森林業主、森林工業、工會、森林管理、環境協會等；發揮非政府組織的重要作用；成立國家林業規劃組織，如國家森林委員會、區域森林委員會；在國家和區域兩個層次進行，多部委參與；定期隨訪和評價；建立科研基地，明確概念、標準和指標等。

（3）METSO規劃（2008~2016年）。METSO規劃（2008~2016）即芬蘭南部森林生物多樣性規劃（2008~2016）。芬蘭有大量嚴格保護的森林，但主要集中在北部，南部森林主要用于木材生產，有的區域保護面積僅為0.7%。為了加強芬蘭南部森林資源的保護，芬蘭制定了南部森林生物多樣性保護規劃（2008~2016）。METSO規劃下的保護通過森林業主自愿競爭性招標進行。政府通過比較，選擇最合適的地點，并與森林業主進行談判簽定協議。地點是否適合保護由專家基于生態標準進行評價。如果一個地點確定為METSO保護地，森林業主在該地的自然管理費用和收入損失將得到補償。保護協定根據森林業主的喜好可以是永久的，也可以是某一特定時間內的。森林業主重視自愿的原則和自己決策的獨立性，還能有機會保留其產權。森林業主可以在METSO規劃下加入合作網絡。網絡幫助森林業主維持森林景觀、發展森林生物多樣性有關的康樂活動、管理寶貴的棲息地等。網絡項目可由環境或林業組織或地方協會領導。合作網絡可以獲得來自METSO規劃的資金或歐盟項目資助。在METSO規劃下10萬～19萬hm2新的森林得到嚴格保護。

（4）芬蘭林業發展中心。芬蘭林業發展中心簡稱為Tapio。Tapio是超過100年的專業組織，是芬蘭森林管理的一部分，提供國內外林業管理咨詢、項目開發、培訓和能力建設方面的業務服務。Tapio業務領域包括①森林管理咨詢；②森林資源數據管理、遙感、森林調查和經營方案編制；③森林經營質量控制；④能力建設與培訓；⑤技術推廣與溝通。

（5）國有林管理機構。芬蘭國有林管理都由Mets覿hallitus公司負責，該公司是芬蘭唯一的林業國有公司，即進行林業經營又具有公共管理職責，經營主要在農林部下達的計劃框架內進行,每年與農林部簽訂目標責任合同，完成一定經濟任務。自然保護職責在環境部指導下進行，由環境部提供事業經費。公司有董事會，由總經理負責具體管理。公司有三個部門，一是林業部門，負責森林利用和貨物遞送；二是其他商業運作，有5個子公司，包括土壤碎石加工和銷售的Morenia子公司、自然旅游和捕魚狩獵服務的Ersetti子公司、生產和銷售苗木的FINForelia子公司、生產和銷售種子的SiemenForelia子公司、投資與Mets覿hallitus的活動密切相關部門的Mets覿hallitus控股子公司,還有經營房地產度假屋的Laatumaa；三是屬于公共管理職責的自然遺產服務，負責區域管理、自然保護、自然休閑娛樂、游戲和漁業。前兩個部門收入來自于經營，后一個部門經費來自國家財政預算。Mets覿hallitus公司經營的森林土地為350萬hm2，生產力低或無林地有150萬hm2，保護區、野生保留地和其他區域400萬hm2，水域340萬hm2，共計1240萬hm2。總員工1948人，林業工作人員659人；婦女占從業人員的21%，臨時工占11%。另外，公司還為林業機械承包商和其他企業提供每年800人的工作機會。2009年公司營業額2.9億歐元，盈利5800萬歐元，上繳國家財政5670萬歐元，商品林中的非物質利潤為4500萬歐元。在全方位的基礎上進行木材生產和向工業供應木材。顧客有100多個鋸木廠、制漿廠和造紙廠，收入大約2.4億歐元，占公司總收入的83%。林業部門使用了國有土地的32%，每年砍伐木材500萬m3。公司還有現代信息系統、多種貨運、環境專門技能。除林業以外，還有部分利潤來自于自然資源的利用包括度假地塊和森林地產的銷售和出租、各種探險和旅游服務、土壤資源的加工和銷售、種子和苗木的生產和銷售。2009年自然遺產服務經費為5140萬歐元，主要來自于國家財政預算。有190萬人參觀國家公園（有35個）和徒步區（7個），86.6萬人參觀游客中心和服務點，有6150公里山地徒步小道，3047個山地野營區，有2560hm2恢復森林和泥潭地，銷售10.94萬個釣魚和狩獵許可證。本次考察的KOLI公園就是由Mets覿hallitus公司管理的國立森林公園。該公園經營由國家財政預算支持，不收門票。很多國有林都設有游客徒步小道等森林旅游設施。

1.2芬蘭森林可持續經營20世紀60年代，芬蘭森林總采伐量超過年生長量，森林資源成負增長。自1965年以來增加造林投資，森林的年生長量由原來的5500萬m3增加到1億m3。總采伐量每年可增加1000萬～1500萬m3。芬蘭非常注重森林的可持續森林經營及森林保護。通俗地講經過長期的研究結合實踐經驗再加上現代技術就構成了芬蘭的可持續森林經營。芬蘭還把生態系統服務的概念引入到森林可持續經營中來，即在一個既有保護區還有自然經營單位、商品用材林地等的復雜生態系統，森林可持續經營要與木材生產、生態目標和社會問題相結合。森林經營還需與可持續發展結合起來既綠色經濟，建立可持續的經濟利益和民生，停止砍伐森林、應對氣候變化、保護生物多樣性和保護水資源，安全、健康、教育、性別問題和土著人民的權利同時考慮。衡量是否達到森林可持續經營，芬蘭在采用泛歐標準和指標上，結合國情進行了稍微改動，森林可持續經營和利用遵循原則是芬蘭森林可持續森林總體政策、控制方法和工具（A）：A.1國家森林規劃和其他森林相關的規劃；A.2公共機構框架：林業組織；A.3立法和司法框架和國際公約及協議；A.4財政調控：融資工具和經濟政策；A.5信息手段。森林可持續經營標準的質量（B指標）數量指標見表略。在泛歐指標體系中，芬蘭增加了建筑用材、氣候變化的潛在影響、生態系統服務、水域森林經營的影響等指標。芬蘭超過95%的森林進行了森林認證，芬蘭森林處于可持續經營狀態。

2英國林業有關情況

2.1英國林業基本情況英國2009年林地面積為280萬hm2，其中國有林面積83.4萬hm2，占全國森林面積30%，私有林面積196.6萬hm2，占全國森林面積70%。130萬hm2是獨立認證的可持續性管理的林地。森林覆蓋率約為10.8%，遠低于歐洲33%的平均水平。英國15世紀以前曾是一個森林資源豐富、木材足以自給的國家。十八世紀中葉產業革命以后，由于濫墾濫伐，毀林放牧等使森林資源幾乎喪失殆盡，森林覆蓋率最低時只有5%。第一、二次世界大戰后，英國通過立法，人工造林、制定了恢復森林資源的長遠規劃，才逐漸使森林覆蓋率恢復到目前10.8%的水平。森林的恢復與林業法令和相關政策密切相關。1945年林業法令規定授予林業委員會以政府部一級的職權，對英國森林進行全面管理，并成為英國最大的森林土地經營者。林業委員會官員和地方林業官員對私有林主提供技術支持和援助。后來，法令又把過去屬于商務部的采伐審批權轉移到林業委員會。林業委員會的權限進一步擴大，對森林采伐的限制和對造林的鼓勵力度得到加大。政府除授權林業委員會大力進行國營造林以外,還制訂了一系列措施鼓勵私人和私營公司投資于造林事業。如英國政府造林補貼，其補貼標準為新植針葉林平均補助700英鎊/hm2且不受面積限制，闊葉林為1050英鎊/hm2以上，補助方式為造林后支付70%，第5年驗收后支付30%。更新造林針葉林補助為325英鎊/hm2、闊葉林525英鎊/hm2，造林后即全額支付。如遺產稅政策，一般財產的遺產稅達到40%，而森林作為遺產，其遺產稅為零。鼓勵個人把資金投向森林。還有其它多項措施，如提供貸款、森林保險服務，對林地和未成熟林的買賣給與方便和優惠等等。這些法令和政策的出臺，對英國森林的恢復、經營和保護起到了重要的作用。英國林業產業以第三產業為主，85%的木材依賴進口，國內林業發展的重點是保護資源，增加森林，改善生態，提高森林的景觀價值，促進森林旅游和林區游憩。盡管英國森林覆蓋率相對較低，但英國并無裸露破碎地塊，高大整潔的林木與大片草地構成的獨特景觀，秀麗無比，吸引著國內外大量游客。以1998年為例，森林旅游人數達到了3.55億人次，是英國人口總數的6倍多。

2.2英國林業管理體制英國林業主管部委是環境食品與農村事務部（Defra）。英國制定林業政策與法規的機構主要是英國林業委員會和北愛爾蘭地區的北愛農業廳。此外，國家議會、全國國產材審議會和地方議會，分別向林業委員會、地區林業局就造林補助金的使用、采伐規程等具體情況提出咨詢。林業委員會現有職工約2800人，每個地區林業管理局職工約為40～60人，地方林業局的職工約為6～15人。地方政府不設林業機構，但設林務官1～2人，負責私人造林、采伐的申報。但采伐審批權歸地方林業局，林務官起到協調、建議和監督作用。私人造林的資助由林業局撥付。林業局與當地政府之間只是協調關系，不受地方政府的領導和制約。英國林業委員會成立于1919年，其主要職責是拓展英國林業研究、木材生產、制定可持續性計劃、政策以及開展林業學習與休閑管理。林業委員會是英國最大的土地經營者，也是最大的室外休閑活動的提供者。它不僅經營國有林，而且管理私有林。林業委員會在全國設有12個地區林業管理局，65個地方林業局（相當于我國的林場），還管轄林業研究院（圖1）。據悉新政府因壓縮開支明年將進行結構調整，全國12個林區，會合并為6個，人員將減少25%。

2.3英國林業管理案例

（1）Dean國有林管理局。我們考察的Dean國有林管理局是英國林委會下屬的12個地區林業管理局之一，現有正式職員58人，另有100個合同工。Dean國有林管理局的人事任免和財產投入直接受環境食品農村事務部管理，地方政府不介入。還與我國不同的是，管理局沒有森林防火辦公室，地方政府設有消防部門，負責屬地各種火災的防范與撲救，包括森林。Dean國有林管理局管理Dean林區的森林，共有1.5萬hm2，多為混交林，延綿于英格蘭西部大面積土地，部分分布于赫里福德郡、威爾特郡、牛津郡和薩默塞特。Dean國有林管理局辦公室位于格洛斯特郡（Gloucestershire）的科爾福德鎮。Dean國有林管理局在國家計劃框架下開展森林經營。森林經營方案的制定，充分考慮私人企業和私人參與者并使他們獲得利益。因此需與當地社區居民進行反復商討，提交當地討論通過。當地政府沒有林業部門，不插手林業管理，但還是會有些問題，需要經常溝通協調。森林經營同時還要納入志愿者群體。全部森林都經過森林認證，占全國認證森林的58%。森林認證按英國林地保證方案進行，其被FSC和PEFC認可。通過森林認證為林地管理提供框架，對操作提供有用的獨立的評估，為木材提供更好的市場競爭力。Dean森林區內的所有林地都是生產林地，為當地社區、區域經濟和生態環境提供林地產品和服務。每年從這些林地生產大約8萬t的木材，相當于每年平均采伐量為25m3/hm2。其中包括最優質的花旗松和橡木。主要用于建筑、家具和籬笆。檔次較低的木材做成紙、托盤和板材產品，薪柴和木材燃料市場也在不斷增長。該局森林木材利用收入為200萬英鎊。管理局負責監督大量環境功能重要地點的管理，包括19個具特殊科學價值的地點和31處設定的古跡。還與廣大利益相關者和有關方面合作，開展其他大量保護工作。如保護各種景觀、林地類型、野生動物、古樹、蝴蝶等。林業保護的目標是保護林地資源。一是提高森林穩定性和承載力，如病蟲害防治，應對氣候變化等；二是改善林地資源，加強生物多樣性、景觀質量和其他生態系統服務；三是促進和增加造林和樹木的自然更新，做到適地適樹。開展生態旅游、提供休閑娛樂服務是Dean森林的重要功能之一。主要的旅游設施有鄉間小屋、停車場等，每年大約有150萬人進入Dean森林進行旅游和休閑。英國私有林主也不愿意砍伐木材，通過開展生態旅游、休閑旅游、房屋出租等獲得更多的收入。

（2）私有林管理-Longleat林業。Longleat林業是Marquess侯爵私人擁有的林場。該林場面積1800hm2（4000英畝），固定雇員7個，忙時視具體情況臨時聘用臨時工。經理是一位在該林場工作了38年的老雇員。林場每年砍伐6000t木材，以圓木出售，或加工成建筑用材、籬笆木條、壁爐燒材、花園用基質、小路鋪墊材料等。總而言之，林場充分利用砍伐的木材和枝丫樹皮等，生產加工成各種產品出售，極大提高了木材綜合利用率。林場的森林經營按照自己編制的森林經營方案進行，具有森林可持續經營的理念，無需政府審核批準和監督管理。該片林地世世代代屬于侯爵家族，如何從該片林地上獲得最大利益是林主的愿望，只有可持續森林經營才能實現。如果林場林分出現問題如病蟲害，政府林務官就會來林場指導滅蟲治病。發生病蟲害等林場若不及時報告政府，將受到處罰。私人森林也非常重視森林的保護，對于有重要意義的地塊，也會加以保護。如保護景觀、保留古樹等，以吸引游客。在森林中散步或騎自行車是免費的，但參觀景區還是需要購買門票。狩獵期間可以允許有狩獵許可證的人員進入森林進行狩獵，但費用昂貴，如獵殺一頭馴鹿，需要花費5000英鎊。英國的私人土地擁有比較集中，與芬蘭相比，業主較少，但業主平均擁有的森林面積大。因此英國大的私人森林業主通常自主經營。Longleat林業的業主是一位有實力的侯爵，能夠雇得起足夠的員工，買得起所需的設備，有較強的技術力量。因此，在英國森林管理體制中，沒有芬蘭龐大的森林經營協會這樣的組織機構。

3收獲與建議

3.1林業發展戰略的制定應與本國國情緊密結合芬蘭森林覆蓋率比我國高出52.64個百分點，林業產業在芬蘭國民經濟中占有舉足輕重的地位。因此，芬蘭的林業發展戰略的重點主要是：第一、加強以森林為基礎的商品競爭力，增加其出口創匯能力。第二、千方百計改善森林生長條件，促進森林集約經營，極大提高林業的生產力。第三、加強森林生物多樣性保護，提高環境效益和福利影響，并提出了21世紀生物經濟（Bioeconomy）實施戰略。芬蘭林業發展戰略的制定重點突出了在森林可持續經營的前提下森林的利用價值和經濟效益的最大發揮。英國是一個少林國家，國內林業發展的重點主要側重于保護林木資源、增加森林面積、改善生態環境、提高森林的景觀價值、促進森林旅游和林區游憩。森林旅游已成為英國林業的支柱產業，以其良好的林區設施吸引了大量游客。雖然英國的森林覆蓋率只有10.8%，不僅遠低于芬蘭，而且也只有我國的一半。但森林旅游業發展水平遠遠高于我國，已經成為英國吸引外來旅游者的一大亮點，森林旅游收入以及創匯能力遠遠大于森林采伐直接創造的經濟價值，森林旅游的門票收入是木材生產價值的十幾倍。我國在制定林業中長期發展規劃時應該借鑒芬蘭、英國成功經驗，提高全民保護森林資源，實現森林資源可持續經營發展的意識，在條件許可的地方積極納入生物經濟（Bioeconomy）的理念（生物經濟是建立在生物資源可持續利用、生物技術基礎之上，以生物技術產品的生產、分配、使用為基礎的經濟。生物經濟以開發生物資源為特征，其發展依賴于生物工程，涉及農業、工業、醫學、環境、海洋與空間等生物技術）。我國森林蘊藏豐富的生物資源，大量動植物及微生物等資源，為生物經濟的發展提供了豐富的物質基礎。建議在國家林業規劃中，納入生物經濟的觀念，在合理保護自然資源的前提下，開發利用森林資源，發展生物經濟，促進國民經濟的發展。我國森林景觀豐富，多建一些森林公園，發展森林旅游，作為一項長期的政府公共政策支持。我國幅員遼闊，各省自然條件各異，森林覆蓋率也有很大差別，在國家總的林業發展戰略宏觀框架下，各省需要根據自己的實際制定切實可行的林業改革和發展規劃，確保我國林業可持續發展。

3.2深化國有林及集體林權制度改革，對國有林和私有林實行分類經營、分類指導芬蘭、英國私有林分別占本國森林面積的68%和70%，私有林主在國家有關法律和行業協會的指導下實行自主經營，而森林防火及病蟲害防治等公共服務則由地方政府或林務局負責提供。芬蘭和英國的國有林都由中央政府統一管理。所不同的是芬蘭是統一交由中央企業Mets?hallitus公司及其設在各地的分公司或代表處管理，而英國是由英國林委會下設各地的國有林管理局管理。人事財務都實行垂直管理，經費原則上采用差額補助的方式。芬蘭和英國私有林比重大強調自主經營，國有林比重低但生態公益性和國土保全作用強，并由中央政府垂直管理，直接負責。無論國有林還是私有林都能做到可持續經營。我國依據國家社會經濟總體發展規劃和國家國土安全、生態安全、生物多樣性保護等需要，重新研究評估國有林及集體林的功能定位。

3.2.1準確定位國有林的建設方向和目標任務隨著經濟發展、社會進步以及人民生活水平的不斷提高，社會對林業的主導需求正逐步由單純提供木材等林產品向主要發揮生態效益、社會效益方向轉變，對于切實起到國土保安、大江大河源頭水源地的保護、名勝古跡和文化遺產地的保護、生物多樣性保護等公益性作用的林地一律界定為國家公益林，由國家林業主管部門設專門機構實行直接管理。對于集體所有和個人承包林地，政府則主要依靠采伐限額管理和森林可持續經營技術對其指導。并將病蟲害防治和森林防火及林道等基礎設施建設納入地方政府的公共服務體系。中央林業工作會議明確提出了“林業在貫徹可持續發展戰略中具有重要地位，在生態建設中具有首要地位，在西部大開發中具有基礎地位，在應對氣候變化中具有特殊地位。”因此，作為林業建設的主戰場，國有林必須解決好建設方向和目標任務的重新定位。應當明確，隨著集體林權制度改革的深入推進，今后集體林將主要承擔起為林農增收致富的功能，主要發揮經濟效益；而國有林將主要承擔起維護國家生態安全的功能，主要發揮生態效益。據此，國有林的主要任務應當明確為國家培育擴大森林資源，維護國家生態安全，將國有林建設成為我國生態建設的重要陣地、森林資源培育的后備基地和科技興林的示范基地。在此基礎上，明確國有林管理中，哪些事情應該由政府來辦，哪些事情應當交由市場去做，最后，根據國有林建設的方向及目標任務，設置與之相適應的管理體制和制定相應的配套政策以確保國有林建設的主要目標和主要任務的實現，從而真正發揮國有林在生態建設中的重要使命。

3.2.2理順國有林場管理體制和運行機制我國的國有林場正面臨著許多的困難和問題，產生這些困難和問題的最根本的原因，主要是體制和機制的問題，因此，必須進行深層次的改革，建立起既能夠適應社會主義市場經濟又有利于國家生態建設和林業產業發展要求的管理體制和經濟運行機制，才能從根本上解決問題。管理體制改革的核心，按照分類經營、政策扶持、創新機制、促進發展的要求，逐步將國有林場分別界定為生態公益型林場和商品經營型林場。生態公益型林場按從事公益事業單位管理，所需資金，按行政隸屬關系，由同級政府承擔。商品經營型林場全面推行企業化管理，按市場機制運作，自主經營，自負盈虧。

3.3加強森林經營,提高林分質量芬蘭和英國在森林經營管理方面水平遠高于我國，芬蘭主要實行集約的管理手段。而英國由于林地面積較小，加之用途不同，森林在該國尤顯彌足珍貴，因而將森林培育成近自然狀態。我國森林面積絕對值遠大于上述兩國。但我國是一個少林且可用于營造林的土地資源十分有限的國家，無論是森林覆被率還是人均占有量都在世界排不上位置，在森林經營方面應該充分借鑒他國先進經驗，通過對國有林實行科學的經營管理，不斷完善和提高森林的多種功能，走質量效益型的道路是國有林管理的長期任務。因此，必須對我國的森林進行科學分類，并根據不同類型森林主導功能的要求，分別制定科學的技術標準；認真編制森林經營方案，以科學發展觀為指導，以森林可持續經營理論為依據，以培育健康、穩定、高效的森林生態系統為目標，編制科學、可行、合理的森林經營方案，并嚴格按照經營方案經營。目前，應盡快啟動國有林森林經營工程，重點突出森林撫育措施，爭取用5年時間，將國有林中亟需撫育的中幼齡林撫育一遍，力爭使單位蓄積達到世界平均水平。同時，從國家法律層面上研究制定《森林經營法》或《森林經營條例》，確立起實施森林經營方案的法律地位，明確國有林經營管理的經費渠道，確保國有林能夠按照森林經營方案組織實施。

3.4考察團與東芬蘭大學國際部和Wildhorus有限公司合作商談取得了初步成效東芬蘭大學國際部曾多次開展國際培訓，對俄羅斯和印度政府官員和有關技術人員進行系列培訓，取得了明顯的成效。代表團與東芬蘭大學國際部進行商談，達成初步合作意向。其一、林干院和東芬蘭大學互派教師進行交流學習，研討培訓項目策劃和方案的制定；聘請東芬蘭大學教師給林干院培訓班做講座；林干院派教師參加東芬蘭大學短期培訓或長期進修學習，提高業務水平。其二、商討如何開展我國國有林場和森林公園主任培訓班，包括項目途徑，培訓方式、內容、時間、地點等，以提高我國國有林場森林經營水平和森林公園管理水平。上述赴芬蘭培訓項目建議作為中芬林業合作機制的組成部分，在各種手續辦理需要國家林業局的支持。

Wildhorus有限公司是瑞典SSC公司英國成員，該公司主要提供自然資源管理、環境、森林經營、森林認證、野生動物保護等領域的咨詢，并提供相關的國際培訓。本次代表團在英國與Wildhorus公司總裁BertyvanHensbergen先生進行了富有成效的會談，達成了合作意向。初步確定瑞典SSC森林認證國際培訓班的第二階段由國家林業局管理干部學院負責于2012年3～4月在中國實施，并就實施的具體方案及有關工作進行了商談。加強現代林業建設，人是關鍵因素，我國仍是發展中國家，生態建設和環境改善也與發達國家差距仍然很大。建議：今后應進一步加強林業人力資源開發的國際合作，認真學習發達國家經驗并結合本國國情消化吸收。在與發達國家的合作上：一要做到目標明確，二要由過去主要依靠外方投入轉變為中外對等投入，平等互利，合作共贏。三要關注林業關鍵崗位的能力素質，適當安排國家森林公園主任、國有林場場長、省林業規劃院院長、縣市林業局局長赴發達國家進行專題研修。

與發展中國家加強林業人力資源合作，對于幫助發展中國家加強生態建設，促進中國林業及相關企事業單位實施“走出去”戰略、提升我國林業乃至國家整體形象有重要意義。當前我們除依靠中國政府援外培訓渠道外，建議今后還可以進一步加強與有關多邊及雙邊國際組織的合作，借助國際組織的渠道和經驗，認真研究有關發展中國家的培訓需求，共同開展面向多國或單一國家的培訓。國家林業局管理干部學院近年與歐盟駐朝鮮事務所和美國大自然保護協會的合作就是比較成功的例子。