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投資作為一種經濟活動,是隨著社會經濟的發展而產生和逐漸擴展的,投資的作用表現在對經濟增長的推動上,投資是經濟增長的基本推動力,是經濟增長的必要前提。投資是林業產業發展和結構形成及其變動的主要因素,林業資金是推動林業產業向前發展的重要物質基礎和條件,林業投資規模和方向將直接影響著林業的發展方向和速度。我國林業正處在新舊體制轉換和傳統林業向現代林業轉換之際,這雙重轉換也有賴于林業投資的有力支持,為此發展林業產業和優化林業產業結構,實行林業資本運營,必須制定合理的投資政策并改革投資體制。

1林業投資的基本特征

林業投資是為實現林業資本運營的社會化、高效化、市場化目標,將一定數量的資財(有形的或無形的)投放于營林基礎產業、林產工業和林副產品加工業以及多種經營和第三產業,以取得一定經濟效益、生態效益和社會效益的活動,是林業資源配置的基本形式,投資的成敗在微觀上直接影響投資主體的收益和損失,在宏觀上影響林業資源的有效、合理配置。林業投資具有的基本特征:

1.1投資周期相對較長

這是由林業生產的主要經營對象———森林的生物學特性所決定的,培育森林包括造林、育林,這是一個需要較長時期投資的土地生產事業,造林、營林投入的資金,在生產領域運行數十年后,才能實現資金形態的轉化,從而獲得森林資源再生產所需資金。林業生產的周期性,同時也造成生產資金占用多,資金周轉時間長,投資收效慢的結果。為此,進行林業投資就必須研究造林、育林、培育森林投資信貸的特殊問題,政府有必要制定林業投資政策傾斜措施,加強政策鼓勵與扶持力度,強化林業產業的競爭能力[3]。

1.2林業投資風險性大

投資是一項復雜的系統工程,系統的復雜性和與外部的廣泛聯系是投資的主要根源,投資風險幾乎涉及了所有的經濟風險范疇,如建設風險、經營風險、通貨膨脹風險、利率風險、匯率風險、政治風險等,任何一項風險都會對投資項目產生不利影響。林業生產一方面受自然因素影響大,另一方面林業生產的社會性很大,亂砍濫伐現象普遍存在,由于林業生產的長周期性,很難從今天的市場信號來準確預測若干年后市場的價格、供求情況,決定了林業生產風險性大。林產工業項目的投資也同樣面臨風險,林產工業投資一方面資金緊張,另一方面由于考慮技術進步和規模效益等目標,投資項目越來越大,高額的投資使林產工業發展陷入困境。

1.3林業投資效益偏低

一方面林業生產成本越來越高,可伐資源少,運輸成本上升,另一方面林產品結構不合理,初級產品比二次加工和深加工產品的比重高,產品附加值少,科技含量低,再說林業產業特有的生態效益難以準確計量,其補償機制不鍵全,林業生態產出無經濟效益可言。這樣,林業投資效益的提高在很大程度上取決于國有林業企業的改革和機制轉換,林業企業只要能成為真正的市場主體,即使在目前的投資水平和資產存量基礎上,也因為資產重組帶動的資金結構調整,林業投資效率也可以提高。

2林業投資體制及其改革目標和任務

林業投資體制是指國家組織和管理林業投資活動所采取的基本制度和主要方式、方法,通常是對固定資產投資活動的管理制度及運行機制的簡稱,而非包括存貨投資、無形資產投資、證券投資在內的廣義投資概念。根據林業投資體制改革的宗旨,改革的目標應是:①規范政府投資行為,政府及林業行政部門的社會管理者職能和資產所有者職能要分離,投資的經營管理權和行政管理權也要分開;②建立投資的風險約束機制,確定林業企業為基本投資主體,自主決策、自擔風險;③改革投融資方式,發揮市場對資源配置的基礎性作用,積極培育和規范資本市場,適度提高直接融資比重;④建立“誘導型”的林業投資宏觀調控機制,以林業產業政策為依據,用經濟、法律、市場、計劃手段,對不同林業企業的投資行為進行間接調控,形成投資規模適度、結構合理、效益提高的宏觀調控機制;⑤加快林業投資領域的法制化建設,依法保護林業投資者的合法權益和公平競爭,使林業資產投資活動納入法制化軌道;⑥健全與投資活動直接相關的市場服務體系,使林業投資活動更科學、市場化[6]。林業投資體制改革必須有計劃、有步驟、有秩序地進行,目前的主要任務有以下幾個方面:①規范林業投資主體行為,強化對市場競爭的約束力;②實行林業投資結構管理,增加林業產業政策對投資的導向力;③進一步推進國有林業企業的股份制、公司制、集團化改造;④努力改善林業投資環境,提高對投資主體吸引力,建立發達的林業產業體系和素質高的產業隊伍,完善林業教育、科研、生產體系。

3林業投資體制存在的矛盾和問題

用市場經濟原則來分析和審視現狀,不難發現,現行的林業投資體制中,依然留有傳統體制的烙印,許多深層次矛盾和問題還未解決。

3.1林業投資的外部關系不順,宏觀管理體制不健全,調控能力薄弱

林業投資主體多元化雖然已經形成,但實質上林業企業與政府及林業行政部門的依附關系尚未擺脫,林業企業在很大程度還處于政府主管部門的附屬地位,沒有成為真正獨立的投資主體。政企不分在投資上表現明顯,一方面是大中型林產工業投資項目仍由政府直接投資,另一方面是一些項目雖由企業投資,但決策卻出于政府機構,政府及林業主管部門對企業投資的干預、限制過多,以項目審批制度層層控制住企業。政企職能不分,造成政府包攬過多,不能把主要精力集中到搞好宏觀調控、制訂中長期林業發展戰略和改善林業投資環境上來。投資的宏觀管理多頭化,林業的投資規劃無法落實,如林業貼息貸款,就因地方政府和財政部門不愿承擔貼息,或因銀行將專項貸款混同于一般商業貸款擠占挪用,使林業投資和優惠政策落空。

3.2林業投資風險責任約束機制沒有真正建立起來

由于林業企業的法人財產制度沒有真正形成,資產所有者、資產支配者、資產管理者、資產監督者相互之間的權責利缺乏制度安排,造成“產權關系不清”,不僅使得投資行為缺乏實現產權權益的動力,而且也缺乏維護產權權益的風險意識,因而扭曲了投融資行為。另外,政府預算約束的軟化和商業銀行風險意識的淡漠,對國有林業企業和建設單位的行為缺乏必要的外部約束機制。由各級政府和林業行政部門審批權限構成的項目決策體制,從內部而言缺乏明確的責任約束和足夠的風險意識,從外部而言缺乏必要的民主監督,使決策工作易受局部利益、短期利益、甚至個人意志的影響。也就是說,從投資決策到建設實施的全過程,嚴格有效的責任約束和法律約束機制未能正式建立,造成盲目投資、重復投資,以及無效或低效的林業投資項目無責任主體,對提高林業投資效率和有限配置林業投資資源產生不利的影響。

3.3從投資決策來看,林業投資決策仍采用“籠子”指標式

大部分項目決策基本上還是由中央和地方、部門與部門之間的行政性分權確定,盡管審批制度和手續有所簡化,但并沒有完全改變行政性的項目審批制度。投資渠道多元化的格局雖已形成,但在各類資金的使用上仍程度不同地受到政府的直接干預和控制,成為變相的行政分配制,不管是直接融資還是間接融資基本上仍為計劃分配,限制了林業企業投資主體地位的發揮。新的林業投資調控體系尚未真正建立,與投資相關的各個管理部門職能劃分模糊不清,行政調控手段仍占主導地位。現代林業企業制度正形成和完善過程中,企業產權模糊,再加上法律約束軟化,導致投資決策缺乏嚴格的責任約束[7]。

3.4生態林業的效益補償機制沒有建立

林產品價格長期偏低,極大地限制了林業企業和地方政府投資的積極性。另外林業部門建設的林業生態工程,其價值的主要部分———生態效益,既不能進入市場交換,國家尚未真正建立起科學的補償機制,這部分投資不能形成正常的循環,影響了地方政府和企業及個人的積極性,使生態工程建設缺乏后勁。

4林業投資體制改革的基本思路

4.1實現林業投資體制目標模式的轉變

林業投資體制應逐步實現以下根本的轉變:由單一的政府投資主體,轉變為以林業企業投資為主,多元投資主體并存,政府投資主要應集中在基礎性和公益性的林業投資項目;投融資機制轉變為靈活多樣的直接投資和間接投資并舉的市場誘導制度;投資要素的配置由以前的計劃配置轉變為市場配置,在注重市場對資源配置起基礎性作用的同時,強化政府行為,實行林業投資的統籌協調,綜合平衡;投資經營由無責任約束轉變為風險責任制,使林業企業成為真正的投資主體,而不是政府及林業行政部門的附屬物;投資調節由行政和計劃調節為主轉變為以經濟調節、市場調節和法律調節為主,在充分認識林業行業的特殊性和發展規律的基礎上,充分體現國家對林業投資的特別支持和保護。也就是要實現政府和企業的雙重轉化,政府主要負責宏觀管理、間接調控、政策指導和信息服務等投資管理職能,而企業則成為投資主體,獨立承擔投資風險責任[2]。

4.2深化林業投資體制改革的重點和實施步驟

4.2.1規范林業投資主體行為

首先,建立投資主體自我約束機制,明確界定國有林業企業的產權關系,推廣和完善建設項目業主責任制,逐步建立投資責任個人承擔制,并建立相應的利益誘導機制。其次,建立投資風險約束機制,推行投資主體責任制。實行法人責任制,企業資金制度,強化銀行信貸的風險責任,建立嚴格的投資決策制度。林業投資項目要明確投資主體,競爭性項目,企業法人就是投資主體,而基礎性和公益性的投資主體是中央和地方政府,政府應組建相應的全國性或區域性林業集團控股公司代表政府行使投資主體責任,基礎性項目由政府投資,鼓勵和吸引各方參與投資,社會公益性項目由政府統籌安排,吸引社會各方資金。投資主體要對投資的全過程負責,并承擔投資風險,同時林業投資的決策者也要承擔風險責任。再次,建立約束林業投資主體的外部約束機制,加強林業投資立法,完善林業投資項目審計監督制度,推行林業項目實施過程評價和實施后評價制度,建立完善的林業投資信息咨詢網絡。

4.2.2健全投資資金的運行機制

主要是健全林業投資資金籌措、使用和回收的融通與配置機制。首先,完善林業企業投融資機制:真正落實企業的投融資權限;強化企業的自有投資機制;開拓推行林業企業證券投融資渠道,促使林業企業走向證券市場;積極利用外資,促進資金的流動;強化競爭性林業項目的市場調節,這部分項目的投融資活動可以逐漸推向市場,由企業自主決策,自擔風險,通過市場籌資建設和經營。其次,轉換政府投融資機制;構造基礎性和公益性林業項目投融資制度;矯正政府投入的工業化偏好,在投資法中以法律條款規定國家林業投入的份額及增長比例,硬化對政府投入的約束機制;構造政策性投融資組織結構,改進政府政策性投融資機制;促進國有林業資產的存量調整,通過股份投融資方式來擴大林業重點建設資金[2]。

4.2.3完善林業投資市場中介服務體系

為更好地發揮市場機制在林業投資體制改革中的作用,要充分發揮投資中介機構在林業投資決策、監督、評估中的重要作用,應大力發展林業投資信息服務、林業投資咨詢服務等中介組織,并規范這些組織的行為,使林業投資活動更市場化、科學化。建立林業投資決策和管理信息系統,要利用現代電子信息技術和經濟研究成果,即從林業投資的信息采集———分析———加工———政策研究———到政策效果追蹤的全過程實現計算機化、網絡化。加快建立為林業投資主體服務的咨詢機構,并建立林業投資設計服務機構,完善林業投資項目審計制度,全力推行施工監理制度,對林業投資建設進度、質量、費用進行有效控制。

4.2.4重塑林業投資宏觀調控體系

首先,為加強林業投資與財政、金融、外貿等方面的協調,針對林業投資宏觀調控牽涉面廣的特點,政府可設立林業投資委員會,具體負責林業投資中長期計劃的編制,投資規模、結構、效益的監測,以及林業投資法規的草擬、林業重大投資項目決策等。其次,建立以林業產業政策為核心的投資結構調控體系,建立的林業投資政策包括:投資資金的有償使用政策;對林業主導產業和產品的傾斜政策;對林區多種經營的專項投資政策;以企業技術改造為重點的投資政策;向優勢地區的投資傾斜政策;對非規模經濟的投資限制政策。另外,還要建立以金融調控為中心的林業投資總量調控體系;綜合運用利率杠桿、匯率杠桿、稅收政策等經濟手段,加強對林業投資的宏觀間接調控;加快林業投資立法,逐步使林業投資宏觀調控步入法制化軌道。

5林業投資體制改革的遠景展望

林業投資體制改革貫穿于林業經濟活動的眾多領域,改革必然受外部經濟環境的影響,這就需要進行一系列的制度創新,使林業投資體制改革與國有林業企業改革同時進行。其核心問題是促使林業企業成為真正的投資主體和合格的資本運營主體:應進一步縮小政府投資范圍、相應擴大林業企業投資范圍,政府一般不對林業競爭性項目投資;落實林業投資主體的重大決策權、收益權、選拔經營者三項權利;擴大企業融資渠道,主要是擴大直接融資;減少和取消政府對林業投資項目的審批制度[6]。

展望未來,林業投資體制改革必然是一個漸進的和日益完善的過程,改革的最終目標在于發展和完善以市場調節為基礎的林業資本要素配置機制。其基本要求是:林業企業實現資本化、公司化、集團化,成為具有獨立經濟利益的合格林業資本運營主體,依據市場信號選擇投資方向,依據法律制度約束投資行為;林業資本要素處于自由流動狀態,通過市場競爭向高效益的項目自然集中;政府和林業企業按照各自的投資準則,在不同的社會分工范圍內從事投資活動,最大限度地發揮各自的職能和優勢;與投資活動有關的法律、法規健全完善。