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編者按：本論文主要從美國支持中小企業科技創新的主要政策;美國支持中小企業科技創新政策的特點;我國中小企業科技創新的政策環境等進行講述，包括了立法支持政策、財稅支持政策、創新服務支持政策、以完善法律支持體系為前提基礎、以改善創新融資體系為關鍵手段、以建立創新服務體系為有力支撐、中小企業自主創新的支持和引導政策仍顯不足等，具體資料請見：

摘要:企業創新是各國經濟增長的主要推動力,美國支持中小企業科技創新的政策已經形成了比較完備的體系,在立法支持、財政與稅收支持以及創新服務支持等方面積累了豐富的成功經驗。我國中小企業創新發展對建立“創新型國家”戰略目標的實現具有重要意義,通過梳理美國支持中小企業科技創新的政策體系,分析提煉其主要特征,力圖為我國中小企業科技創新提供有益的政策借鑒。

關鍵詞:美國;中小企業;科技創新;支持政策

進入21世紀以來,我國企業的生產能力和產業規模得到了空前的發展,但在技術和創新能力上卻遠遠落后于發達國家。企業創新現已經成為各國經濟增長的主要推動力,我國企業必須提高自主創新能力,立足增強自主創新能力推動發展。只有強化企業技術創新主體地位,建立以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系,形成自主創新的基本體制架構,才能推動國民經濟的健康發展。美國的中小企業是自主創新的企業主體,尤其在推動技術進步和創新上凸顯了一定優勢。美國政府通過制定相關的法律、財政稅收政策,以及協調社會各部門之間的配合等手段,大力推動和促進中小企業的科技創新進步,使之成為實現國家創新計劃的主要力量。本文試圖梳理美國支持中小企業科技創新的政策體系,分析提煉其主要特征,力圖為我國中小企業的科技創新提供有益的政策借鑒。

一、美國支持中小企業科技創新的主要政策

(一)立法支持政策

美國政府對中小企業創新活動的立法支持,為中小企業開展技術創新、提高自我創新能力提供了全面的法律保障。1982年,美國國會通過《小企業創新發展法》,以鼓勵中小企業提高技術水平、加大創新力度、推進技術創新成果的轉化。以《小企業創新發展法》為核心,美國政府又陸續出臺了一系列法律法規,如《史蒂文森一懷特勒創新法》、《國家競爭技術轉移法》、《聯邦技術轉移法》、《專利法》、《知識產權法》、《商標法》、《反壟斷法》等,建立了一個涉及多方面、多角度的法律體系。這些法律法規將技術創新和解決就業確立為中小企業的兩大功能,就中小企業的科技計劃的設立與實施、技術轉移、技術推廣、知識產權保護等方面進行了全面的規范。

(二)財稅支持政策

1.財政專項補貼政策。美國政府通過設立專門的政府機構或部門,對中小企業創新活動進行管理和監督,評審出符合相關條件的企業,給予專項補貼。政府各有關部門按照一定的比例向中小企業創新發展計劃提供資金,用于援助中小企業開展科技創新,如設立的“中小企業創業研究基金”,就規定國家科學基金會與國家研究開發經費的10%要用于支援中小企業的科技創新。同時,聯邦政府于1983年和1994年分別設立的小企業技術創新獎勵項目(SBTR)和小企業技術轉讓獎勵項目(STTR)等,以財政補貼設立小企業技術創新獎勵項目,對中小企業的技術創新和技術轉讓施以財政支持。

2.財政低息貸款政策。由于中小企業在融資體系中始終處于弱勢地位,很難得到商業銀行的貸款支持,即使能夠申請到商業貸款,也要承擔較高利息成本,因此,美國政府以財政支出向中小企業提供低息貸款,以解決創新活動中的資金困難。小企業創新研究計劃(SBIC),就是通過聯邦政府向小企業投資公司提供優惠的低息貸款,然后由小企業投資公司以風險投資的方式向科技型中小企業進行投資,為美國幾十萬家中小企業的發展壯大提供了強大的資金支持,包括目前已經發展成大型企業的蘋果電腦、聯邦快遞及英特爾、微軟等都曾得到過相應的資金援助。

3.財政擔保政策。即針對中小企業信用基礎薄弱的特點,以政府出資的方式組建信用擔保或保險機構,建立中小企業信用擔保體系。美國的小企業信用擔保體系最為完備,以小企業管理局提供的信用擔保為主體、以地方政府和社區的區域性信用擔保為輔助,為中小企業提供貸款信用擔保,刺激商業銀行放貸。此外,小企業局還為中小企業提供國際貿易貸款擔保、出口風險擔保等多種擔保。值得一提的是,為鼓勵金融機構向中小企業提供貸款和投資,美國政府允許向小企業提供貸款的金融機構在市場上自由買賣政府的擔保權,以提高資金的收益性和流動性。

4.稅收扶持政策。向中小企業傾斜的稅收政策,尤其是對中小企業的科技創新活動施以稅收優惠,是美國政府激勵企業增加科技投入的主要政策手段之一。美國稅法把各類科研機構都定為“非贏利機構”,免除其納稅義務。1986年美國制定的“國內稅收法”規定凡是出現研發經費較上一年有所增加的商業性公司和機構,都可獲得相當于新增值20%的退稅。另外,針對風險投資的稅收優惠政策是美國支持中小企業科技創新的一大戰略決策,規定風險投資總額的60%可免交所得稅,并將風險投資的稅率從1970年的49%下降到目前的20%。

(三)創新服務支持政策

1.建立創新服務機構。社會創新服務體系由多層次的創新服務機構組成,美國在推進中小企業技術創新的進程中,逐步建立了一系列創新服務機構。如中小企業創新服務體系,就是由政府職能部門、政府綜合性服務機構、行業協會以及民間機構四個層次構成的,通過政府設立和實施科技計劃來推動技術向中小企業的轉移,并為其技術創新活動營造有利的發展環境。

2.信息咨詢中介支持。中小企業技術創新的關鍵在于科技信息和經濟信息的及時獲取,美國政府在信息咨詢方面也為中小企業提供了有力的支持。如聯邦政府建立了小企業信息中心,定期公布市場的發展動態,向小企業提供技術創新方面的計算機硬件、軟件和咨詢等信息。

3.技術服務中介支持。為改變中小企業發展忽視創新和研發、一味追求短期效應的慣性,美國政府為其提供一系列技術服務支持,推動創新技術的開發利用、轉讓以及成果化。聯邦政府根據《美國聯邦技術創新法》,在商務部設置“聯邦技術利用中心”,并在國家各個實驗室設立了“研究與技術應用辦公室”,建立產業技術中心,向產業界尤其是民營小企業提供技術援助和支持服務。同時,美國政府建立了“孵化器”(又稱技術創新中心或技術服務中心),由政府及中介機構為處于創業階段的小企業和持有科研成果的科技人員提供場所、解決資金并輔以全方位的服務,以推動科技成果向商品的轉化。

二、美國支持中小企業科技創新政策的特點

美國政府對中小企業科技創新的支持政策是復雜而且全面的,而且仍然處在調整狀態中。總的來看,這些政策表現了美國在支持中小企業科技創新上的幾個顯著特點:

(一)以完善法律支持體系為前提基礎

為了將中小企業的科技創新納入國家經濟發展的主要框架之內,并為其提供有力的法律保障,美國政府通過制定專門的法律和計劃,實施了一系列完善相關立法的舉措,來扶持中小企業的技術創新。這已經成為推進中小企業科技創新活動的基礎和前提條件。美國的科技立法非常完備,已經形成了一整套針對中小企業科技創新的法律體系。該體系確立了一部基本法——《小企業創新發展法》作為核心,并以一系列鼓勵科技創新和實現成果轉化的法律為支撐,為中小企業的科技創新提供全方位、多角度的法律保障。如反壟斷法的制定,為中小企業技術創新創造了一個鼓勵競爭的健康環境;知識產權保護法的嚴格執行,保障了中小企業參與科技創新的基本權益;其它涉及的范圍還包括專利、技術轉移及商標等。同時,美國中小企業創新法體系并不是一蹴而就,一成不變的,正相反,它的形成經歷了一個不斷調整、充實的動態過程,根據中小企業開展技術創新的實踐經驗和問題,進一步改善舊有的法律法規,并添加充實新的立法規范。

美國中小企業科技創新的法律支持,還為政府成功開展實施具體創新項目計劃的提供了法律依據。迄今為止,美國小企業管理局實施的一個收效最為顯著的創新計劃是中小企業技術創新獎勵計劃(SBIR),鼓勵中小企業利用自身技術潛力實現其創新市場化,推進了創新技術、產品和服務體系的形成。該計劃就是根據《小企業創新發展法》于1983年開始實施的。此外,美國國會依據1992年施行的《加強小企業研究與發展法》,于1994年推動實施了一個實驗性的小企業技術轉讓獎勵項目(STTR),以此促進中小企業與非盈利性研究機構的合作及創新技術向小企業的轉移,從而實現公私部門的合作發展。應該說,在中小企業創新法案的體系框架內,美國政府的創新計劃和項目才得以順利實施。

(二)以改善創新融資體系為關鍵手段

中小企業發展進程中的最大障礙就是融資困難,這是由其自身信用狀況和在融資體系中的弱勢地位所決定的,尤其是在科技創新活動中,由于經營風險大、可擔保財產有限,更是難以獲得相關的資金支持,嚴重阻礙了中小企業的創新活動。因此,為維護中小企業的利益,充分發揮其在經濟中的重要作用,美國政府利用財政稅收政策,改善創新型中小企業的融資體系,這也是美國支持中小企業科技創新政策的一個重要特征。

美國政府通過財政專項補貼和財政低息貸款為中小企業科技創新提供直接的資金支持,成為推進中小企業技術進步的強大動力,但由于政府補貼對象的選擇缺乏市場競爭機制,直接財政補貼的長期效應并不理想,因此,目前美國政府在創新政策制定中更加重視對中小企業間接的資金支持,使中小企業科技創新的資金需求能夠按照市場競爭規律得到滿足。例如,以財政擔保政策改善中小企業的信用等級,為中小企業與商業銀行等金融機構之間架設了良好的融資橋梁,尤其是政府擔保權流通性的實現,進一步提高了放款銀行的資產流動性,降低了其經營風險,能夠在一定程度上刺激商業銀行的放貸行為。但是,同樣作為企業的銀行,經營目標是保證安全性和盈利性,他必然會在對借款企業項目的詳細考察和分析的基礎上進行決策,對那些缺乏市場潛力的項目也不會僅憑政府擔保就貿然放款。

另外,美國政府在推進中小企業科技創新的政策中,更注重風險投資機制的運用,除了直接財政參與風險投資以外,更主要的是借助扶持和保障措施,正確引導私人投資進入風險投資業,充分動員社會閑置資金的力量。例如,實施針對風險投資的稅收優惠政策;放寬高新技術產業風險投資公司的上市要求要求,以使風險投資公司能較早地從證券市場等籌集風險資本;通過政府高技術政府采購政策、對風險企業的有限反壟斷豁免等減輕風險企業的市場風險和技術風險。從80年代以來美國高科技中小企業的風險投資發展非常迅速,而且正是由于美國風險投資業的蓬勃發展,創新型中小企業才能在發展初期獲得充足的資金支持并不斷發展壯大,成為美國科技創新的生力軍。

(三)以建立創新服務體系為有力支撐

重視創新服務體系的服務職能是美國中小企業創新扶持政策的另一個重要特征。中小企業的科技創新不僅需要完備的法律基礎和充足的資金支持,更需要在信息獲取、技術轉移以及成果實現等方面得到全面的服務。在美國支持中小企業開展科技創新的政策中,創新服務體系已經成為不可或缺的重要組成部分。美國中小企業的創新服務體系,體現了全社會在政府意志主導下,相互協調促進的組織機制,推動了各個主體之間的合理分工和合作伙伴關系的建立。明確各類中介服務機構的作用主要在于協調各創新組織與機構之間的關系,形成相互作用的合作網絡,促進知識和資源的集成、轉移及分享。科技創新活動的開展需要由多方參與者共同完成,大學是基礎研究的主體,國家和私人科研機構是進一步研究開發的主體,中小企業是科技成果商品化的主體,其它各類中介服務組織(信息咨詢、資金融通、法律咨詢等)則是加速推廣創新技術的主體,各個主體在創新服務體系中建立起相互協調、相互促進的創新機制,通過減少中小企業研發成本的投入,潤滑科技創新的進程,使原來互不聯系的公共、私人和學術界三方面逐步適應共同發展,形成產學研三結合的科技創新開發聯盟。

三、我國中小企業科技創新的政策環境

自20世紀80年代以來,我國政府實施了一系列專門的政策措施,用于扶持中小企業技術創新,包括規劃星火計劃和火炬計劃兩個計劃類項目、建立生產力促進中心、技術市場和中小企業孵化器三個基地;建立科技型中小企業技術基金以及建立中小企業信用擔保機構等。這些政策措施從提出到付諸實施,體現了我國政府對中小企業科技創新的政策導向,也在很大程度上推動了中小企業技術創新的進程。但從實踐的角度來看,當前我國中小企業科技創新的政策環境仍然存在著一些共性的問題。

(一)中小企業自主創新的支持和引導政策仍顯不足

由于與發達國家的科技創新能力存在的客觀差距,我國企業的科技發展基本采取“追趕型”策略,即科技的主流側重于對發達國家先進技術的學習、模仿和引進,長期被動地適應世界制造產業加工環節的快速轉移需求,而沒有能力占據世界產業和科技創新的戰略前沿。這種客觀事實成為我國企業尤其是中小民營企業自主創新的最大阻力。當前我國對中小企業科技創新的政策支持和引導仍顯不足,主要表現為缺乏正確的評價體系和監管的政策依據,對不同的創新課題和項目不能靈活采用相應的資源投入方法,對創新性投資引導不到位,導致中小企業不能準確把握科研創新的方向,出現重復投資、資源浪費以及創新滯后的負面影響。

(二)支持中小企業科技創新的參與主體定位不明晰

中小企業科技創新需要各方參與者的積極配合和支持才能順利推進。但目前來看,我國的科技發展參與主體定位不明晰,甚至出現缺位。首先,本應作為政策制定、科技項目規劃、促進引導、預算撥款、組織支持以及實施監督的公共服務主體的中央及地方政府,僅僅局限于財政的預算撥款功能;其次,本應承擔科技研究和開發職能的科研院所,由于其機制機構、領導人任命的陳舊機制,不具備市場主體的條件,不能以獨立法人的資格參與創新體系;而中小企業自身本應作為科技成果商品化的主體,卻由于體制和規模所導致的所有制歧視和融資弱勢而普遍面臨信息缺乏、人才缺乏和資金缺乏的窘境,無法調動聯合各方科研資源,難以承載科技創新的重任。

(三)創新型中小企業的各服務機構的協調政策處于缺位狀態

各類服務機構的協調運作是中小企業科技創新的潤滑劑,能夠為推動科技成果的轉化降低成本,提高效率。而由于我國長期形成的地域分割和行政分割局面,造成了科技資源配置不均衡,普遍存在科技人才、科技項目、科技設備等資源的部門化和單位化,各機構之間的協調合作效率不高,缺乏相關的政策約束,直接導致的結果就是科技成本過高、資源低層次消耗嚴重,財政撥款雖然不斷增加,但收效甚微。

(四)科技成果轉化的促進作用有待提高

在我國傳統計劃經濟時期,科研項目和成果的計劃和安排都由國家統一進行,科研成果的應用完全由國家計劃指令決定。進入市場經濟階段以后,市場機制的引導作用替代了計劃機制,形成科研成果從研發到轉化、產出的價值鏈布局。然而,傳統的成果轉化機制并沒有完全轉變為市場化運作,加之在促進成果轉化方面沒有形成有效的政策安排,造成大量的科研成果問世后長期處于“擱置”和“自流”狀態,導致巨大的資源浪費。

(五)中小企業科技創新融資的政策支持有待改善

盡管近年來針對中小企業融資支持的政策不斷出臺,政府對中小企業的金融支持力度不斷加強,但在融資環境中處于弱勢地位的中小企業,尤其是經營風險較大的創新型中小企業仍然面臨著比較嚴重的融資瓶頸。究其原因,主要有三方面,首先,中小企業尚未建立信用評級體系,缺乏足夠的信用資源,信用觀念淡薄,造成金融機構放貸意愿不強;其次,融資渠道窄,資本市場缺乏層次性,對中小企業的進入條件過高,基本無法通過資本市場實現股權融資;第三,金融機構的服務品種單一,難以滿足中小企業靈活多樣的資金需求,并未針對創新型中小企業高風險、高潛能的特點設計產品,形成金融服務的供求失調狀態。

2007年12月,根據2006年國務院頒布的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020)》以及《中共中央國務院關于實施科技規劃綱要增強自主創新能力的決定》,國家發改委、科技部、財政部等12個部門聯合制定了《關于支持中小企業技術創新的若干政策》(以下簡稱“政策”),明確了國家支持中小企業技術創新的多方面政策,為我國中小企業開展科技創新開辟了一個全新的政策環境。《政策》內容涉及稅收激勵、政府采購激勵、投融資激勵、創新人才激勵、信息網絡服務體系的建立等多角度的政策安排,就激勵企業自主創新、加強投融資對技術創新的支持、建立技術創新服務體系以及健全保障措施等四個方面政策做出了詳細規定,力圖建立、健全政策支持體系來進一步實現中小企業的跨越性發展、實現“創新型國家”的戰略目標。

四、美國支持中小企業科技創新政策的啟示

從全球范圍內來看,美國對中小企業科技創新的政策支持取得了舉世矚目的成效,其政策支持體系形成的豐富經驗是各國推行創新型戰略的有益借鑒。針對我國中小企業在科技創新中所面臨的政策環境,我們可以從美國支持中小企業的科技創新政策中得到啟發,進一步完善我國的中小企業科技創新政策。

(一)建立完備的中小企業科技創新法律支持體系,加大中小企業的權益保護力度

完善的法律支持體系是促進中小企業科技創新并獲得持續發展的必要前提和保障。從美國的經驗來看,當前我們迫切需要建立一個專門針對中小企業技術創新的法律支持體系,使創新計劃的實施和創新活動的開展有法可依,有章可循,最大程度地保障中小企業的利益。一方面要求政府在現有法律法規的基礎上,確立一部促進和扶持民營企業發展的基本法,明確民營企業應有的法律地位,認真清理歧視性政策法規和制度;另一方面,對中小企業科技創新的相關政策法規進行整合、規范,建立完善的法律支撐體系,如出臺技術創新法以加強知識產權保護、建立反壟斷法以促進公平競爭、制定技術轉移法以推進技術成果轉化等。同時,根據中小企業科技創新中遇到的實際問題,政策制定者還需要對相關的法律法規進行及時有效的調整,使之適應新形勢的變化。

(二)改善中小企業科技創新的融資機制,有效解決中小企業的融資瓶頸問題

為解決中小企業技術創新的融資難題,政府應從直接財政資金補貼和間接財政政策扶持兩個方面入手,尤其應更重視市場機制在中小企業融資難題中作用的發揮,通過財政政策的扶持效應,推動中小企業自身融資能力的提高。具體來說,解決中小企業科技創新的融資難題,可以考慮的政策支持有:

1.加大對中小企業的財政補貼力度,強調基礎研究與應用研究并重,對中小企業的創新投入給予支持和獎勵,以提高其創新意識和主動性。

2.提高政府采購對科技型中小企業的傾斜度,以此激勵民營企業參與開發應用高新技術,并減少企業技術創新所面臨的市場風險。

3.進一步調整對中小企業創新行為的稅收政策,針對技術改造和研究創造應給予優厚的財稅政策支持,推行力度更大的稅收優惠和研發成本的稅收抵扣。

4.進一步完善對中小企業的擔保機制,一方面,充分發揮政府的財政擔保作用,分擔中小企業的融資風險,有效引導銀行參與中小企業技術創新的意愿,促進銀企合作;另一方面,通過稅收優惠、風險補償等政策鼓勵引導擔保機構對中小企業技術創新提供支持。

5.加強改善金融服務,鼓勵商業銀行根據中小企業創新特點加大金融產品的創新力度,并推進中小企業信用評級體系的建設。

6.加快中小企業投資公司的發展,加大對中小企業創新投資的政策支持和風險補償,促進風險投資機制積極作用的發揮。

7.積極推動中小企業創業板的建立,鼓勵中小企業上市融資,從而拓寬融資渠道。

(三)健全中小企業科技創新的服務支持體系,協調各方參與主體的互動機制

借鑒美國建立中小企業科技創新服務支持體系的成功經驗,我國應在在政府的主導作用下,逐步建立起一個系統有效的創新服務體系,為中小企業的技術創新營造有利的環境。

1.大力推進我國中小企業信息化和網絡化服務,從改善中小企業信息化建設的基礎條件入手,在全國范圍內建立產業技術服務網絡,為企業提供及時全面的經濟信息與技術信息。

2.建立咨詢服務公司和中小企業發展中心,為民營企業的技術創新活動提供指導、咨詢和幫助,促進科研成果的商品化和產業化。

3.提高科研院所在企業創新中的參與度,在政策協調機制下建立大學-政府-企業的三重互動關系,同時鼓勵中國國內研發實體充分利用國際基礎設施開展國際合作研究,提高創新效率,完善產學研科技創新聯盟體系。

此外,應該著重指出的是,中小企業科技創新政策的制定和修改需要同步進行,以保證政策的時效性和可操作性,而且,需要政府健全和完善科技創新政策的執行和監督機制,確保政策執行的有效性和客觀的信息反饋,為進一步的政策調整提供依據。